130. löggjafarþing 2003–2004.

Þskj. 1706 — 462. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um sölu fasteigna, fyrirtækja og skipa.

Frá allsherjarnefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Rögnu Árnadóttur og Bryndísi Helgadóttur frá dómsmálaráðuneyti, Viðar Má Matthíasson prófessor, Björn Þorra Viktors
son, Karl Georg Sigurbjörnsson, Hauk Geir Garðarsson og Guðmund Sigurjónsson frá Félagi fasteignasala, Jóhannes Karl Sveinsson hrl. f.h. Íslenskra aðalverktaka hf., Sighvat Lárusson og Þórð Grétarsson frá RE/MAX fasteignasölum, Frans Jezorski og Jón Kristin Snæhólm frá Hóli fasteignasölu og Ólaf Hjálmarsson og Nökkva Bragason frá fjármálaráðuneyti. Um
sagnir bárust um málið frá Félagi fasteignasala, eftirlitsnefnd Félags fasteignasala, Brynjólfi Jónssyni, Ragnari Thorarensen, Sambandi íslenskra tryggingafélaga, Fjármálaeftirlitinu, Vátryggingafélagi Íslands, Fasteignamati ríkisins, Neytendasamtökunum, Íslenskum aðal
verktökum hf., laganefnd Lögmannafélags Íslands, Íbúðalánasjóði, Samtökum banka og verðbréfafyrirtækja, Húseigendafélaginu, Franz Jezorski og RE/MAX fasteignasölum. Þá barst nefndinni minnisblað frá Páli Hreinssyni og Viðari Má Matthíassyni.

Með frumvarpinu er lagt til að sett verði ný heildarlög um sölu fasteigna, fyrirtækja og skipa sem leysi gildandi lög nr. 54/1997, um fasteigna-, fyrirtækja- og skipasölu, af hólmi. Þótt ekki séu nema sjö ár síðan gildandi lög voru lögfest hafa allmörg vandamál komið upp sem tengjast fasteignasölu. Töluvert ber á því að menn sem ekki hafa löggildingu sem fasteignasalar, og fullnægja jafnvel ekki almennum skilyrðum til að verða sér úti um slíka löggildingu, stofni fasteignasölu og fái aðra til að ljá sér nafn og starfsréttindi. Þetta setur skaðabótaréttarlega stöðu þeirra sem skipta við fasteignasala í uppnám, sérstaklega hvað varðar vinnuveitendaábyrgð þegar svo háttar til að löggiltur fasteignasali er í raun starfs
maður þess manns sem veldur tjóninu. Einnig verður það að teljast óeðlilegt að löggiltur fasteignasali, sem á lögum samkvæmt að vera sjálfstæður í störfum sínum, sé starfsmaður annars manns sem ekki hefur sömu skyldum að gegna að lögum. Ákvæði gildandi laga eru einnig ófullnægjandi varðandi rekstur útibúa, en í þeim er eingöngu heimilað að setja á stofn útibú í öðru sveitarfélagi. Félag fasteignasala hefur jafnframt bent á að gera þurfi meiri kröfur til menntunar og starfsreynslu þeirra sem fá löggildingu til að starfa sem fasteignasalar og hefur kallað eftir því að komið verði á fót skilvirku eftirliti með fasteignasölum og starfsemi þeirra, en félagið hefur nú engin úrræði til þess að hafa eftirlit með félagsmönnum sínum. Þá hefur verið rætt um að vátryggingaþættinum sé mjög ábótavant í stétt fasteignasala þrátt fyrir ákvæði um skyldu til töku starfsábyrgðartryggingar í núgildandi lögum. Þetta stafar að mestu af því að sífellt fleiri vinna nú í þjónustu fasteignasala sem verktakar eða í skjóli annars konar samninga sem þó eru ekki ráðningarsamningar.

Í frumvarpinu eru lagðar til viðamiklar breytingar á núgildandi fyrirkomulagi, m.a. í því skyni að bregðast við þeim vandamálum sem komið hafa upp í starfsstéttinni og lýst er hér að framan. Meðal helstu breytinga sem lagðar eru til í frumvarpinu eru þessar:

–	Öðrum en fasteignasölum verður bannað að hafa milligöngu um kaup og sölu fasteigna fyrir aðra. Samkvæmt gildandi lögum hefur mönnum og félögum verið kleift að hafa milligöngu um kaup eða sölu fasteigna fyrir aðra, t.d. í greiðaskyni, en með frumvarpinu er tekið fyrir að slíkt verði áfram mögulegt.

–	Lagt er til að gerðar verði auknar kröfur til þeirra sem vilja þreyta prófraun til að fá lög
gildingu sem fasteignasali. Í frumvarpinu er miðað við að maður verði að hafa unnið í fullu starfi á fasteignasölu í minnst tólf mánuði þegar hann gengst undir prófraunina, að hann hafi stúdentspróf eða sambærilega menntun að mati prófnefndar og hafi setið námskeið til undirbúnings prófrauninni.

