137. löggjafarþing 2009.

Þskj. 337 — 136. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.

Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.

Með frumvarpinu er lagt til að Alþingi heimili fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, að veita Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta ríkisábyrgð vegna lána sjóðsins frá breska og hollenska ríkinu samkvæmt samningum sem fulltrúar ríkisstjórnar Íslands undirrituðu 5. júní 2009 til að standa straum af lágmarksgreiðslum, sbr. 10. gr. laga um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999, til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi og Hollandi. Í ákvæðum beggja samninganna eru fyrirvarar við gildistöku þeirra, sbr. lið 3.1.b í breska samningnum og 3.1.1.b. í þeim hollenska, sem byggjast á ákvæðum 21. og 40. gr. stjórnarskrárinnar.

Samkvæmt 21. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands verða engir samningar gerðir sem fela í sér afsal eða kvaðir á landi eða landhelgi nema samþykki Alþingis komi til. Skv. 40. gr. stjórnarskrárinnar má ekki taka lán er skuldbindi ríkið nema með lagaheimild frá Alþingi, sbr. einnig ákvæði laga um ríkisábyrgðir, nr. 121/1997.

Formáli.

Deilan vegna uppgjörs Icesave-reikninganna er án efa eitt erfiðasta deilumál sem Íslend
ingar hafa staðið frammi frá lýðveldisstofnun. Allt frá því að Landsbanki Íslands hf. fór í þrot á haustmánuðum 2008 hefur deilan magnast. Strax og þrýstings frá innstæðueigendum í Bretlandi og Hollandi varð vart beittu stjórnvöld þar í landi öllum brögðum til að fá íslensk stjórnvöld til að gangast við skuldbindingum sem fullkomin óvissa var, og er, um hvort leggja eigi á herðar íslensks almennings. Bretar og Hollendingar hafa allar götur frá í haust neitað Íslendingum um þann sjálfsagða rétt að leita lagalegrar niðurstöðu í deilunni. Þrátt fyrir að íslensk stjórnvöld hafi strax í upphafi lýst því yfir að þau mundu ávallt standa við lagalegar skuldbindingar dugði það ekki Bretum og Hollendingum á annan hátt en þann að þessi stjórnvöld kröfðust þess af Íslendingum að þeir greiddu samkvæmt ýtrustu kröfum.

Þrátt fyrir lagalega óvissu beittu þjóðirnar Ísland gríðarlegum pólitískum þrýstingi þegar Íslendingar voru hvað viðkvæmastir fyrir. Meðan íslensk stjórnvöld börðust við að afla nauð
synlegs stuðnings frá alþjóðasamfélaginu vegna þess gríðarlega efnahagslega tjóns sem fall bankanna hafði í för með sér lögðu Bretar og Hollendingar stein í götu Íslendinga hvar sem þeir komu.

Í þessu andrúmslofti magnaðist deilan sem frumvarpinu er ætlað að taka á.

Afstaða 1. minni hluta.

Afstaða 1. minni hluta til málsins helgast af brýnni nauðsyn þess að ná almennri alhliða sátt um málefni Landsbanka Íslands hf. og annarra íslenskra banka er stöðva þurftu starfsemi í októbermánuði 2008. Þá eru uppi miklar efasemdir hjá 1. minni hluta um gildi þeirra ráðstafana sem gerðar hafa verið og þarf að gera af hálfu íslenska ríkisins til að bregðast við því neyðarástandi sem leiddi af hruni bankanna.

Til þessa telst sú nauðsyn að tryggja sátt við breska og hollenska ríkið um stöðu þeirra og íslenska tryggingarsjóðsins við slitameðferð Landsbankans og uppgjör krafna á hendur Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta í kjölfar ákvarðana ríkjanna á árinu 2008 um að leysa til sín sparifjárinnstæður í útibúum bankans í Bretlandi og Hollandi.

Fyrsti minni hluti lítur svo á að umræddar ákvarðanir hafi verið teknar á ábyrgð hvors ríkis um sig. Viðhald og framkvæmd tryggingakerfa á grundvelli laga og tilskipana þar að lútandi sé í reynd sameiginlegt vandamál þeirra ríkja sem hagsmuna eigi að gæta og raunar allra ríkja sem áhrif tilskipananna ná til. Markast afstaða 1. minni hluta til breytingartillagna meiri hluta nefndarinnar af þessu viðhorfi.

