137. löggjafarþing 2009.

Þskj. 103 — 88. mál.

Tillaga til þingsályktunar

um nauðsynlegar aðgerðir vegna alvarlegs ástands efnahagsmála.

Flm.: Bjarni Benediktsson, Þorgerður K. Gunnarsdóttir, Árni Johnsen,

Ásbjörn Óttarsson, Birgir Ármannsson, Einar K. Guðfinnsson,

Guðlaugur Þór Þórðarson, Illugi Gunnarsson, Jón Gunnarsson,

Kristján Þór Júlíusson, Ólöf Nordal, Pétur H. Blöndal,

Ragnheiður E. Árnadóttir, Ragnheiður Ríkharðsdóttir,

Tryggvi Þór Herbertsson, Unnur Brá Konráðsdóttir.

Með hliðsjón af mikilvægi þess að bæta stöðu heimila og fyrirtækja, endurheimta tiltrú á íslenskt efnahagslíf, skapa sameiginlegan skilning á mikilvægi brýnustu aðgerða, tryggja hvata til atvinnusköpunar og hagvaxtar og skapa skilyrði til þess að Íslendingar verði að nýju í hópi samkeppnishæfustu þjóða heims ályktar Alþingi að fela ríkisstjórninni að grípa til eftirfarandi aðgerða:

Heimilin.

a.	Rýmka verulega skilyrði þess að heimili geti lækkað greiðslubyrði húsnæðislána.

b.	Myndaður verði sérfræðingahópur sem fjalli um leiðir til þess að lækka höfuðstól fast
eignaveðlána í þeim sérstöku tilvikum þegar almenn greiðsluerfiðleikaúrræði duga ekki. Hópurinn verði skipaður fulltrúum allra stjórnmálaflokka.

c.	Stimpilgjöld verði afnumin til að auðvelda fólki að njóta bestu kjara við endurfjármögn
un lána.

d.	Spornað verði við atvinnuleysi, m.a. með fjölbreyttri uppbyggingu í orkufrekum iðnaði, skynsamlegri auðlindanýtingu, með skattalegum hvötum og hagstæðu umhverfi til nýsköpunar.

Fyrirtækin.

e.	Settar verði verklagsreglur við endurskipulagningu skulda atvinnulífsins sem tryggja sanngirni og gagnsæi og þar með jafna meðferð skuldara. Tryggja þarf að hvatar til árangurs verði ekki slævðir. Haft verði að leiðarljósi að samkeppnisstöðu verði ekki raskað.

f.	Mótuð verði skýr stefna, byggð á gagnsæi, jafnræði og hagkvæmni um það hvernig unn
ið verði að sölu þeirra eignarhluta í fyrirtækjum sem ríkisbankarnir leysa til sín. Þessi stefnumörkun verði gerð í hópi sem allir stjórnmálaflokkar eigi fulltrúa í.

Fjármál hins opinbera.

g.	Tryggja þarf að framkvæmd fjárlaga ársins 2009 valdi ekki viðbótarhalla. Upplýsingar um stöðu ríkisfjármála og framkvæmd fjárlaga verði kynntar Alþingi. Skuldastaða ríkisins verði kortlögð sem og vaxtabyrðin næstu árin og hvernig endurgreiðslum skulda verður háttað.

h.	Sett verði fram raunhæf áætlun í ríkisfjármálum sem miðast við að á þremur árum verði hallinn án vaxtagjalda horfinn og ríkisfjármál verði sjálfbær. Leggja þarf áherslu á að stækka skattgrunna í stað þess að auka álögur. Miklar álögur og röng forgangsröðun við niðurskurð letur efnahagslífið og frestar batanum. Brýnt er að tryggja breiða samstöðu um niðurskurðaraðgerðir í ríkisfjármálunum.

i.	Skoðað verði í samvinnu við aðila vinnumarkaðarins að gera kerfisbreytingu á skatt
lagningu lífeyrissjóðsgreiðslna til að afla ríkissjóði frekari tekna. Þannig verði inn
greiðslur í lífeyrissjóð skattlagðar í stað útgreiðslna eins og nú er. Þessi aðgerð gæti aflað ríkissjóði allt að 40 milljarða kr. viðbótartekjum án þess að skerða ráðstöfunar
tekjur launþega og eftirlaunaþega.

j.	Settar verði fjármálareglur fyrir ríki og sveitarfélög til að auka samhæfingu og styðja sem best við peningastefnuna.

Fjármálamarkaðir.

k.	Lokið verði við stofnun hinna nýju banka. Tryggt verði að áhætta vegna gjaldeyris
jafnaðar, vaxtamunar og eignamats endi ekki hjá hinum nýju bönkum og þar af leiðandi hjá skattborgurum, m.a. með gerð skiptasamninga milli gömlu og nýja bankanna.

l.	Mótuð verði stefna um framtíð ríkisbankanna, skráningu á markað og sölu eignarhluta til almennings. Nú þegar verði hafist handa við að setja reglur um dreifða eignaraðild fjármálafyrirtækja. Jafnhliða þarf að móta eigendastefnu ríkisins í því skyni að tryggja fagmennsku og hagkvæmni og koma í veg fyrir pólitíska spillingu. Þessi vinna verði framkvæmd í hópi sem allir stjórnmálaflokkar eiga fulltrúa í.

m.	Endurskoða þarf reglur á fjármálamarkaði sem og reglur um gagnsæi varðandi eignar
hald fyrirtækja og réttindi minni hluthafa til að auka traust, gagnsæi og tryggja heil
brigða viðskiptahætti, auk þess sem settar verði reglur sem hamla krosseignartengslum og viðskiptum eigenda. Taka ber tillit til þeirrar endurskoðunar sem nú fer fram alþjóð
lega á slíkum reglum. Áfangaskýrsla og stöðugreining liggi fyrir eigi síðar en 1. október 2009.