–	Í frumvarpinu eru gerðar tillögur um breytingar á reglum um eignarhald á fasteigna
sölum, um útibú og um að starfsábyrgðartrygging eigi að taka til þeirra sem ráðnir eru til starfa hjá fasteignasala. Þannig gerir frumvarpið ráð fyrir að fasteignasala beri sjálfum að starfa á fasteignasölu sinni og vera eigandi að rekstrinum. Fasteignasali getur þó ráðið sig til starfa hjá öðrum fasteignasala sem rekur fasteignasölu samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Þá er fasteignasala einungis heimilt að hafa í þjónustu sinni við fasteignasöluna menn sem starfsábyrgðartrygging hans tekur til eða eru sjálfir fast
eignasalar. Ef fasteignasala er stunduð í nafni félags skal fasteignasalinn eiga meiri hluta í því. Þetta er lagt til í því skyni að tryggja að fasteignasali sé ekki öðrum háður í störfum sínum eða undir aðra settur þar sem hann ber ábyrgð á rekstri fasteignasölunnar. Í frumvarpinu er einnig lagt til að heimilt verði að reka útibú frá fasteignasölu enda hafi annar fasteignasali en sá sem rekur fyrstu fasteignasöluna starfsstöð í útibúinu og veiti því forstöðu.

–	Einna veigamestu breytingarnar sem lagðar eru til í frumvarpinu lúta að eftirliti með fasteignasölum. Lagt er til að fasteignasölum verði skylt að eiga aðild að Félagi fast
eignasala sem er ætlað viðamikið hlutverk samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Þannig er gengið út frá því að sett verði á fót stjórnsýslunefnd, eftirlitsnefnd Félags fast
eignasala, sem starfi í tengslum við félagið og á kostnað þess. Hlutverk nefndarinnar verði að hafa eftirlit með fasteignasölum í starfi þeirra, sem og lögmönnum að því leyti sem þeir stunda fasteignasölu í samræmi við heimildir sínar þar að lútandi. Miklar eftir
litsskyldur eru lagðar á nefndina samkvæmt frumvarpinu og hún hefur ríkar heimildir til að bregðast við ef rökstuddur grunur leikur á að fasteignasali hafi brotið af sér í störfum sínum. Gert er ráð fyrir að nefndin geti veitt áminningu, svipt fasteignasala löggildingu tímabundið og lokað starfsstöð hans. Öllum þessum ákvörðunum megi skjóta til ráðherra sem æðra stjórnvalds og hann geti m.a. ákveðið að svipting lög
gildingar skuli vera varanleg. Í frumvarpinu er gengið út frá því að eftirlit nefndarinnar fari fram með tvennum hætti, þ.e. reglulegt eftirlit sem þarf ekki að eiga sér stað oftar en þriðja hvert ár og eftirlit sem ákveðið er sérstaklega, hvort sem er að gefnu tilefni eða ekki.

Nefndin ræddi ákvæði frumvarpsins ítarlega á fundum sínum. Helstu álitaefni sem komu til skoðunar við meðferð málsins í nefndinni voru hvort rétt væri að koma á fót skylduaðild að Félagi fasteignasala, hvort mögulega væri hægt að haga eftirliti með fasteignasölum með öðrum og viðaminni hætti en frumvarpið gerir ráð fyrir, án þess þó að raska því megin
markmiði þess að koma á fót slíku eftirliti með fasteignasölum, og hvort ástæða væri til að þeim sem hygðust setja á stofn fasteignasölu yrði gert skylt að leggja fram einhvers konar tryggingu fyrir því að þeir gætu staðið undir þeim skuldbindingum og kröfum sem á þá væru gerðar færi svo að reksturinn stöðvaðist af einhverjum ástæðum. Nefndin ræddi jafnframt umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytis um frumvarpið sérstaklega, en þar kemur fram að þar sem sú eftirlitsnefnd Félags fasteignasala sem gert er ráð fyrir að verði sett á fót hafi stöðu stjórnsýslunefndar og fari með opinbert eftirlit og stjórnsýsluvald og gert sé ráð fyrir skylduaðild að Félagi fasteignasala telji fjármálaráðuneytið að innheimt gjöld og kostnað sem kunni að leiða af ákvæðum frumvarpsins um eftirlit beri að færa í fjárlög og ríkisreikning á svipaðan hátt og önnur lögþvinguð eftirlitsgjöld og ráðstöfun þeirra. Þetta fæli í sér að í fjárlögum yrði veitt heimild jafnhá lögboðna gjaldinu til að heimila ráðstöfun á því með framlagi til eftirlitsnefndarinnar.