Áður en vikið verður nánar að efnisatriðum breytingartillagna meiri hlutans er nauðsyn
legt í ljósi umfangs málsins að gera grein fyrir forsögu þess og þeim forsendum og rök
semdum sem efni tillagnanna byggist á.

Forsaga.

i.	Fall bankanna og setning neyðarlaganna 6. október 2008.

Í byrjun október leitaði Glitnir hf. til Seðlabanka Íslands um neyðarlán vegna slæmrar lausafjárstöðu. Leiddi þetta til keðjuverkunar sem varð til þess að 6. október 2008 voru neyðarlögin svokölluðu sett, lög um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., nr. 125/2008. Glitnir varð fyrstur þriggja banka tekinn yfir og fylgdi yfirtaka Landsbanka Íslands hf. í kjölfarið sem og Kaupþings hf. Vonir höfðu staðið til þess að Kaupþingi yrði bjargað og var m.a. veitt 500 millj. evru lán til að reyna að tryggja áframhaldandi starfsemi hans. Í kjölfar þess að bresk yfirvöld beittu hryðjuverka
lögum gegn Landsbankanum var stoðunum kippt undan Kaupþingi og dótturfélögum þess. Við fall íslensku bankanna kom upp óvissa um stöðu innstæðueigenda í útibúum Lands
bankans í Bretlandi og Hollandi. Ekki var nægt fé í Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta á Íslandi til að mæta lágmarksgreiðslu samkvæmt tilskipun Evrópusambandsins (ESB) 94/19/EB um innstæðutryggingar, sbr. lög um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, nr. 98/1999, og réði sjóðurinn einungis yfir fé sem dugði fyrir um 3% af inn
lánum í þessum löndum. Innstæðutryggingakerfið var sett upp í samræmi við Evróputilskip
unina og skuldbindingar Íslands samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið (EES). Kerfið var þó aldrei hugsað til að mæta algjöru kerfishruni eins og efni tilskipunar
innar bar skýrt með sér. Auk þess var staða sjóðsins veik sem stafaði m.a. af þeim gífurlega vexti sem verið hafði á innlánum á árinu 2008 og því að ekki var komið að uppgjöri fjár
málafyrirtækja við sjóðinn en það fer einungis fram einu sinni á ári.

Í framangreindri tilskipun ESB um innstæðutryggingar er gert ráð fyrir að innlánsstofnanir standi alfarið straum af kostnaði við innlánstryggingakerfi. Vegna ótta við að í kjölfar banka
hrunsins á Íslandi mundi vantrú á bankakerfi breiðast út og valda áhlaupi á banka í Evrópu tóku bresk og hollensk yfirvöld þá ákvörðun að greiða það sem á vantaði til að tryggingar
sjóðurinn og eignir Landsbankans dygðu fyrir greiðslu innlánanna. Að auki var gerð krafa um að íslensk stjórnvöld greiddu það sem á vantaði til að tryggingarsjóðurinn gæti tryggt þær 20.887 evrur á hvern innlánsreikning sem honum bar samkvæmt tilskipuninni.

ii.	Óformlegar viðræður við Hollendinga 11. október 2008.

Nokkrum dögum eftir að Landsbankinn var tekinn yfir fóru fram óformlegar viðræður við Hollendinga vegna Icesave-skuldbindinganna. Afrakstur þeirra var minnisblað (Memorand
um of Understanding) sem var undirritað þann 11. október 2008. Í því var lagt til að gerður yrði 10 ára lánasamningur sem bæri 6,7% vexti. Enginn bindandi samningur komst þó á milli aðila. Sama dag og undirritun minnisblaðsins fór fram ræddi forsætisráðherra Íslands, Geir H. Haarde, við starfsbróður sinn í Hollandi og afturkallaði það. Í byrjun desember lýstu Hollendingar því svo yfir að þeir væru reiðubúnir til að ganga til samningaviðræðna á grundvelli hinna umsömdu viðmiða en þær drógust eins og síðar verður rakið.

