136. löggjafarþing 2008–2009.

Þskj. 857 — 409. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, með síðari breytingum.

Frá viðskiptanefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Arnar Þór Sæþórsson og Jóhannes Karl Sveinsson frá Fjármálaeftirlitinu, Evu Margréti Ævarsdóttur frá Lögmannafélagi Ís
lands, Jónu Björk Guðnadóttur frá Samtökum fjármálafyrirtækja, Erlu S. Árnadóttur og Steinunni Guðbjartsdóttur frá skilanefnd Glitnis, Steinar Þór Guðgeirsson frá skilanefnd Kaupþings, Einar Jónsson og Lárentsínus Kristjánsson frá skilanefnd Landsbankans og Áslaugu Árnadóttur og Jónínu S. Lárusdóttur frá viðskiptaráðuneyti. Einnig bárust nefndinni umsagnir frá Félagi löggiltra endurskoðenda, Fjármálaeftirlitinu, breskum og hollenskum kröfuhöfum Landsbankans, Lögmannafélagi Íslands, réttarfarsnefnd, Samtökum fjármála
fyrirtækja, skilanefnd Glitnis, Seðlabanka Íslands og talsmanni neytenda.

Almennt.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á XII. kafla laga um fjármálafyrirtæki sem fjallar um endurskipulagningu fjárhags fjármálafyrirtækja, slit þeirra og samruna við önnur fjármálafyrirtæki. Tilskipun 2001/24/EB frá 4. apríl 2001 um endurskipulagningu og slit lánastofnana var innleidd í íslenskan rétt með lögum nr. 130/2004 en þá voru gerðar tvær veigamiklar breytingar á skipan mála skv. XII. kafla laga nr. 161/2002. Var annars vegar innleidd sú meginregla að yfirvöld í heimaríki fjármálafyrirtækis tækju ein ákvarðanir um endurskipulagningu fjárhags og slit fjármálafyrirtækis og útibúa þess í öðrum ríkjum á EES-
svæðinu. Hins vegar var innleidd sú meginregla að við ákvörðun um endurskipulagningu fjárhags og slit fjármálafyrirtækis og útibúa þess í öðru ríki á EES-svæðinu verði farið eftir lögum þess ríkis þar sem fjármálafyrirtæki hefur aðalstöðvar (heimaríki). Frá þessari reglu eru nokkrar undantekningar. Tilskipuninni var ætlað að koma á samræmdum reglum á EES-svæðinu um endurskipulagningu fjárhags og slit fjármálafyrirtækja.

Haustið 2008 óskuðu stjórnir þriggja stærstu bankanna hér á landi eftir því við Fjármála
eftirlitið að það gerði ráðstafanir til að taka þá yfir. Aðstæður sem þessar voru með öllu ófyrirsjáanlegar þegar reglur XII. kafla laga um fjármálafyrirtæki voru settar og óvenjulegar að því leyti að segja má að heilt fjármálakerfi hafi fallið með bönkunum þremur en ákvæðin miðuðust fremur við að ein fjármálastofnun eða hluti fjármálakerfis hryndi en ástand í fjár
málakerfinu væri þó nokkurn veginn eðlilegt.

Með lögum nr. 125/2008, svonefndum neyðarlögum, voru gerðar ýmsar breytingar á ákvæðum laga um fjármálafyrirtæki. Var Fjármálaeftirlitinu m.a. veitt víðtæk heimild til að taka yfir stjórn fjármálafyrirtækis við tilteknar aðstæður. Var eftirlitinu veitt heimild til að skipa fimm manna skilanefndir sem var ætlað að fara með allar heimildir stjórna yfirteknu fjármálafyrirtækjanna samkvæmt ákvæðum laga um hlutafélög. Samkvæmt lögunum var skilanefndum ætlað að fara með öll mál fjármálafyrirtækisins, þar á meðal að hafa umsjón með meðferð eigna þess og annast annan rekstur þess. Sömuleiðis var eftirlitinu veitt heimild til að gera aðrar þær ráðstafanir sem þóttu nauðsynlegar. Samkvæmt lögunum var Fjármála
eftirlitinu t.d. heimilt að takmarka eða banna ráðstöfun fjármuna og eigna fyrirtækis, svo og taka í vörslur sínar eignir sem ættu að mæta skuldbindingum fyrirtækisins. Þá fékk Fjármála
eftirlitið heimild til að rifta sölu eigna sem höfðu átt sér stað mánuði áður en Fjármálaeftir
litið greip til ráðstafana.