Peningamálastjórnin.

n.	Endurskoðun peningastefnunnar, athugun á framtíðarfyrirkomulagi gjaldeyrismála og upptöku annarrar myntar, þar með talið könnun á kostum og göllum aðildar að Mynt
bandalagi Evrópu, verði framkvæmd af utanaðkomandi sérfræðingum. Þessari vinnu verði lokið fyrir 1. október 2009.

o.	Breytt verði reglum um gjaldeyrishöft þannig að nýjar erlendar fjárfestingar falli ekki undir höftin.

p.	Þróuð verði úrræði til að minnka umfang verðtryggingar og auka framboð óverðtryggðra lána.

Vegna mikilvægis framangreindra aðgerða skulu þær allar, nema d-, m- og n-liður, hafa komið til framkvæmda fyrir 15. júlí næstkomandi.

Greinargerð.

Ísland er á tímamótum vegna þess efnahagslega fárviðris sem geisað hefur, ekki bara á Íslandi heldur í heiminum öllum. Eftir nánast samfelldan hagvöxt frá árinu 1995 kveður við nýjan tón. Spár Seðlabanka Íslands gera þannig ráð fyrir ríflega 10% samdrætti vergrar lands
framleiðslu á árinu 2009. Það þarf ekki að fjölyrða um áhrif fyrirséðs samdráttar á atvinnulíf og heimili í landinu enda fjölgar vikulega vinnufúsum einstaklingum á atvinnuleysisskrá og eru nú, í byrjun júní 2009, um 19 þúsund manns skráð atvinnulaus. Við þessar aðstæður er skynsamlegt að efna til víðtæks samráðs við aðila vinnumarkaðarins en stjórnvöld verða að skapa skilyrði fyrir slíkri sátt með því að setja fram raunhæfa áætlun í ríkisfjármálum.

Vandamálin virðast óyfirstíganleg en ekki má gleyma að umróti sem þessu fylgja tækifæri. Þótt mikilvægt sé að skipuleggja hvernig tekið verður á aðsteðjandi vanda er jafnvel enn mikilvægara að setja fram áætlun um hvernig Íslendingar geti endurreist íslenskt efnahagslíf þegar birta fer til í heiminum á ný. Aðeins með því að vera viðbúnir ná Íslendingar að nýta þau tækifæri sem nýir tímar bjóða upp á. Í þessari þingsályktunartillögu eru lagðar til mikil
vægar fyrstu aðgerðir fyrir endurreisn efnahagslífsins. Þessar aðgerðir þarf að gera í þjóðar
sátt til að trúverðugleiki stjórnmála, fjármálakerfis og atvinnulífs ávinnist á ný.

Ein meginforsenda þess að hér verði umskipti í efnahagslífinu er sú að gera sér grein fyrir því að þær aðgerðir sem grípa þarf til verða að koma í réttri röð. Ef ekki liggur fyrir skyn
samleg áætlun í ríkisfjármálum og traust bankakerfi er ekki hægt að mynda þann trúverðug
leika sem þarf til að afnema gjaldeyrishöft og lækka vexti. Jafnframt er ekki nema að tak
mörkuðum mætti hægt að takast á við vanda heimila og fyrirtækja fyrr en bankakerfið er orðið starfhæft. Þá þarf að endurskoða hagstjórnina og þær reglur sem unnið er eftir á fjár
málamarkaði, til að tryggja trúverðugleika íslensks efnahagslífs til langframa. Ef ekki ríkir traust er hætta á fjármagnsflótta, að fyrirtækin fjárfesti ekki og að erlendir fjárfestar snið
gangi landið í enn meira mæli en nú er.

Meginhlutverk hins opinbera er að skapa atvinnulífinu umhverfi sem hvetur til fjárfest
ingar og myndun nýrra starfa. En vegna sérstakra aðstæðna hefur hið opinbera jafnframt það hlutverk nú að forgangsraða í þágu mannaflsfrekra framkvæmda en það má ekki vera á kostnað einkaframtaksins. Þá er það mikilvægara en oftast áður að laða að erlenda fjárfesta. Það verður aðeins gert með því að vel sé tekið á móti þeim og skilvirk vinnubrögð tryggð. Umhverfismat má til að mynda ekki taka of langan tíma, ekki má ríkja óvissa um orkuaf
hendingu og fjárfestar mega ekki eiga á hættu að lokast inni með fjármagn vegna hafta.

Mikill halli á ríkissjóði takmarkar hvaða aðgerða er hægt að grípa til. Aðrar þjóðir hafa m.a. brugðist við vandanum með gríðarlegri aukningu ríkisútgjalda sem ætlað er að hvetja áfram hagkerfið nú þegar fyrirtækin og heimilin hafa kippt að sér höndunum. Staða ríkissjóðs Íslands er aftur á móti þannig að fara verður aðrar leiðir hér á landi og þær leiðir verður að fara fljótt.

Síðustu fimmtán ár hafa fjármál hins opinbera tekið ótrúlegum stakkaskiptum. Erlendar skuldir voru greiddar niður, ýmis þjónusta aukin gríðarlega, lífeyrisskuldbindingar greiddar niður og mikið var fjárfest í innviðum samfélagsins. Þrátt fyrir allt þetta var ríkissjóður rek
inn með afgangi ár eftir ár. Færa má gild rök fyrir því að of mikið hafi verið gert – að ríkis
útgjöldin hafi ekki verið nægjanlega hamin, einkum með hliðsjón af því að þær skatttekjur sem útgjaldaaukningin byggðist á reyndust þegar á reyndi afar óáreiðanlegar. Þegar skatt
grunnar skruppu saman í kjölfar hrunsins myndaðist mikill halli. Þannig er halli án vaxta
gjalda í fjárlögum áætlaður um 68 milljarðar kr. á þessu ári. Í stefnir að við þann halla bætist 20 milljarðar kr. til viðbótar vegna aðgerðaleysis ríkisstjórnarinnar. Mikilvægt er að gera greinarmun á hallanum sem verður vegna hrunsins og hallanum sem stafar af losaralegum ríkisfjármálum þessa árs.

