135. löggjafarþing 2007–2008.

Þskj. 1088 — 546. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um opinbera háskóla.

Frá meiri hluta menntamálanefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Guðmund Árnason, ráðuneytisstjóra, Jón Vilberg Guðjónsson og Hellen M. Gunnarsdóttur frá menntamálaráðuneytinu, Kristínu Ingólfsdóttur, rektor Háskóla Íslands, Jón Atla Benediktsson, þróunarstjóra Háskóla Íslands, Ólaf Proppé, rektor Kennaraháskóla Íslands, Þorstein Gunnarsson, rektor Háskólans á Akur
eyri, Þóri Sigurðsson frá Félagi háskólakennara á Akureyri, Kára Hólmar Ragnarsson og Björgu Magnúsdóttur frá Stúdentaráði Háskóla Íslands, Ragnar Sigurðsson frá Félagi stúdenta við Háskólann á Akureyri, Kristján Freyr Kristjánsson frá Vöku og Sigurð Kára Árnason frá Röskvu.

Þá bárust nefndinni umsagnir frá viðskipta- og hagfræðideild Háskóla Íslands, Alþýðu
sambandi Íslands, Félagi háskólakennara á Akureyri, Landbúnaðarháskólanum á Hvanneyri, Háskólanum á Akureyri, Félagi stúdenta við Háskólann á Akureyri, Félagi prófessora við ríkisháskóla, Kennaraháskóla Íslands, samhljóða umsagnir frá Stúdentaráði Háskóla Íslands og Stúdentaráði Kennaraháskóla Íslands, og dr. Helga Tómassyni, dósent við Háskóla Íslands og varamanni í stjórn Félags háskólakennara.

Með frumvarpi þessu er verið að sameina löggjafir um opinbera háskóla á Íslandi og munu við gildistöku laganna falla úr gildi lög um Háskóla Íslands, nr. 41/1999, lög um Háskólann á Akureyri, nr. 40/1990, og lög um listmenntun á háskólastigi, nr. 43/1995. Lög um Kennara
háskóla Íslands, nr. 137/1997, munu falla úr gildi við gildistöku laga nr. 37/2007, um samein
ingu Kennaraháskóla Íslands og Háskóla Íslands. Frumvarpinu er ætlað að færa lagaramma opinberra háskóla til samræmis við þann ramma sem lög um háskóla skapa um starfsemi háskóla með það að leiðarljósi að tryggja sömu starfsskilyrði íslenskra háskóla óháð rekstrar
formi, þó að teknu tilliti til fjárhagsráðstafana, ákvarðana í starfsmanna- og nemendamálum og skipulagi ríkisrekstrar. Frumvarpið setur opinberum háskólum ákveðinn ramma en veitir þeim jafnframt vald til að móta starfsemi sína.

Nefndin hefur farið vandlega yfir ákvæði frumvarpsins. Þau atriði sem mesta umræðu fengu voru ákvæði um skipulagseiningar háskóla, skipan háskólaráðs, skólaráð og fjármögn
un. Í umfjöllun nefndarinnar og í máli gesta var enn fremur komið inn á samkeppnisaðstöðu opinberra háskóla við einkarekna háskóla. Var þá ekki einungis fjallað um heimild einkarek
inna háskóla til að innheimta skólagjöld heldur var einnig litið til mismunandi aðstöðu skólanna með tilliti til fjárhagslegs sjálfstæðis og starfsmannamála.

Í 1. gr. frumvarpsins er kveðið á um gildissvið laganna. Fram kemur að lögin skuli ná til þeirra háskóla sem reknir eru sem opinberir háskólar og lúti yfirstjórn menntamálaráðherra. Í ákvæðinu eru ekki tilgreindir þeir opinberu háskólar sem starfandi eru núna en þeir eru Há
skóli Íslands, Háskólinn á Akureyri, Kennaraháskóli Íslands, Landbúnaðarháskóli Íslands og Hólaskóli – Háskólinn á Hólum. Fyrirhuguð er sameining Kennaraháskólans og Háskóla Íslands, sbr. lög nr. 37/2007. Landbúnaðarháskólinn á Hvanneyri og Hólaskóli – Háskólinn á Hólum starfa á grundvelli laga nr. 57/1999, um búnaðarfræðslu. Í 5. mgr. bráðabirgða
ákvæðis í frumvarpinu kemur fram að þau lög skuli endurskoðuð fyrir árslok 2009. Munu háskólarnir tveir því starfa áfram á grundvelli þeirra laga. Í máli ráðuneytisstjóra kom fram að ástæðan væri að skólarnir þyrftu aukinn tíma til að aðlaga sig breyttu lagaumhverfi. Því sjónarmiði var hreyft fyrir nefndinni að eðlilegt væri að nöfn þeirra opinberu háskóla sem starfandi eru og frumvarpið tekur til yrðu tilgreind í ákvæðinu. Er það álit meiri hluta nefndarinnar að rétt sé að í 1. gr. komi skýrt fram hvaða háskólar starfi á grundvelli laganna. Með tilliti til sameiningar Háskóla Íslands og Kennaraháskóla Íslands sem taka á gildi 1. júlí 2008 telur meirihlutinn rétt að leggja til þá breytingu að nöfnum Háskóla Íslands og Háskólans á Akureyri verði bætt inn í 1. gr. frumvarpsins.