Því hefur verið haldið fram að þetta minnisblað hafi bundið hendur samninganefndar við samningsgerðina og gert þeim erfitt um vik að semja um betri kjör. 1. minni hluti hafnar þessu alfarið enda augljóst að enginn samningur var kominn á. Í fyrsta lagi var minnisblaðið afturkallað af forsætisráðherra. Í öðru lagi sömdu Hollendingar með öðrum aðilum málsins um umsamin viðmið sem ættu að vera grundvöllur samningaviðræðna vegna Icesave-skuld
bindinganna og síðast en ekki síst lýstu Hollendingar því yfir í desember, tveimur mánuðum eftir undirritun minnisblaðsins, að þeir væru reiðubúnir til að semja um skuldbindingarnar á nýjum forsendum. Slík yfirlýsing hefði verið óþörf hefði samningur þá þegar verið kom
inn á.

Fyrsti minni hluti áréttar að fráleitt er að unnt sé að halda því fram að með minnisblaðinu umrædda hafi komist á samningur og skilmálar ákveðnir. Svavar Gestsson, formaður samn
inganefndarinnar, staðfesti þennan skilning á fundi fjárlaganefndar og sagði að þetta blað hefði ekki haft áhrif eða truflað störf samninganefndar heldur væri eingöngu minnisblað.

iii.	Reynt að fá skorið úr lagalegri óvissu 4. nóvember 2008.

Við upphaf málsins héldu stjórnvöld á Íslandi því ávallt fram að lagaleg óvissa væri um ríkisábyrgð á Icesave-skuldbindingunum. Stjórnvöld hefðu fullnægt skyldum sínum að Evr
ópurétti með því að setja upp innstæðutryggingakerfi í samræmi við tilskipun ESB og það væri sjóðsins að greiða lágmarkstrygginguna. Þeir gallar sem á tilskipuninni kunna að vera eru ekki á ábyrgð íslenskra stjórnvalda. Evrópudómstóllinn úrskurðaði jafnframt í máli C-222/02 að tilskipunin geti ekki gert aðildarríki eða lögbær yfirvöld þeirra ábyrg gagnvart innstæðueigendum ef þau hafa séð til þess að koma á einu eða fleiri kerfum viðurkenndum af stjórnvöldum sem ábyrgjast innlán eða lánastofnanirnar sjálfar og tryggja að innstæðu
eigendur fái bætur og tryggingu í samræmi við skilmála í tilskipuninni. Þar sem veigamikil lagaleg rök lúta að því að Íslandi beri ekki að ábyrgjast skuldbindingar tryggingarsjóðsins var reynt að fá skorið úr þeirri lagalegu óvissu sem um þetta ríkti.

Þann 4. nóvember 2008 var reynt að ná samkomulagi um að fara með málið fyrir gerðar
dóm sem skipaður yrði af ráðherraráði ESB, framkvæmdastjórn ESB, Eftirlitsstofnun EFTA og EFTA og Seðlabanka Evrópu. Fulltrúa EFTA átti Ísland að fá að tilnefna. Fljótt varð ljóst að gerðardóminum var skammtaður naumur tími til að ná niðurstöðu sem auk þess átti að vera bindandi. Ísland sagði sig því frá dóminum sem hittist engu að síður án fulltrúa Íslands og skilaði niðurstöðu sinni eftir rúmlega sólarhringsskoðun. Niðurstaða fulltrúanna var sú að samkvæmt tilskipuninni bæri Íslandi að ábyrgjast greiðslur lágmarkstrygginga dygðu eignir Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta ekki til.

iv.	Umsamin viðmið 14. nóvember 2008.