Kostnaður vegna hrunsins skiptist í tvennt. Annars vegar kostnaður sem beint tengist hruninu og hins vegar aðgerðaleysiskostnaður – þessi kostnaður er mun illkynjaðri en sá fyrri. Það er lífsnauðsynlegt að ráðast í aðgerðir strax til að lágmarka aðgerðaleysiskostn
aðinn.

Heimilin.

Vandamálin sem heimilin standa nú frammi fyrir eru viðameiri og margslungnari en margur ætlar. Í grunninn má segja að þau felist í skulda- og greiðslubyrði heimilanna í kjölfar hárra vaxta, verðbólgu, gengisfalls íslensku krónunnar, lækkandi raunlauna, atvinnuleysis og fallandi eignaverðs. Þessir þættir voru að mestu ófyrirséðir og afleiðing af alheimskreppu, ójafnvægi í efnahagslífinu og hruni fjármálakerfisins – það varð forsendubrestur hjá skuld
urum.

Í kjölfar þessa forsendubrests hafa vanskil aukist mikið. Þannig hafa vanskil sem varað hafa í 90 daga eða lengur við Íbúðalánasjóð, viðskiptabankana (nýju bankana) og spari
sjóðina, tæplega fimmfaldast frá því í upphafi árs 2008 og stöðugt bætist í vanskilahópinn. Í lok mars 2009 voru um 16,5 milljarðar kr. í vanskilum í þessum hlutum lánakerfisins. Eignastaða heimilanna hefur einnig versnað gríðarlega eftir hrunið.

Vandinn við þau úrræði sem nú þegar hafa verið lögfest er að skilyrðin fyrir því að skuld
arar eigi kost á þeim eru of þröng. Í ljósi þess hve vandinn er almennur er lagt til að öllum sem þess óska verði gert kleift að minnka greiðslubyrði húsnæðislána sinna um allt að 50% næstu þrjú árin. Lækkuninni verði bætt við eftirstöðvar lánsins. Hugmyndin er að eftir þrjú ár verði efnahagslegar aðstæður á Íslandi umtalsvert betri en nú eru og fólk geti þá frekar staðið við skuldbindingar sínar. Efnahagur þjóðarinnar verður ekki bættur með fjöldagjald
þrotum skuldara. Það er því hagur heildarinnar að þess verði freistað að koma heimilunum yfir versta skuldahjallann.

Möguleikinn á lækkun greiðslubyrði dugir ekki öllum heimilum. Því er lagt til að skoðuð verði af fullri alvöru sú leið að lækka höfuðstól húsnæðislána til að bæta þann forsendubrest sem varð við hrun bankanna. Í dag eru fyrir hendi úrræði til höfuðstólslækkunar lána en það ferli sem ganga þarf í gegnum er bæði langt og niðurlægjandi fyrir skuldara. Þá er brýnt að stimpilgjöld verði afnumin til þess að auðvelda heimilunum að nýta sér bestu kjör við endur
fjármögnun lána. Þegar í stað verði settur á laggirnar hópur sérfræðinga skipaður fulltrúum allra stjórnmálaflokka til að koma með tillögur í þessum efnum.

Fyrirtækin.

Efnahagsreikningur mikils meiri hluta íslenskra fyrirtækja hefur skekkst svo mikið síðasta árið að eigið fé hefur rýrnað verulega og er í mörgum tilvikum uppurið. Lesa má úr mati ráðgjafafyrirtækjanna Oliver Wyman og Deloitte PLL og úr skýrslum frá skilanefndum bankanna að meira en helmingur íslenskra fyrirtækja er illa staddur og þarfnast beins stuðn
ings frá bankakerfinu. Sem betur fer standa mörg fyrirtæki þó enn traustum fótum.

Í skýrslu Oliver Wyman kemur fram að lánasafn íslensku bankanna sé það versta sem nokkurt bankakerfi hafi þurft að takast á hendur í kjölfar efnahagshruns. Þar kemur til – í mismiklum mæli eftir atvikum – fall krónunnar, háir vextir, verðmætatap í efnahagssamdrætti og óvarleg skuldsetning. Minni hluti íslenskra fyrirtækja getur fullkomlega staðið í skilum með skuldbindingar sínar. Fram kemur í áðurnefndri skýrslu að ríflega þriðjungur íslenskra fyrirtækja muni að óbreyttu verða gjaldþrota og að ríflega þriðjungur fyrirtækja muni þurfa verulegan stuðning til að standa af sér kreppuna. Um þriðjungur fyrirtækja geta ráðið fram úr vanda sínum án sértækra aðgerða ríkis og nýju bankanna.

Í umræðu um stöðu fyrirtækjanna hefur sjónum verið beint í of miklum mæli að stærstu fyrirtækjum landsins og eignarhaldsfélögum. Það liggur fyrir að langflest störf eru hjá litlum og meðalstórum fyrirtækjum og þessum fyrirtækjum hefur ekki verið sinnt nægjanlega vel af nýju bönkunum. Þessu verður tafarlaust að breyta.

Vanskil fyrirtækja, 90 dagar eða lengri, við Íbúðalánasjóð, viðskiptabankana (nýju bank
ana) og sparisjóðina hafa sextánfaldast frá því í upphafi síðasta árs. Vanskil í þessum hlutum bankakerfisins námu í lok mars rúmlega 156 milljörðum kr.

Uppbygging og skipulag íslensks fjármálamarkaðar á síðustu missirum varð þess valdandi að rekstrarlán til fyrirtækja voru til styttri tíma en verið hefði í eðlilegu árferði. Það hefur í för með sér að endurfjármögnunarþörf fyrirtækja um þessar mundir er meiri en venjulega. Þetta helgast af því að lán og rekstrarlínur sem áður voru veittar til 12–36 mánaða voru veittar til skemmri tíma en áður seinustu mánuðina fyrir fall bankakerfisins.