Með hliðsjón af framangreindu leggur nefndin til eftirfarandi breytingar á frumvarpinu:

Í stað þess að meðmæli frá Félagi fasteignasala verði skilyrði þess að unnt verði að víkja frá skilyrði 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins um að fasteignasali sem óskar eftir löggildingu sé lögráða og hafi aldrei mátt sæta því að bú hans verði tekið til gjaldþrotaskipta leggur nefndin til að Félagi fasteignasala verði veittur réttur til að veita ráðuneytinu umsögn um þetta atriði. Nefndin telur óheppilegt út frá jafnræðis- og sanngirnissjónarmiðum að það sé skilyrði fyrir því að fá löggildingu sem fasteignasali að viðkomandi hafi aldrei sætt gjaldþrotaskiptum á búi sínu og telur eðlilegt að ráðherra verði falið fullnaðarmat um þetta atriði að fenginni umsögn frá Félagi fasteignasala.

Lagt er til að innheimta félagsgjalds til Félags fasteignasala verði aðgreind frá innheimtu eftirlitsgjalds, enda eru gjöldin ólíks eðlis. Þannig er lagt til að bætt verði við frumvarpið ákvæði þess efnis að Félag fasteignasala beri sjálft kostnað af þeim störfum sem því eru fengin með lögunum og fengin heimild til að leggja árgjald á félagsmenn til að standa straum af þeim kostnaði. Jafnframt er lagt til að sérhver fasteignasali greiði árlegt eftirlitsgjald að fjárhæð 100.000 kr. til að standa straum af kostnaði við störf eftirlitsnefndarinnar. Félagið annist innheimtu eftirlitsgjaldsins og standi skil á því til eftirlitsnefndarinnar, en vangoldið eftirlitsgjald verði aðfararhæft. Með þessu er lagagrundvöllur fyrir innheimtu eftirlitsgjalds treystur og tryggt að það renni óskipt til eftirlitsnefndarinnar. Einnig leggur nefndin til að bætt verði við frumvarpið ákvæði þess efnis að fasteignasali skuli greiða kostnað af rannsókn og meðferð máls reynist tilefni til að svipta hann tímabundið löggildingu eða loka starfsstöð hans, svo sem fram kemur í 22. gr. frumvarpsins. Í ákvörðun þar að lútandi skuli tekin afstaða til þess hvort fasteignasala sé gert að greiða allan kostnað af rannsókn og meðferð máls eða aðeins hluta hans, hafi ekki allar ávirðingar, sem á hann voru bornar, verið á rökum reistar.

Lagt er til að sjálfstæði eftirlitsnefndarinnar verði styrkt frá því sem greinir í frumvarpinu, m.a. með því að ráðherra ákveði henni þóknun í stað þess að þóknunin greiðist af Félagi fasteignasala. Þá leggur nefndin til að frekar verði skilið á milli Félags fasteignasala og eftirlitsnefndarinnar, einkum að því leyti að nefndin ráði sér sjálf starfsmann, enda gæti komið til þess að ekki yrði samstaða með nefndinni og félaginu um það. Því telur nefndin heppilegast að eftirlitsnefndin ráði sér sjálf starfsmann án atbeina Félags fasteignasala.

Þá leggur nefndin til breytingar sem lúta að því að að koma í veg fyrir að tímabundin svipting löggildingar falli niður og fasteignasali fái hana að nýju ef meðferð máls hans dregst á kærustigi. Nefndin leggur einnig til að kærufrestur verði ákveðinn sérstaklega þannig að ekki verði stuðst við þriggja mánaða kærufrest stjórnsýslulaga, enda gæti hann leitt til þess að endanleg afgreiðsla máls drægist óhæfilega sem væri óheppilegt í þeim tilvikum sem hér koma til álita.