Frekari breytingar voru gerðar á lögum um fjármálafyrirtæki með lögum nr. 129/2008 (nóvemberlög) þar sem mælt var fyrir um heimild skiptastjóra þrotabús fjármálafyrirtækis til að annast áfram tiltekna leyfisbundna starfsemi þrátt fyrir afturköllun á starfsleyfi. Var í 2. gr. laganna kveðið á um að fjármálafyrirtæki gæti verið í greiðslustöðvun í allt að 24 mán
uði. Einnig var í greininni ákvæði um að aðstoðarmaður í greiðslustöðvun yrði ekki skaða
bótaskyldur vegna ákvarðana sinn eða aðgerða sem aðstoðarmaður nema um væri að ræða brot af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi. Enn fremur var í 2. gr. lagt bann við því að dóms
mál yrði höfðað gegn fjármálafyrirtæki í greiðslustöðvun nema í nánar tilgreindum tilvikum. Jafnframt var í ákvæði til bráðabirgða heimiluð frestun fyrirtöku þrátt fyrir að greiðslustöðv
un hefði verið veitt fyrir gildistöku laganna. Með frumvarpi þessu er lagt til að flest ákvæði nóvemberlaganna verði felld brott.

Frumvarpið er afrakstur heildarendurskoðunar á XII. kafla laga um fjármálafyrirtæki og er jafnframt viðbrögð við því ástandi sem skapast hefur hér á landi. Við gerð frumvarpsins hefur einkum verið lögð áhersla á að jafnræði kröfuhafa verði gætt og að reglur um endur
skipulagningu og slit samræmist hliðstæðum reglum um önnur fyrirtæki og einstaklinga.

Meginatriði frumvarpsins.

Í 3. gr. eru lagðar til breytingar á 98. gr. laganna. Lagt er til að felldar verði brott sérstakar reglur um lengd greiðslustöðvunar fjármálafyrirtækja og afnumið það fyrirkomulag að aðstoðarmaður við greiðslustöðvun verði ekki skaðabótaskyldur vegna aðgerða sinna nema um sé að ræða brot af ásetningi eða gáleysi og er það í samræmi við ákvæði laga um gjald
þrotaskipti o.fl., nr. 21/1991. Einnig er lagt til að fellt verði úr lögum ákvæði um að dómsmál megi ekki höfða gegn fjármálafyrirtæki meðan á greiðslustöðvun stendur.

Í 5. gr. sem ber yfirskriftina ,,Afhending fjármálafyrirtækis til bráðabirgðastjórnar" er gert ráð fyrir að fjármálafyrirtæki geti sjálft haft frumkvæði að því við Fjármálaeftirlitið að eftirlitið taki við ráðum yfir fyrirtækinu. Fellur þá úr gildi umboð stjórnar fyrirtækisins og við tekur bráðabirgðastjórn sem ætlað er að starfa alla jafna í þrjá mánuði en lengur í tiltekn
um tilvikum. Í ákvæði til bráðabirgða IV er kveðið á um að Fjármálaeftirlitið geti einnig haft frumkvæði að því að taka yfir ráð fjármálafyrirtækis og eru þar flestar heimildir sem lög
festar voru í 100. gr. a með neyðarlögunum, en gert er ráð fyrir að ákvæðið gildi tímabundið.