Bankarnir hafa þegar sett sér vinnureglur um hvernig skuli taka á vanda skuldugra fyrir
tækja. Þessi viðmið hafa verið í stöðugri endurskoðun frá stofnun nýju bankanna. Ljóst er að fjöldagjaldþrot fyrirtækja eða yfirtaka ríkisbanka á hlutafé í miklum mæli leysir engan vanda. Þess vegna er mikilvægt að ríkisvaldið leggi skýrar línur um að það þjóni ekki hagsmunum ríkisins, nýjum bönkunum, atvinnulífinu né kröfuhöfum að nýju bankarnir taki yfir íslensk fyrirtæki í stórum stíl. Mikilvægt er að það verði tryggt að yfirtaka á hlutafé í fyrirtækjum verði algert neyðarúrræði en ekki almenna reglan sem bankarnir munu beita á næstu mán
uðum og árum.

Mikilvægt er að sett verði fram skýr og samræmd aðferðafræði hvernig standa skuli að endurskipulagningu fyrirtækjanna. Tryggja verður að allir sitji við sama borð, að ferlið sé gagnsætt og fyrirsjáanlegt og að hvatar til árangurs verði ekki slævðir. Lagt er til að stofnað verði félag í eigu hins opinbera sem hafi umsjón með endurskipulagningunni, tryggi gagnsæi og jafnræði. Haft verði að leiðarljósi að samkeppnisstaða verði ekki bjöguð og að eigendum og starfsfólki verði gert kleift að eignast fyrirtækin þegar skýrt fyrir fram skilgreindir áfangar nást, t.a.m. með áskriftarfyrirkomulagi (e. warrants). Þannig viðhelst verðmæti fyrirtækjanna sem felst í þekkingu og atorku starfsmanna og eigenda, tengslum og viðskiptavild. Jafnframt er hvötum sem leiða til árangurs þá viðhaldið. Þá ber að hafa í huga að nýsköpun krefst áhættufjármagns og mikilvægt er að liðka fyrir því að sá kraftur sem býr í fjármagni fari til atvinnu- og verðmætasköpunar. Sett verði lög um hvernig sölumeðferð fyrirtækja sem hafa lent inn á borð bankanna verði háttað.

Afar brýnt er að tryggja virkni hlutabréfamarkaðar hér á landi sem fyrst. Bæði til að at
vinnulífið fái fjármagn til uppbyggingar en ekki síður til að almenningur eigi þess kost að fá hlutdeild í ábatanum af endurreisninni. Til þess væri t.a.m. hægt að endurvekja skattafslátt af kaupum á hlutabréfum og hvetja almenning þannig til að fjárfesta í fyrirtækjum.

Atvinnumál og nýsköpun.

Það er forgangsatriði að skapa störf hér á landi og vinna bug á atvinnuleysinu. Ríkisvaldið hefur mikilvægu hlutverki að gegna hér með því að forgangsraða opinberum framkvæmdum í þágu mannaflsfrekra verkefna en fyrst og fremst með því að skapa heilbrigð skilyrði til atvinnuuppbyggingar. Ekki má einblína um of á opinber störf heldur er það forgangsmál að varðveita störf í minni fyrirtækjum og meðal einyrkja. Óæskileg hliðarverkun mikilla ríkis
umsvifa eru ruðningsáhrif sem ógna slíkum störfum og þau ber að varast. Til að mynda mætti skoða hvernig meðferð virðisaukaskatts af þjónustu sem unnin er í ríkisstofnunum í sam
keppni við einkageirann er háttað.

Íslendingar eiga fjölmörg tækifæri á sviði endurnýjanlegrar orku og uppbyggingar í orku
frekum iðnaði. Mikilvægt er að slík uppbygging sé fjölbreytt og að ekki sé eingöngu horft til álvera, þótt þau séu mikilvægur þáttur líka og brýnt sé að halda áfram og ljúka þeim ál
versframkvæmdum sem nú eru á döfinni í Helguvík og á Bakka. Stjórnvöld eiga einnig að greiða fyrir öðrum verkefnum, svo sem gagnaverum, ræktun grænmetis til útflutnings, afl
þynnuverksmiðju, kísilflöguverksmiðju og efnaiðnaði ýmiss konar.

Laða verður erlenda fjárfestingu til landsins og skoða verður af fullri alvöru að gera þær breytingar á gjaldeyrishöftunum að þau gildi ekki um nýjar fjárfestingar erlendra aðila til landsins. Gjaldeyrishöftunum er fyrst og fremst ætlað að koma í veg fyrir útstreymi gjaldeyris af þeim skuldbindingum sem þegar eru fyrir hendi. Þeim er því ekki ætlað og mega ekki verða til þess að skaða frekar möguleika á erlendri fjárfestingu á Íslandi.

Þá verður að hlúa að nýsköpun og umhverfi hennar. Veita á skattafslátt til fyrirtækja sem ráðast í nýsköpunar- og þróunarverkefni og tryggja verður hagfellt umhverfi fyrir þá sem eru að stíga sín fyrstu skref í fyrirtækjarekstri, t.d. með því að gefa nýsköpunarfyrirtækjum kost á að lækka kostnað við að stofna einkahlutafélag um reksturinn og veita þeim tímabundinn afslátt á ýmsum kostnaði við rekstur slíkra félaga. Skattalega hvata er sjálfsagt að nota við þær aðstæður sem nú eru uppi til að hvetja fyrirtæki til að ráða fólk til starfa og eins að bjarga þeim störfum sem fyrir eru.

Íslendingar hafa nýtt auðlindir sínar með skynsamlegum og sjálfbærum hætti svo eftir er tekið. Stjórnvöld eiga ekki að raska eða ógna stöðugleika í sjávarútvegi heldur einbeita sér að því að tryggja stöðugt rekstrarumhverfi fyrir þessa mikilvægu atvinnugrein. Mikilvægt er að hætt verði við öll áform um fyrningu aflaheimilda nú þegar til að koma að nýju á öryggi og starfsfrið í sjávarútvegi.