Töluverð umræða var innan nefndarinnar um 5. og 6. gr. frumvarpsins um hlutverk og skipan fulltrúa í háskólaráð. Með frumvarpinu er stjórn háskóla falin háskólaráði og rektor. Skal háskólaráð skipað sex fulltrúum auk rektors, þar af er einn fulltrúi háskólasamfélagsins sem valinn er samkvæmt ákvörðun háskólafundar, einn fulltrúi nemenda, tveir fulltrúar frá menntamálaráðuneyti og tveir utanaðkomandi aðilar. Er hér um breytingu að ræða frá gildandi lögum um Háskóla Íslands þar sem stjórn skólans er einnig falin deildarfundum og deildarforsetum. Frumvarpið mælir fyrir um töluverðar breytingar á skipan fulltrúa í háskóla
ráð og á það sér í lagi við um háskólaráð Háskóla Íslands sem nú er skipað tíu fulltrúum, þar af fjórum fulltrúum úr hópi ótímabundið ráðinna kennara, einum fulltrúa samtaka háskóla
kennara, tveimur fulltrúum skipuðum af menntamálaráðherra og tveimur fulltrúum stúdenta, auk rektors, sbr. 4. gr. laga nr. 41/1999. Við Háskólann á Akureyri er háskólaráð skipað fimm fulltrúum, þar af tveimur fulltrúum ótímabundið ráðinna kennara við skólann, einum fulltrúa stúdenta og einum fulltrúa frá ráðuneyti auk rektors. Þessi breyting á stjórn háskóla og skipan háskólaráðs var aftur á móti gagnrýnd af Háskóla Íslands, stúdentaráðum háskól
anna og nemendafylkingum innan Háskóla Íslands. Telja þeir að fræðilega þekkingu muni skorta innan háskólaráðsins verði frumvarpið að lögum. Fulltrúar háskólasamfélagsins séu mikilvægur hlekkur við að gæta að hlutverki háskóla sem meðal annars er að sinna … kennslu, rannsóknum, þekkingarleit og sköpun á sviði vísinda, fræða, tækniþróunar eða lista." Enn fremur taki sú menntun sem háskólar veita mið af þörfum samfélagsins og geti verið fræðilegs eðlis og starfsmiðuð. Háskólar séu jafnframt miðstöð þekkingar og hluti af alþjóðlegu mennta- og vísindasamfélagi.