Þegar Íslendingar höfðu gefið gerðardómsleiðina upp á bátinn jókst til muna þrýstingur á að semja um lyktir Icesave-málsins. 14. nóvember 2008, að undirlagi Frakka, sem fóru með formennsku í ESB, var haldinn fundur með Bretum og Hollendingum þar sem aðilar sömdu um viðmið sem ganga ætti út frá við samningagerðina. Í þeim var m.a. skýrt kveðið á um að taka ætti tillit til hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland væri í og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gerðu Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt. Þessi umsömdu viðmið hafa m.a. verið kölluð Brussel-viðmiðin og eru svona í heild sinni:

1. Ríkisstjórn Íslands hefur átt viðræðufundi með stofnunum Evrópusambandsins og hlutaðeigandi aðildarríkjum þess um skuldbindingar Íslands samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið að því er tekur til tilskipunar um innistæðutryggingar 94/14/EB. Aðilar komu sér saman um að tilskipunin um innistæðutryggingar hafi verið felld inn í lög
gjöfina um Evrópska efnahagssvæðið í samræmi við samninginn um Evrópska efnahags
svæðið og gildi því á Íslandi með sama hætti og hún gildir í aðildarríkjum Evrópusam
bandsins.

2. Viðurkenning allra aðila á þessari lagalegu stöðu greiðir fyrir skjótri niðurstöðu þeirra samningaviðræðna sem nú standa yfir um fjárhagsaðstoð við Ísland, þ.m.t. við Alþjóðagjald
eyrissjóðinn. Þessar samningaviðræður skulu fara fram með samhæfðum og samræmdum hætti og skal þar tekið tillit til hinna erfiðu og fordæmislausu aðstæðna sem Ísland er í og knýjandi nauðsynjar þess að ákveða ráðstafanir sem gera Íslandi kleift að endurreisa fjár
mála- og efnahagskerfi sitt.

3. Stofnanir Evrópusambandsins og Evrópska efnahagssvæðisins munu taka áfram
haldandi þátt í þessu ferli sem fer fram í samráði við þær."

Það er skoðun 1. minni hluta að í orðunum með samhæfðum og samræmdum hætti" í 1. lið og í ákvæði 3. liðar felist ótvíræð skírskotun til þess að líta megi á viðfangsefni samn
ingaviðræðnanna sem sameiginlegt vandamál er varði ekki aðeins ríkin þrjú heldur einnig stofnanir ESB og EES og önnur ríki innan vébanda þeirra, sbr. 3. tölul. hinna umsömdu viðmiða.

v.	Viljayfirlýsing til Alþjóðagjaldeyrissjóðsins 15. nóvember 2008.

Sú meginregla gildir í réttarríkjum allra vestrænna þjóða að aðili verður ekki knúinn til þess að greiða fjárskuldbindingar ef hann er ekki skuldbundinn til þess lögum samkvæmt. Þessi meginregla gildir jafnt í samskiptum einstaklinga, lögaðila og milli einstakra ríkja. Þau sjónarmið sem hér að framan greinir eru staðfest og viðurkennd af Alþjóðagjaldeyrissjóðnum og fulltrúum íslenskra stjórnvalda, þáverandi fjármálaráðherra og seðlabankastjóra, í sam
eiginlegri viljayfirlýsingu framkvæmdastjórnar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins og íslenskra stjórn
valda frá því 15. nóvember 2008. Þar segir í 9. lið:

Ísland hefur heitið því að virða skuldbindingar á grundvelli innstæðutryggingakerfisins gagnvart öllum tryggðum innlánshöfum. Þetta byggist á þeim skilningi að unnt verði að forfjármagna þessar kröfur fyrir tilstyrk viðkomandi erlendra ríkja og að jafnt Ísland sem þessi ríki séu staðráðin í að efna til viðræðna á næstu dögum með það að markmiði að ná samkomulagi um nánari skilmála vegna þessarar forfjármögnunar."

Í athugasemdum við frumvarpið sem og í áliti meiri hlutans er einungis vísað til þessara orða en í viljayfirlýsingunni segir þó enn fremur: Ítrekuð er sú yfirlýsta stefna stjórnvalda að standa lagalega rétt að uppgjöri gagnvart innstæðueigendum og kröfuhöfum gömlu bank
anna, hvort sem er í samræmi við íslensk gjaldþrotalög eða þjóðréttarlegar skuldbindingar. Íslendingar hyggjast virða allar lagalega réttarlagalegar skyldur sínar. Sé ekki samkomulag um það hverjar þær séu sé réttast að vísa slíkum ágreiningi til dómstóla eins og fram hefur komið á öðrum vettvangi."