Látið verði reyna á áhuga íslenskra lífeyrissjóða að koma að uppbyggingu íslensks efna
hagslífs í auknum mæli, t.a.m. hvort áhugi sé á að fjármagna og eiga nýtt háskólasjúkrahús sem ríkið mundi síðan leigja. Einnig verði kannaðir kostir þess að lífeyrissjóðir taki þátt í fjármögnun Landsvirkjunar.

Fjármál hins opinbera.

Við samdrátt efnahagslífsins í kjölfar bankahrunsins skruppu skattstofnar hins opinbera saman. Einkaneysla og þar með óbeinir skattar drógust saman, tekjuskattar fyrirtækja og heimila minnkuðu í kjölfar minni umsvifa og fjármagnstekjuskattar minnkuðu stórkostlega. Samkvæmt fjárlögum verður rekstur ríkissjóðs neikvæður sem nemur um 153 milljörðum kr. á þessu ári. Af þessum halla eru um 89 milljarðar kr. vegna vaxtagreiðslna. Kerfishallinn eða frumhallinn er því um 64 milljarðar kr. Frumhallanum þarf að ná niður hið fyrsta og það þarf að gera með því að hvetja til aukinna umsvifa og endurheimta skattgrunna eins fljótt og auðið er. Það væri skammsýni að brúa þetta bil eingöngu með niðurskurði og aukinni skattheimtu því báðar þær aðgerðir verka letjandi á aukin umsvif og fresta batanum. Treysta þarf tekju
stofna með því að leggja áherslu á leiðir sem örva hagvöxt – aðgerðir sem auka fjárfestingu fyrirtækja og ráðningu nýrra starfsmanna.

Ljóst er að leita þarf allra leiða til að hagræða í ríkisrekstrinum. Sú vinna verður erfið og þar hlýtur allt að vera undir. Skynsamlegt er að leita breiðrar samstöðu um forgangsröðun og það er fagnaðarefni hve ábyrgt aðilar vinnumarkaðarins nálgast þetta verkefni. Haft verði að leiðarljósi við þær aðgerðir að auka hagkvæmni þar sem því verður við komið, t.d. með sam
einingu ríkisstofnana. Einnig verður nauðsynlegt að auka tekjutengingar og draga úr tilfærsl
um. Brýnt er að hagræðing í opinberri þjónustu verði útfærð með þeim hætti að skorið verði hlutfallslega minna niður í velferðarkerfinu og í málaflokkum sem tengjast kjarnastarfsemi hins opinbera, svo sem heilbrigðisþjónustu, menntakerfi og löggæslu en meira á öðrum svið
um, t.d. í utanríkisþjónustunni.

Auk þess að ríkissjóður verði rekinn með 153 milljarða kr. halla stefnir í 20 milljarða kr. viðbótarhalla á þessu ári. Ríkisendurskoðun hefur á undanförnum tveimur áratugum bent ítrekað á ýmsa misbresti á framkvæmd fjárlaga. Virðingarleysi fyrir bindandi fyrirmælum fjárlaga hefur verið gagnrýnt sem og almennt agaleysi í rekstri fjölmargra stofnana. Þá hefur stofnunin ítrekað bent á misræmi í ákvörðunum fjárveitingarvaldsins og framkvæmdarvalds
ins. Á þessu þarf að ráða bót hið snarasta – auka þarf virðingu framkvæmdarvaldsins fyrir fjárlögum.

Grundvallarverkefnið sem stjórnvöld standa frammi fyrir er að sýna raunhæfa áætlun um hvernig ná skal niður frumhallanum á næstu þremur árum þannig að ríkisfjármálin verði sjálfbær. Til þess þarf að bæta stöðu ríkissjóðs um a.m.k. 2% af landsframleiðslu á ári næstu þrjú ár. Þá þarf að liggja fyrir á skýran hátt hver raunveruleg skuldastaða ríkissjóðs er, hvern
ig endurgreiðslum verður háttað og hver vaxtabyrðin verður næstu ár. Fyrr er ekki hægt að endurheimta trúverðugleika.

Lagt er til að skoðaðir verið kostir og gallar þessa að gera kerfisbreytingu á innheimtu skatta af lífeyrissjóðsgreiðslum. Í meginatriðum er um þrjár leiðir að ræða til að skattleggja lífeyrissjóði sem byggja á sjóðssöfnun: skattlagning inngreiðslna í lífeyrissjóði, skattlagning fjármagnstekna sem myndast í sjóðunum og skattlagning útgreiðslna. Mismunandi háttur er hafður á skattlagningu lífeyrissjóða í nágrannalöndunum. Þannig eru t.a.m. fjármagnstekjur og útgreiðslur skattlagðar í Danmörku, Finnlandi og Svíþjóð en eingöngu útgreiðslur í Nor
egi og hér á landi.

Skattlagning á Íslandi er framkvæmd þegar lífeyrisgreiðslur eru inntar af hendi og eru greiðslurnar þá meðhöndlaðar eins og hverjar aðrar tekjur. Með því að snúa þessu við, þ.e. að skattleggja inngreiðslur í stað útgreiðslna má auka tekjur ríkissjóðs mikið. Mikilvægt er undirstrika að þetta gerist án þess að ráðstöfunartekjur launþega og eftirlaunaþega skerðist á nokkurn hátt.

Framkvæmdin gæti t.a.m. orðið þannig að lífeyrissjóðirnir mundu stofna tvær deildir. Í annarri yrðu inngreiðslur skattlagðar en hinni útgreiðslur. Gömlu deildinni yrði lokað við breytinguna – hún tæki ekki við frekari inngreiðslum. Nýja deildin mundi síðan taka yfir þá gömlu með tímanum. Huga þyrfti að því hvernig áhrif persónufrádráttar yrðu á skattstofn iðgjaldanna.

Við kerfisbreytinguna mundi tekjustreymi ríkissjóðs samstundis aukast. Iðgjöld ársins 2007 voru þannig um 162 milljarðar kr. núvirt með launavísitölu, þar af voru um 1/3 sérstök aukaframlög, t.a.m. vegna Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins. Skatttekjur ríkissjóðs vegna breytingarinnar gætu því numið allt að 40 milljörðum kr. á ársgrundvelli ef litið er framhjá mögulegum áhrifum persónufrádráttar.