Lagt er til að fjármálafyrirtæki verði tekið til slita eftir sérstökum reglum en ýmsum ákvæðum laga um gjaldþrotaskipti verður þó beitt um slitameðferðina. Skv. 4. mgr. 6. gr. skal skipa slitastjórn sem hafi um flest sömu heimildir og skiptastjóri þrotabús. Markmið starfa slitastjórnar er að fá sem mest fyrir eignir fjármálafyrirtækis, þar á meðal með því að bíða eftir þörfum efndatíma á útistandandi kröfum þess fremur en að koma þeim fyrr í verð. Það á þó ekki við ef telja má að hagsmunir kröfuhafa og eftir atvikum hluthafa eða stofn
fjáreigenda séu meiri af því að ráðstafa slíkum réttindum á fyrri stigum til að ljúka megi slita
meðferð.

7. gr. ber yfirskriftina ,,Meðferð krafna o.fl.". Er þar í 1. mgr. kveðið á um að við slit fjár
málafyrirtækis gildi sömu reglur og við gjaldþrotaskipti að öðru leyti en því að dómsúr
skurður um að það sé tekið til slita leiðir ekki sjálfkrafa til þess að kröfur á hendur því falli í gjalddaga. Í 2. mgr. 7. gr. er gert ráð fyrir því að gefin verði út innköllun þar sem kröfu
höfum gefst kostur á að lýsa kröfum sínum til slitastjórnar og að afstaða verði tekin til þeirra, eftir atvikum með dómsúrlausn. Samkvæmt frumvarpinu geta kröfuhafar gætt hagsmuna sinna við slitameðferð og átt þess kost að bera undir dómstóla ágreining um réttmæti krafna sinna og um ákvarðanir og ráðstafanir slitastjórnar. Nefndinni bárust ábendingar um að ákvæði frumvarpsins samræmdust ekki ákvæðum laga um öryggi greiðslufyrirmæla í greiðslukerfum og lögum um fjárhagslegar tryggingaráðstafanir þar sem að þar er fjallað um gjaldþrot fjármálafyrirtækja. Í því sambandi vill nefndin benda á ákvæði 1. mgr. 102. gr., sbr. 7. gr. frumvarpsins, þar sem segir að við slit fjármálafyrirtækja gildi sömu reglur og við gjaldþrotaskipti um gagnkvæma samninga þess og kröfur á hendur því að öðru leyti en að dómsúrskurður um að það sé tekið til slita leiðir ekki sjálfkrafa til þess að kröfur á hendur því falli í gjalddaga.

Í 9. gr. eru gerðar tillögur um að slitameðferð geti lokið með þeim hætti að fjármála
fyrirtæki eigi þess kost, með samþykki Fjármálaeftirlitsins, að hefja starfsemi á ný eða þá að eigendum verði greiddir hlutir þeirra í fyrirtækinu að greiddum lýstum kröfum á hendur því. Þá er einnig gert ráð fyrir því að slitastjórn geti leitað nauðasamnings við kröfuhafa og efnt hann og í framhaldi af því geti fjármálafyrirtæki annaðhvort hafið starfsemi að nýju, með samþykki Fjármálaeftirlitsins, eða eignir þess verði greiddar hluthöfum eða stofnfjáreig
endum. Loks er gert ráð fyrir að við tilteknar aðstæður sé slitastjórn skylt að krefjast gjald
þrotaskipta á búi fjármálafyrirtækis.

Ákvæði til bráðabirgða.

Umræður í nefndinni beindust einkum að ákvæðum til bráðabirgða við frumvarpið en lagt er til að við lögin bætist fjögur ákvæði til bráðabirgða. Er þar m.a. kveðið á um að hafi fjár
málafyrirtæki verið skipuð skilanefnd, en það ekki komið í greiðslustöðvun, fyrir gildistöku laganna skuli hún sjálfkrafa verða bráðabirgðastjórn.

Þá eru í ákvæði til bráðabirgða II lagðar til nokkrar sérreglur um þau fjármálafyrirtæki sem njóta heimildar til greiðslustöðvunar við gildistöku laganna, verði frumvarpið að lögum. Er í fyrsta lagi lagt til að greiðslustöðvun þeirra haldist þrátt fyrir gildistöku laganna.