Að mati 1. minni hluta skiptir þessi síðari hluti viljayfirlýsingarinnar miklu máli fyrir alla umgjörð og vinnslu málsins. Það er því ástæða til að gagnrýna harðlega að þessi hluti yfirlýsingarinnar skuli hvorki koma fram í greinargerð með frumvarpinu né í áliti meiri hlutans.

vi. Þingsályktun Alþingis frá 5. desember 2008.

Þann 5. desember 2008 samþykkti Alþingi tillögu til þingsályktunar þar sem ríkisstjórn
inni var falið að leiða til lykta samninga við viðeigandi stjórnvöld vegna innstæðna í útibúum íslenskra viðskiptabanka á Evrópska efnahagssvæðinu á grundvelli hinna umsömdu viðmiða. Laut þingsályktunartillagan fyrst og fremst að því að ríkisstjórninni skyldi falið að ganga til samninga við bresk og hollensk stjórnvöld vegna innlánsreikninga Landsbanka Íslands hf. í löndunum tveimur, svokölluðum Icesave-reikningum.

vii. Álit meiri hluta utanríkismálanefndar Alþingis um þingsályktunina frá 5. desember.

Utanríkismálanefnd Alþingis fékk framangreinda þingsályktunartillögu til meðferðar. Við afgreiðslu málsins frá nefndinni skilaði meiri hluti nefndarinnar áliti þar sem meðal annars var fjallað um hin umsömdu viðmið sem vísað er til hér að framan. Í nefndaráliti meiri hlut
ans segir m.a.:

Frumforsenda þess að leitað væri pólitískrar lausnar á málinu var að tryggt yrði að tekið yrði tillit til hinna erfiðu aðstæðna sem nú eru uppi á Íslandi. Þau umsömdu viðmið sem þingsályktunartillagan fjallar um fela í sér viðunandi forsendur fyrir lausn að áliti meiri hlutans. Ekki er fallið frá þeim lagarökum sem Ísland hefur sett fram, en fallist á að leita samninga á grundvelli sameiginlegra viðmiða. Þau eru annars vegar að tilskipunin gildi með sama hætti hér á landi og annars staðar á Evrópska efnahagssvæðinu og hins vegar að samningar um lausn taki mið af sérstakri og fordæmislausri stöðu Íslands. Hvorugar þessara forsendna geta talist íþyngjandi fyrir Ísland eða íslenska hagsmuni. Í þessu sambandi var nefndin upplýst um þau meginsamningsmarkmið sem stjórnvöld hafa sett sér og fram kom að stöðu Íslands verði haldið á lofti í þeim viðræðum sem í hönd fara þannig að sem hagstæðust niðurstaða fáist fyrir Ísland. Leiði samningar ekki til ásættanlegrar niðurstöðu fyrir Ísland er það sjálfstætt úrlausnarefni hvernig stjórnvöld og Alþingi vinna úr þeirri stöðu, en hin umsömdu viðmið fela ekki í sér að stjórnvöld afsali sér með einhverjum hætti lagalegri stöðu að þjóðarétti sem ríkið hefur í dag."

Jafnframt segir í nefndaráliti meiri hluta utanríkismálanefndar:

Í tillögunni kemur fram að endanlegar niðurstöður samninga sem nást í viðræðunum verði lagðar fyrir Alþingi til öflunar viðeigandi fjárheimilda eftir því sem aðstæður krefjast. Álit meiri hlutans er að þetta verði að sjálfsögðu gert í samræmi við stjórnskipulegar kröfur og eðli þeirra samninga sem nást."

Með vísan til þess sem fram kemur í nefndaráliti meiri hluta utanríkismálanefndar telur 1. minni hluti í fyrsta lagi ljóst vera að frumforsenda þess að þingsályktunartillagan hlaut stuðning meiri hluta alþingismanna var sú að í samningaviðræðum um lyktir málsins skyldu viðsemjendur ríkisstjórnar Íslands taka tillit til hinna erfiðu aðstæðna sem upp komu á Íslandi í kjölfar bankahrunsins og að samningsniðurstaðan tæki mið af hinni sérstöku og fordæmis
lausu stöðu sem upp var komin á Íslandi, með ívilnandi hætti, en ekki íþyngjandi.