Háskólaráð hefur víðtækt hlutverk. Það er æðsti ákvörðunaraðli innan viðkomandi háskóla, hefur með höndum framkvæmdastjórn hans og stefnumörkun. Telur meiri hlutinn að þetta hlutverk ráðsins kalli eftir skilvirkni þess og að sú breyting sem frumvarpið gerir ráð fyrir á fjölda fulltrúa í ráðinu mundi auka hana. Að mati meiri hlutans verður jafnframt að lesa 6. gr. frumvarpsins með öðrum ákvæðum þess. Í 9. gr. frumvarpsins má sjá að háskóla
fundur er samráðsvettvangur háskólasamfélagsins þar sem fjallað er um og mótuð sameigin
leg vísinda- og menntastefna háskólans, að frumkvæði rektors. Í 10. gr. frumvarpsins segir að meðal annarra sitji rektor, forsetar og formenn deilda háskólafund ásamt kennurum og sér
fræðingum úr skólum og stofnunum háskóla, fulltrúum nemenda o.fl. Lýðræðislega valdir fulltrúar háskólasamfélagsins, valdir af háskólafundi, ásamt rektor, eiga að tryggja að fræði
leg þekking haldist innan ráðsins. Háskólaráð fer jafnframt með endurskoðunar- og úr
skurðarhlutverk. Telur meiri hlutinn að fjölmennt ráð í fámennum háskólum samrýmist illa því hlutverki þess, enda fær það til endurskoðunar og úrskurðar mál sem snerta stöðu starfs
manna og grunneiningar skólans að verulegu leyti. Í frumvarpinu er kveðið á um að í háskólaráði sitji tveir utanaðkomandi aðilar. Í máli rektora Háskóla Íslands og Háskólans á Akureyri kom fram að mikilvægt væri að hafa slíka fulltrúa innan ráðsins til að efla tengsl við samfélagið. Er það álit meiri hlutans að slík breyting muni víkka sjóndeildarhring ráðsins og styrkja starfsemi háskóla út á við. Háskólasamfélagið og háskólarnir sjálfir eru að breytast og breyttir tímar kalla á aðra stjórnskipun en verið hefur innan skólanna. Álítur meiri hlutinn að gott aðgengi að hraðri þróun þekkingarsamfélagins og öflug tengsl við atvinnulífið sé mikilvægur hlekkur í því að tryggja hagsmuni skólanna. Aftur á móti telur meiri hlutinn að mikilvægt sé að fræðileg þekking og tenging við starfsemi skólanna tapist ekki. Eigi slíkt sér
staklega við í fjölmennari skólum. Leggur meiri hlutinn því til þá breytingu á 6. gr. að í háskólum með fleiri nemendur en fimm þúsund verði fulltrúum háskólasamfélagsins fjölgað í tvo, fulltrúar nemenda verði tveir líkt og nú er og þar með komið til móts við kröfur nem
enda, og fulltrúar tilnefndir af menntamálaráðherra verði fjórir. Er það álit meiri hlutans að þannig séu lýðræðishefðir Háskóla Íslands virtar og styrkum stoðum skotið undir fræðilega þekkingu innan háskólaráðsins. Með þessu móti telur meiri hlutinn að komið sé til móts við þær kröfur sem fulltrúar Háskóla Íslands og stúdentar settu fram. Meiri hlutinn telur að með þessum breytingum á ákvæðum frumvarpsins skapist þéttari og fjölmennari eining innan há
skólaráðsins sem hafi góða tengingu við fræðilega og faglega starfsemi innan skipulags
eininga háskólans. Meiri hlutinn undirstrikar að sú skipan sem 6. gr. frumvarpsins kveður á um henti vel fámennari háskólum Með því að halda óbreyttu fyrirkomulagi um skipan há
skólaráðs í þeim háskólum sé tryggð skilvirkni ráðsins, eftirlits- og úrskurðarvald þess eflt sem og tengsl háskólanna við samfélagið og atvinnulífið styrkt.

Í 18. gr. er að finna ákvæði um innritun nemenda. Fram kemur í d-lið 3. mgr. að háskóla
ráð geti sett reglur um takmörkun á fjölda nemenda sem teknir eru inn á einstakar námsleiðir. Eins og fram kemur í athugasemdum um greinina hafa gildandi lög ekki þótt nægilega skýr hvað þetta varðar. Telur meiri hlutinn að í ljósi þess að ákvörðun um inntöku nemenda í há
skóla teljast vera stjórnvaldsákvarðanir verði að árétta þau sjónarmið að málefnalegar ástæður geti leitt til þess að takmarka verði aðgang nemenda að einstökum námsleiðum, svo sem vegna skorts á kennslukrafti eða aðstöðu innan háskóla. Meiri hlutinn leggur því til breytingar þessa efnis.