Í öðru lagi er í 2. tölul. ákvæðisins mælt fyrir um að í greiðslustöðvun þeirra verði til
teknum ákvæðum um slitameðferð beitt eins og fyrirtækið hefði verið tekið slita með dóms
úrskurði á þeim degi sem frumvarpið verður að lögum. Slitameðferðin mun áfram kennd við heimild til greiðslustöðvunar, svo lengi sem sú heimild stendur. Nefndin leggur til breytingu á þessum tölulið í þá veru að aðstoðarmaður í greiðslustöðvun hafi áfram eftirlit með ráð
stöfun skilanefndar. Þykir þetta nauðsynlegt til að greiðslustöðvun þessara fyrirtækja verði áfram viðurkennd af erlendum dómstólum. Þá er í þriðja lagi lagt til að skilanefndir þessara fyrirtækja haldi áfram störfum og gegni nánar tilgreindum verkefnum sem mælt er fyrir um að slitastjórn hafi samkvæmt ákvæðum frumvarpsins. Þessi verkefni eru talin upp í 3. tölul. ákvæðisins og eru eftirfarandi: Skilanefndir annist, undir eftirliti Fjármálaeftirlitsins og þrátt fyrir afturköllun starfsleyfis, tiltekna leyfisbundna starfsemi þrotabús fjármálafyrirtækis, svo fremi hún teljist nauðsynleg vegna ráðstöfunar hagsmuna fyrirtækisins. Þá fari skilanefnd
irnar með réttindi og skyldur stjórnar fyrirtækis og hluthafa eða stofnfjáreigenda. Einnig leggi þær mat á hvort horfur séu á að eignir fjármálafyrirtækis nægi til að standa við skuld
bindingar þess, þ.e. þegar kröfulýsingarfrestur er á enda. Einnig ráðstafi skilanefndir hags
munum fjármálafyrirtækis eftir sömu reglum og gilda um bústjórn skiptastjóra við gjald
þrotaskipti. Þá skuli þær hafa það að markmiði að fá sem mest fyrir eignir fjármálafyrirtækis, þar á meðal bíða eftir þörfum efndatíma á útistandandi kröfum fremur en að koma þeim fyrr í verð. Enn fremur skuli skilanefndir boða til kröfuhafafundar í sama skyni og skiptastjóri heldur skiptafundi um bústjórn við gjaldþrotaskipti. Lagt er til að orðalagi 2. málsl. 3. tölul. verði breytt í þá veru að verði sæti laust í skilanefnd eftir gildistöku laganna þurfi Fjármála
eftirlitið ekki að skipa mann í það nema nauðsyn beri til með tilliti til þeirra verkefna sem nefndin á enn ólokið. Þá er lagt til að það verði takmarkað hversu lengi skilanefndir skuli starfa eftir gildistöku laganna og leggur nefndin til að slitastjórn muni, áður en sex mánuðir eru liðnir frá gildistöku verði frumvarpið að lögum, taka við þeim verkefnum sem skila
nefndunum er ætlað að halda áfram að sinna skv. 3. tölul. ákvæðisins en þá verður liðið u.þ.b. ár frá því að þær hófu störf. Nefndin telur eðlilegt að skilanefndirnar renni sitt skeið á enda og að ekki ætti að reynast vandkvæðum bundið að flytja verkefni yfir til slitastjórna, enda gefinn rúmur tími til þess. Benda má á að frumvarpið er afrakstur heildarendurskoðunar á XII. kafla laga um fjármálafyrirtæki og í því eru tillögur að nýjum reglum um slitameðferð fjármálafyrirtækja. Nefndin telur eðlilegt að svo fljótt sem auðið er verði einungis farið eftir nýju reglunum, verði frumvarpið að lögum, en ekki að um tvöfalt kerfi verði að ræða í ótil
greindan tíma. Í fjórða lagi er slitastjórnum þessara fjármálafyrirtækja, sem skipaðar verða af héraðsdómara, falið að sinna öðrum þeim verkefnum sem mælt er fyrir um í frumvarpinu og eru ekki á hendi skilanefndanna skv. 3. tölul. og getið er hér að framan og leggur nefndin til að nefndarmönnum í slitastjórnum verði fjölgað ef þörf krefur þegar þær taka við verk
efnum skilanefnda, en þó verði þeir aldrei fleiri en fimm. Gert er ráð fyrir því að aðstoðar
menn í greiðslustöðvun taki sjálfkrafa sæti í slitastjórnum fyrirtækjanna. Í nefndinni var rætt hvort þetta fyrirkomulag gæti talist æskilegt með hliðsjón af sjónarmiðum um hæfi. Á það var bent að gera mætti ráð fyrir að aðstoðarmaður yrði í minni hluta við töku ákvarðana í stjórninni. Nefndin ræddi þrátt fyrir þetta þann möguleika að hugsanlegt vanhæfi aðstoðar
mannsins geti leitt til vanhæfis slitastjórnarinnar allrar. Nefndin bendir á að í 4. mgr. 6. gr. frumvarpsins er kveðið á um að reglur um skiptastjóra við gjaldþrotaskipti gildi um slita
stjórn, störf hennar og þá menn sem þar eiga sæti sé ekki mælt fyrir á annan veg í ákvæðum frumvarpsins. Í 5. mgr. 75. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl. segir að ef í ljós komi eftir skipun skiptastjóra að hann sé vanhæfur til að leysa tiltekið verk af hendi vegna vanhæfis, sbr. 6. tölul. 2. mgr. sömu greinar, og það án þess að það yrði talið varða neinu fyrir rækslu starfans að öðru leyti geti dómari að hans ósk skipað annan mann til að leysa verkið af hendi. Í tilvikum þar sem efast er um hæfi aðstoðarmanns getur hann því vikið frá ákvarðanatöku. Nefndin leggur einnig til að við ákvæði til bráðabirgða II bætist nýr töluliður þess efnis að hnykkt verði á því að frá gildistöku laganna greiðist kostnaður af greiðslustöðvun og slita
meðferð af eignum þess fjármálafyrirtækis sem á í hlut.