Nefndin ræddi sérstaklega hvort rétt væri að skylda fasteignasala til að hafa einhvers konar tryggingu til að standa undir tjóni sem hlýst af því að fasteignasali hættir störfum og lýkur ekki við mál sem hann hefur þó fengið þóknun fyrir. Slík mál hafa komið upp og valdið kaupendum og seljendum miklum óþægindum og kostnaði þar sem þeir hafa oft þurft að leita til annarra fagmanna til þess að fá lokafrágang viðskipta, svo sem gerð afsals og lögskila
uppgjörs, framkvæmdan. Þessir aðilar hafa þá þurft að greiða sérstaklega fyrir þessa vinnu. Nefndin skoðaði með hvaða hætti væri hægt að koma slíkri tryggingu við. Tveir möguleikar komu helst til greina, annað hvort að tryggingunni yrði komið undir starfsábyrgðartryggingu viðkomandi fasteignasala eða að hver fasteignasali legði fram ákveðna fjárhæð í formi bankaábyrgðar eða bankareiknings. Nefndin telur að með því að taka upp ákvæði um bankaábyrgð yrði aðgangur að stétt fasteignasala takmarkaður óhæfilega. Nefndin leggur því til að bætt verði við skaðabótaákvæði frumvarpsins reglu þess efnis að fasteignasala sem hættir störfum sé alltaf skylt að bæta tjón sem viðskiptamaður hans verði fyrir við það að ólokið sé frágangi samninga eða skjala eða uppgjöri vegna viðskipta sem viðskiptamaðurinn hafi greitt fyrir. Hér er um hlutlæga ábyrgðarreglu á afmörkuðu sviði að ræða sem leiðir til þess að starfsábyrgðartrygging viðkomandi fasteignasala tekur til tjóns sem af slíkum atvikum leiðir. Jafnframt er lögð til breyting á 5. gr. frumvarpsins um starfsábyrgðartrygg
ingar sem vísar til breytingarinnar sem lögð er til á 27. gr. þess.

Loks leggur nefndin til að bætt verði við frumvarpið ákvæði til bráðabirgða um endur
skoðun laganna fyrir 1. janúar 2008 og að við þá endurskoðun skuli sérstaklega kanna hvort ástæða sé til að mæla áfram fyrir um skylduaðild að Félagi fasteignasala, hvort markmið með því eftirlitskerfi með fasteignasölum sem lagt er til í frumvarpinu hafi náðst og hvort efni séu til að lækka það eftirlitsgjald sem lagt verður á til að standa straum af kostnaði við eftir
litsnefnd Félags fasteignasala. Nefndin telur mikilvægt að sú skylduaðild að Félagi fasteigna
sala sem frumvarpið gerir ráð fyrir verði tekin til endurskoðunar þegar reynsla er komin á það fyrirkomulag. Nefndin bendir sérstaklega á að Félagi fasteignasala er í frumvarpinu ætlað viðamikið hlutverk sem það mun tæplega rísa undir nema skylduaðild að því verði áskilin. Nefndin telur þó að félagið kunni á næstu árum að styrkjast svo verulega í starfsemi sinni í framhaldi af lögfestingu ákvæða frumvarpsins að ekki verði nauðsynlegt að kveða á um skylduaðild til frambúðar og leggur því til að það fyrirkomulag verði tekið til sérstakrar skoðunar að nokkrum tíma liðnum. Miklar umræður fóru fram meðal nefndarmanna um það hvort kveðið væri á um of mikið eftirlit með fasteignasölum í frumvarpinu. Við það starfs
umhverfi sem stétt fasteignasala er nú búið getur nefndin þó fallist á að ástæða sé til að fara gaumgæfilega yfir starfsemi fasteignasala. Nefndin leggur áherslu á að með þessu sé ekki sjálfgefið að til lengri tíma verði þörf á svo viðamiklu eftirliti með starfsemi fasteignasala og leggur því til að eftirlitskerfið verði tekið til sérstakrar endurskoðunar fyrir 1. janúar 2008 þegar nokkur reynsla verður komin á það og eftirlit á að hafa farið fram með öllum fast
eignasölum samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Nefndin telur jafnframt mikilvægt að fjárhæð eftirlitsgjalds verði endurskoðuð á sama tíma.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er grein fyrir hér að framan og lagðar eru til í sérstöku þingskjali.

Birgir Ármannsson og Sigurður Kári Kristjánsson skrifa undir álit þetta með fyrirvara sem lýtur að skylduaðild að Félagi fasteignasala. Arnbjörg Sveinsdóttir skrifar undir álit þetta með fyrirvara sem lýtur að því að eftirlitsgjald verði lagt á fasteignasölur en ekki einstaka fasteignasala eins og frumvarpið gerir ráð fyrir. Ingibjörg Sólrún Gísladóttir, Bryndís Hlöð
versdóttir, Ágúst Ólafur Ágústsson og Guðjón A. Kristjánsson skrifar undir álit þetta með fyrirvara sem þau munu gera grein fyrir við 2. umræðu málsins.

Kolbrún Halldórsdóttir sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykk áliti þessu með fyrirvara sem hún mun gera grein fyrir við 2. umræðu málsins.

Alþingi, 17. maí 2004.

Bjarni Benediktsson,

form., frsm.

Arnbjörg Sveinsdóttir,

með fyrirvara.

Ingibjörg Sólrún Gísladóttir,

með fyrirvara.

Jónína Bjartmarz.

Birgir Ármannsson,

með fyrirvara.

Bryndís Hlöðversdóttir,

með fyrirvara.

Guðjón A. Kristjánsson,

með fyrirvara.

Sigurður Kári Kristjánsson,

með fyrirvara.

Ágúst Ólafur Ágústsson,

með fyrirvara.