Í 24. gr. frumvarpsins er fjallað um fjármögnun háskóla. Mikil umræða fór fram innan nefndarinnar um þetta ákvæði frumvarpsins og hélst í hendur við umræðu um samkeppnisað
stöðu opinberra háskóla við einkarekna háskóla. Í greininni er kveðið á um heimild háskóla til að innheimta skrásetningargjöld af nemendum, allt að 45.000 kr. á ársgrundvelli. Enn fremur veitir greinin háskólum heimild til að taka gjöld fyrir útgáfu staðfestra vottorða, gerð, fyrirlögn og yfirferð stöðu-, inntöku-, upptöku- og fjarprófa, þjónustu sem háskóli veitir sam
kvæmt samningi við menntamálaráðuneytið sem og fyrir endurmenntun og fræðslu fyrir al
menning. Í 4. mgr. greinarinnar kemur enn fremur fram að háskólaráð geti gert tillögu til ráð
herra um breytingar á skrásetningargjöldum. Töluverð umræða hefur verið um þetta ákvæði frumvarpsins og kom fram það sjónarmið á fundum nefndarinnar, einkum frá fulltrúum stúdenta, að með ákvæðinu væri verið að opna leið fyrir opinbera háskóla til að auka gjald
töku skólanna og innheimta skólagjöld af nemendum. Í máli rektors Háskóla Íslands kom aftur á móti fram að hann túlkaði ákvæði frumvarpsins ekki með þeim hætti og í umsögn við
skipta- og hagfræðideildar Háskóla Íslands kom fram að deildin beinlínis harmaði að ekki skyldi í frumvarpinu gert ráð fyrir að einstakar deildir gætu ákveðið að innheimta skólagjöld af nemendum sínum. Af hálfu rektors Háskóla Íslands var upplýst að háskólaráð hefði í gegnum tíðina óskað eftir hækkun skrásetningargjalda. Í máli nemenda kom aftur á móti fram mikil andstaða við skilgreiningu skrásetningargjaldsins og 4. mgr. 24. gr. og töldu þeir að síðargreinda ákvæðið fæli einungis í sér hvatningu til háskólaráðs til að leita eftir hækkun gjalda. Meiri hlutinn telur að með lögfestingu 24. gr. frumvarpsins sé alls ekki verið að heimila töku skólagjalda við opinbera háskóla, gjaldið sé í eðli sínu þjónustugjald, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 836/1993, sem m.a. er ætlað að mæta útgjöldum vegna skráningar og ýmiss konar þjónustu við nemendur sem ekki telst til kostnaðar við kennslu og rannsóknarstarfsemi. Undirstrikar meiri hlutinn þann skilning sinn að ekki sé um nýjar eða auknar gjaldtökuheimildir að ræða í frumvarpinu. Þá áréttar meiri hlutinn sérstaklega að hækkun skráningargjalda við opinbera háskóla verður ekki ákveðin nema með samþykki Alþingis, umfram það hámark sem tilgreint er í a-lið 2. mgr. 24. gr. Aftur á móti telur meiri hlutinn rétt að taka undir sjónarmið nemenda að hluta og leggur til að 4. mgr. 24. gr. frum
varpsins verði felld brott úr frumvarpinu.

Í 2. mgr. 29. gr. er gert ráð fyrir því að verði frumvarpið að lögum öðlist það þegar gildi og komi að fullu til framkvæmda 1. júlí. Er það álit meiri hlutans að undirbúningur fyrir val til nýs háskólaráðs fyrir Háskóla Íslands og Háskólann á Akureyri, þurfi hins vegar lengri tíma. Leggur meiri hlutinn til að háskólaráð skólanna hafi verið tilnefnt fyrir 1. október 2008. Áréttar meiri hlutinn að við slíka tilnefningu falli niður umboð háskólaráðs Háskóla Íslands og Háskólans á Akureyri.

Samkeppnisaðstaða háskóla á Íslandi er umfangsmikið umræðuefni og tekur ekki einungis til fjárframlaga úr ríkissjóði heldur meðal annars til fjárhagslegs ákvörðunarvalds þeirra og starfsmannamála. Leitaði nefndin sjónarmiða umsagnaraðila um þessi atriði þó svo þau væru ekki beint efnisatriði frumvarpsins. Vill meiri hlutinn undirstrika mikilvægi almennrar og opinberrar umræðu um þessi málefni.

Meiri hlutinn leggur jafnframt til aðrar smávægilegar breytingar á frumvarpinu sem einkum varða lagatæknileg atriði.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Katrín Júlíusdóttir skrifar undir álit þetta með fyrirvara er lýtur að skipan háskólaráðs.

Jón Magnússon sat fundi nefndarinnar sem áheyrnarfulltrúi og er samþykkur áliti þessu með fyrirvara er lýtur að skipan háskólaráðs.

Alþingi, 22. maí 2008.

Sigurður Kári Kristjánsson,

form., frsm.

Einar Már Sigurðarson.

Illugi Gunnarsson.

Guðbjartur Hannesson.

Ragnheiður Ríkharðsdóttir.

Katrín Júlíusdóttir,

með fyrirvara.