Augljós galli við kerfisbreytinguna er að þjóðhagslegur sparnaður mundi tímabundið ekki aukast jafnhratt og ella, eða allt þar til útgreiðslur úr lífeyrissjóðunum yfirgnæfa inngreiðslur sem mun samkvæmt spám verða eftir um 30 ár vegna breyttrar aldurssamsetningar þjóðar
innar. Gallinn er þó veginn upp að einhverju leyti með minni vaxtabyrði þar sem niður
greiðsla skulda ríkisins verður hraðari með þessari aðgerð auk þess sem hægt er að komast að einhverju leyti hjá þeim sársaukafullum aðgerðum sem nú blasa við. Hraðari niðurgreiðsla skulda mundi þýða sterkara lánshæfismat fyrir ríkissjóð og stuðla að því að íslenskt efna
hagslíf næði sér fyrr á strik.

Brýnt er að skoðun á kostum og göllum kerfisbreytingarinnar verði gerð í samráði og sátt við aðila vinnumarkaðarins. Um leið verði kannað hvort ná megi fram meiri hagkvæmni með frekari sameiningu lífeyrissjóða.

Þá verði kannað hvernig samþætta megi fjármálastjórn ríkis og sveitarfélaga til að styðja sem best við peningastefnuna.

Peningamálastefnan.

Eftir að krónan var sett á flot og Seðlabanka Íslands sett verðbólgumarkmið árið 2001 náðist nokkur stöðugleiki á gjaldmiðilinn. Verðbólga var nálægt markmiði og krónan virtist þjóna hlutverki sínu ágætlega. Eftir að útlánaþensla hófst í bankakerfinu, sérstaklega í kjölfar breytinga á húsnæðislánamarkaði 2004, myndaðist hins vegar undirliggjandi þrýstingur á verðlag. Seðlabankinn gat með illu móti mætt þessum þrýstingi með hefðbundnum peninga
málaaðgerðum þar sem fyrirtæki og heimili gátu auðveldlega vikið sér undan aukinni vaxta
byrði með því að taka lán í erlendum myntum. Jafnframt er eðli verðtryggingar með þeim hætti að vaxtahækkanir Seðlabanka hafa lítil áhrif á kostnað við langtímalán þar sem vextir eru í meginatriðum fastir. Seðlabankinn brá því á það ráð að halda niðri innflutningsverðlagi og þar með verðbólgu með því að halda krónunni sterkri og var það meðal annars gert með því að laða að erlenda fjárfesta – hvetja til svokallaðra vaxtamunarviðskipta.

Í meginatriðum fólust þessi vaxtamunarviðskipti í því að erlendir bankar hófu útgáfu skuldabréfa í íslenskum krónum sem síðan voru seld til erlendra fjárfesta. Íslensku bankarnir þjónuðu sem milliliður í þessum viðskiptum og skiptu vaxtamuninum sem ríkti milli erlendra gjaldmiðla og þess íslenska með erlendum útgefendum – um leið náðu bankarnir í fjármagn sem þeir síðan lánuðu til íslenskra fyrirtækja og heimila. Þessi iðja leiddi í sjálfu sér til þenslu – peningastefnan beit í skottið á sér. Lántaka í erlendri mynt stórjókst og neysla bar öll einkenni þess að heimilin væru haldin gengisglýju. Fyrirtæki og heimili trúðu því að gengið mundi ekki breytast sem leiddi til auðsáhrifa – meiri neyslu og fjárfestingar en raun
hagkerfið gaf tilefni til. Gengi krónunnar var of sterkt.

Í aðdraganda hruns bankakerfisins féll krónan um 50% gagnvart erlendum myntum og eftir hrunið versnaði staðan enn frekar og gjaldmiðlakreppa skall á Íslandi af fullum þunga. Þetta leiddi til þess að sett voru á gjaldeyrishöft til að hefta útflæði erlends gjaldeyris. Erfitt hefur reynst að afnema þessi höft þar sem miklar upphæðir söfnuðust upp í vaxtamunar
viðskiptum sem bíða þess að komast úr landi. Stöðva þarf þetta útflæði með öðrum ráðum en höftum þar sem þau hafa í för með sér gríðarlegan eyðileggingarmátt eins og reynslan frá eftirstríðsárunum kenndi okkur.

Hér er lagt til að íslenska ríkið gefi út langtímaskuldabréf í evrum með vöxtum sem eru aðlaðandi fyrir erlendu fjárfestana og ásættanlegir fyrir ríkið. Þetta mundi minnka þrýsting á útflæði við afnám gjaldeyrishafta. Semja þyrfti um ásættanlegt gengi fyrir báða aðila. Með styrkingu krónunnar í framtíðinni lækkar sú upphæð sem íslenska ríkið þyrfti að borga í krónum. Til þess að gengi íslensku krónunnar styrkist er nauðsynlegt að stjórnvöld leggi fram raunhæfa áætlun. Krónurnar gæti ríkið notað til að fjármagna ríkissjóðshalla og framkvæmdir ríkisfyrirtækja.

Engin rök eru fyrir núverandi vaxtastigi önnur en viðnám við fjármagnsflótta. Gjaldeyris
höftin nægja ekki ein sér, til þess er lekinn of mikill. Eina leiðin til að lækka vexti og að gjaldeyrishöft verði afnumin er að sett verði fram trúverðug stefna í efnahagsmálum, að fjármálum hins opinbera verði komið í fastar skorður og lokið verði við uppbyggingu fjár
málakerfisins. Fyrr næst ekki sá trúverðugleiki sem stöðvar fjármagnsflótta og gefur svigrúm til umtalsverðra vaxtalækkana.

Þá er hér lagt til að þegar í stað verði sett fram úrræði þar sem langtímafjármögnun verði óverðtryggð, bæði fyrir fyrirtæki og heimili. Ekki er þó lagt til að samningafrelsi verði skert með banni verðtryggingar.