Í ákvæði til bráðabirgða III er lagt til að ákvæði um að frestdagur við slitameðferð á fjár
málafyrirtæki skuli ráðast af 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 129/2008 þegar það getur átt við þrátt fyrir 5. mgr. 101. gr. laganna, sbr. 6. gr. frumvarpsins.

Loks er í ákvæði til bráðabirgða IV lagt til að hluti 100. gr. a gildandi laga verði lögfestur. Ákvæðið var lögfest með fyrrgreindum neyðarlögum. Þar er gert ráð fyrir að Fjármálaeftir
litið geti, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, sjálft haft frumkvæði að því að koma fjár
málafyrirtæki til slitameðferðar. Mælt er fyrir um það í ákvæðinu að það falli úr gildi í lok árs 2009. Í athugasemdum með því segir að nauðsynlegt sé að halda slíkum reglum í lögum um sinn, en það verði svo að taka til sérstakrar skoðunar hvort reglur af þessu tagi skuli áfram vera í lögum. Verði sú leið farin yrði að gera viðeigandi breytingar á lögum áður en ákvæðið rennur sitt skeið á enda. Nefndin leggur til að tímamark gildistíma ákvæðisins verði lengt til 1. júlí 2010 enda óljóst á þessari stundu hver framvindan verður í íslensku fjármála
kerfi.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Birkir J. Jónsson og Gunnar Svavarsson voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Birgir Ármannsson, Pétur H. Blöndal, Árni M. Mathiesen og Jón Magnússon skrifa undir álit þetta með fyrirvara.

Alþingi, 30. mars 2009.

Álfheiður Ingadóttir,

form., frsm.

Birgir Ármannsson,

með fyrirvara.

Lúðvík Bergvinsson.

Pétur H. Blöndal,

með fyrirvara.

Árni M. Mathiesen,

með fyrirvara.

Jón Magnússon,

með fyrirvara.
Höskuldur Þórhallsson.