Lagt er til að peningastefnan verði endurskoðuð og að athugun á framtíðarfyrirkomulagi gjaldmiðlamála verði þegar hafin. Til þess verks verði fengnir færustu alþjóðlegir sérfræð
ingar. Ekki dugir að fela Seðlabanka Íslands verkið því enginn er dómari í eigin sök. Í þessari endurskoðun verði kannað hvernig styrkja megi lögbundið eftirlit Seðlabankans með kerfis
lægri áhættu – fjármálastöðugleika. Í þeim tilgangi verði m.a. skoðað hvort eftirlit með ein
stökum fjármálastofnunum eigi heima hjá Seðlabanka Íslands fremur en Fjármálaeftirlitinu (FME) til að fjármálastöðugleiki verði betur tryggður til framtíðar.

Þá verði hafin skoðun á því hvernig fjármálastefnan geti stutt betur við peningamálastefn
una með það markmið að ná tökum á hagsveiflunni og að framtíðarvaxtastig verði ásættan
legt fyrir heimilin og fyrirtækin. Þetta þarf að gera hvort sem Ísland gengur í myntsamstarf með Evrópuþjóðum eða ekki – undan þessu verður ekki vikist.

Bankakerfið.

Grunnforsendan fyrir endurreisn íslensks efnahagslífs er að hér sé starfandi skilvirkt bankakerfi sem geti þjónustað heimilin og fyrirtækin á öruggan hátt. Bankar þurfa að njóta þess trausts að þeir geti fjármagnað sig á alþjóðlegum fjármagnsmörkuðum og að leikendur á fjármálamarkaði séu sannfærðir um að bankarnir þjóni tilgangi sínum. Svo er alls ekki í dag og úr því verður að bæta.

Vankantarnir sem um ræðir felast einkum í eignasamsetningu bankanna sem leitt hefur til gengisójafnvægis og að vaxtaójafnvægi hefur myndast þar sem innlendar innstæður bera mun hærri vexti en eignir þeirra í erlendum gjaldmiðli. Vaxtaójafnvægið endurspeglar vaxtamun
inn milli íslensku krónunnar og erlendra gjaldmiðla. Ef skilið yrði á milli bankanna nú er viðbúið að stórkostlegt tap verði til í nýju bönkunum við styrkingu krónunnar vegna gengis
ójafnvægis sem á endanum verður velt yfir á skattborgarana að öðru óbreyttu. Vaxtaójafn
vægið leiðir hins vegar í dag til mikils taps hjá nýju bönkunum. Áætlað hefur verið að nei
kvæður vaxtamunur bankanna geti verið á bilinu 5–7% sem nemur allt að 8–10 milljörðum kr. á mánuði.

Annað vandamál sem komið hefur í ljós er að aðferðafræðin sem fylgt var við mat á eign
unum sem fluttar voru milli bankanna inniheldur svo marga óvissuþætti og forsendur eru þannig að það er í besta falli ágiskun hvers virði eignir eru. FME fól matsaðila að byggja mat sitt á hugtakinu gangvirði sem gerði ráð fyrir því að bankarnir þurfi hvorki að losa eignir í bráð né með nauðungarsölu. Að mati FME hefur þessi forsenda veruleg áhrif. Hún leiðir að líkindum ekki aðeins til þess að matið verður hærra en líklegt söluverð við núverandi mark
aðsaðstæður, heldur verður það einnig hærra en virði eignanna væru þær í höndum aðila sem hvorki gæti endurfjármagnað nýju bankana né endurskipulagt þá sem fyrirtæki í fullum rekstri. Þá er aðferðin ekki í samræmi við alþjóðlega reikningsskilastaðalinn sem elur á tor
tryggni fjárfesta og lánardrottna í framtíðinni.

Einsýnt er að þessi þrjú vandamál (gengisójöfnuðurinn, vaxtaójafnvægið og verðmats
óvissan) leiða til mikils kostnaðar sem lendir á herðum skattgreiðenda ef ekkert verður að gert.

Lagt er til að nýju bankarnir verði aðskildir frá gömlu bönkunum með skiptasamningi sem færir þessi þrjú vandamál til gömlu bankanna og gerir jafnframt skyldur skiptasamningsins jafnar innlánum, þ.e. að ekki verði tekið tillit til ótryggðra kröfuhafa. Í tilviki Glitnis/Íslands
banka og Kaupþings er í kjölfarið hægt að afhenda kröfuhöfum bæði gamla og nýja bankann því að eignir gömlu bankanna duga væntanlega til að styðja við rekstur þeirra nýju án aðkomu íslenska ríkisins. Kröfuhafar gætu í framhaldi ákveðið hvort þeir dragi úr umsvifum nýja bankans, reki hann áfram eða selji hann að hluta eða öllu leyti til nýrra fjárfesta. Íslenska ríkið þyrfti hins vegar að koma að viðreisn Landsbankans þar sem eignir hans duga afar ólík
lega til að greiða innlán (að meðtöldum Icesave-skuldbindingum) og til að styðja við rekstur nýja bankans.

Ekki er hægt að sjá að með þessu móti sé gengið óhóflega á rétt kröfuhafa þar sem að þeir eignast bæði gamla og nýja bankann sem íslenska ríkið reisti við og viðhélt þeim verðmætum sem felast í því að bönkunum var haldið í rekstri. Kröfuhafarnir taka í staðinn á sig þá skyldu að eiga og reka nýja bankann en rekstur hans er tryggður með skiptasamningnum sem mun veita bankanum rekstrargrundvöll sem umsjónaraðili lánasafnsins.

Fjármálaeftirlitinu er á grunni neyðarlaganna sem samþykkt voru í október 2008 gefið vald til að endurskoða þá ákvörðun að skilja afleiður eftir í gömlu bönkunum við yfirflutning eigna. Afleiðan sem notast yrði við byggir á heildarskiptasamningi (e. total return swap) sem byggður er upp á eftirfarandi hátt:

Gamli og nýi bankinn gera með sér skiptasamning þar sem gamli bankinn tekur á sig þá gjaldeyris-, vaxta- og verðmatsáhættu sem felst í stofnefnahagsreikningi nýja bankans. Gjald
eyris- og verðmatsþættirnir skipta meginmáli því gera má ráð fyrir að breytilegir vextir séu allsráðandi í eignasafni nýju bankanna sem lágmarkar fastvaxtaáhættuna, en hana má þó verja með skiptasamningi við gamla bankann sem væri hefðbundinn að flestu leyti og því ekki fjallað frekar um hann hér.

Gjaldeyrisáhætta nýja bankans yrði varin á eftirfarandi hátt:

Í upphafi yrði gjaldeyrisjöfnuður stofnefnahagsreiknings nýja bankans lagður til grund
vallar skiptasamningi. Í lok hvers vaxtatímabils skiptasamningsins mundi nýi bankinn greiða gamla bankanum breytilega vexti af gnóttstöðu í erlendri mynt en gamli bankinn mundi greiða til baka breytilega krónuvexti af sömu upphæð. Þessi þáttur skiptasamningsins jafnar út vaxtaójafnvægið í efnahagsreikningi nýja bankans. Til viðbótar fer greiðsla milli bankanna sem jafnar áhrif gjaldeyrisbreytinga það vaxtatímabil. Ef gengi krónunnar veikist þá fer greiðsla til gamla bankans en ef krónan styrkist þá fer greiðsla til nýja bankans. Með þessum hætti yrðu áhrif gengisbreytinga á afkomu og stöðu bankans hverfandi.

Verðmatsáhættan er veigamest en hana má verja með því að öll frávik sem verða frá upp
haflegu verðmati eru leiðrétt með greiðslum milli nýja og gamla bankans. Greiði viðskipta
vinur upp lán fellur verðmatsfjárhæð lánsins úr skiptasamningnum en það sem innheimtist umfram verðmatið greiðist til gamla bankans. Þau lán sem enda í innheimtumeðferð og lán þar sem lægri fjárhæð innheimtist en upphaflegt verðmat sagði til um leiða til greiðslu frá gamla bankanum til þess nýja. Til að tryggja að nýi bankinn hafi rétta hvata til að innheimta lánin má byggja þá inn í uppgjörsútreikninga. Skilmálabreytingar lána þyrftu enn fremur að lúta tilteknum reglum og öll ný lán og þeim sem er myntbreytt yfir í íslenskar krónur mundu detta út úr skiptasamningnum.

Með þessu móti er stofnefnahagsreikningur nýja bankans í raun tvískiptur. Annar hlutinn er varinn með heildarskiptasamningi við gamla bankann og sá hluti færi minnkandi eftir því sem viðskiptavinir bankans greiða niður lánin. Hinn hlutinn er samsettur af nýjum og mynt
breyttum útlánum og til að byrja með eingöngu í íslenskum krónum. Þessi uppsetning á efna
hagsreikningi banka er ekki jafnóvenjuleg og kann að virðast í fyrstu því að í raun hefur nýi bankinn sett hluta efnahagsreikningsins inn í skuldavafning en það er vel þekkt fyrirkomulag.

Endurskoðun reglna á fjármálamarkaði.

Hafin verði endurskoðun á reglum þeim sem gilda á fjármálamarkaði. Ísland er þegar hluti af tilskipun Evrópusambandsins um reglur á fjármálamarkaði og fjármálastofnanir hafa undirgengist reglur Basel-nefndarinnar um fjármálastarfsemi.

Um þessar mundir stendur yfir víðtæk endurskoðun á umgjörð fjármálamarkaða í heim
inum. Lagt er til að við endurskoðun reglna á Íslandi verði fylgst náið með þeirri vinnu sem fer fram á alþjóðlegum vettvangi. Brýnt er að þessi vinna verði vönduð og taki til þeirra bresta í löggjöf sem komið hafa í ljós hérlendis sem og alþjóðlega. Hafa ætti að leiðarljósi að reglur séu gagnsæjar, einfaldar og hagkvæmar. Mikilvægt er að forðast öfgar og hafa verð
ur í huga að ekkert er unnið með flóknu og umfangsmiklu reglugerðaverki. Of flóknu reglu
verki fylgir óþarfa kostnaður og þjóðhagsleg sóun.

Leggja þarf áherslu á reglur um starfsemi fyrirtækja sem hefta krosseignartengsl og tryggja gagnsæi. Setja þarf reglur um viðskipti eigenda fyrirtækja. Réttur minni hluthafa verði tryggður með breytingum á hlutafjárlögum og eignarhlutir í fjármálastofnunum lúti ströngum takmörkunum. Brýnt er að dreifð eignaraðild verði tryggð þegar bankarnir verða seldir.

Aðgerðir verði komnar til framkvæmda 15. júlí.

Í ljósi þess hve brýn verkefni um er að ræða og hve dregist hefur að ráðast í nauðsynlegar aðgerðir er lagt til að þær aðgerðir sem tillagan mælir fyrir um skuli hafa komið til fram
kvæmda fyrir 15. júlí nk. að undanskildum aðgerðum til þess að skapa ný störf, endurskoðun reglna á fjármálamarkaði og endurskoðun peningamálastefnunnar. Tillagan gengur reyndar út á að endurskoðun peningamálastefnunnar verði lokið 1. október nk.

Aðgerðaleysi stjórnvalda undanfarna mánuði hefur leitt af sér mikinn kostnað og skaða fyrir íslenskt þjóðfélag. Til að mynda hefur nú þegar skapast 20 milljarða kr. viðbótarhalli á rekstri ríkissjóðs á þessu ári til viðbótar við þann gríðarlega halla sem fyrir er. Seinagangur við að kynna áætlun í ríkisfjármálum og endurreisa bankakerfið og tilheyrandi seinkun vaxtalækkunar hefur valdið miklum skaða í atvinnulífinu og fyrir fjárfestingar.