Í annan stað telur 1. minni hluti einsýnt að með afgreiðslu málsins frá nefndinni undir
strikaði meiri hluti hennar sérstaklega þann skilning sinn og meiri hluta Alþingis að hin umsömdu viðmið, sem taka átti tillit til í samningaviðræðum aðila, fælu ekki í sér að stjórn
völd afsöluðu sér með einhverjum hætti lagalegri stöðu að þjóðarétti sem ríkið hafði á þeim tíma.

Í þriðja lagi áréttar 1. minni hluti að meiri hluti utanríkismálanefndar lagði sérstaka áherslu á að niðurstöður samninga skyldu lagðar fyrir Alþingi til öflunar viðeigandi fjár
heimilda og í samræmi við stjórnskipulegar kröfur, en með því er vísað til ákvæða 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins. Það liggur því fyrir að forsenda þess að meiri hluti nefndarinnar samþykkti þá að fela ríkisstjórninni að leiða málið til lykta var sú að slíkur samningur mundi ekki skuldbinda íslenska ríkið nema að fengnu samþykki Alþingis, í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar.

Ljóst er að meiri hluti utanríkismálanefndar leit á það sem sjálfstætt úrlausnarefni fyrir stjórnvöld og Alþingi að vinna úr þeirri stöðu sem upp kynni að koma leiddu samningavið
ræður ekki til ásættanlegrar niðurstöðu fyrir Ísland eins og raun varð á og gerð er grein fyrir hér á eftir.

viii.	Stjórnarskipti 1. febrúar 2009.

Vegna þeirrar miklu ólgu sem var í landinu í upphafi árs 2009 dróst að haldið yrði af stað í samningaviðræður við Breta og Hollendinga vegna Icesave. Það varð því verkefni minni
hlutastjórnar Jóhönnu Sigurðardóttur með stuðningi Framsóknarflokksins að halda áfram með málið í upphafi febrúar 2009 en þá hafði málið verið í biðstöðu frá 5. desember 2008. Ákveðið var af hálfu þessarar ríkisstjórnar að skipa nýja forustu samninganefndar og varð því engin samfella milli framvindu málsins eins og það var á vettvangi fyrri ríkisstjórnar og þeirrar sem síðan tók við 1. febrúar 2009.

ix.	Ný samninganefnd – 24. febrúar 2009.

Steingrímur J. Sigfússon skipaði samninganefndinni nýja forustu í lok febrúar 2009 þegar hann breytti skipan hennar og skipaði Svavar Gestsson sendiherra formann nefndarinnar sem gæta átti hagsmuna Íslands í samningaviðræðum við Hollendinga og Breta.

Af yfirlýsingum Steingríms J. Sigfússonar fjármálaráðherra nú á vordögum má ráða að hin nýja samninganefnd hefði haft mun betri tök á málinu og gæti tryggt hagsmuni þjóðarinnar vel. Það vekur því furðu að í skipunarbréfi nýju samninganefndarinnar hafi ekki verið vakin athygli á vilja Alþingis eins og hann birtist mjög skýrt í þingsályktuninni frá 5. desember 2008 og í áliti meiri hluta utanríkismálanefndar né með fullnægjandi hætti á hinum umsömdu viðmiðum. Þvert á móti virðist það hafa verið skilningur þeirra sem voru í forsvari fyrir samninganefndina að hennar verkefni hafi fyrst og fremst verið það að semja um vexti og skilmála.

Fyrsti minni hluti átelur harðlega að framkvæmdarvaldið hafi gengið fram hjá skýrum vilja Alþingis í málinu. Íslendingar höfðu aldrei og hafa ekki fallið frá þeirri lagalegu óvissu sem í málinu er og það var því frumskylda fjármálaráðherra í skipunarbréfi til samninga
nefndarinnar að halda þeirri skoðun Alþingis á lofti.

Niðurstaða þessarar samningsgerðar er algerlega á ábyrgð núverandi stjórnarflokka. Sjálfstæðisflokkurinn stóð að þeirri þingsályktunartillögu sem samþykkt var í desember sl. og ber á henni pólitíska ábyrgð. Það er svo á ábyrgð þeirra sem tóku við málinu hvernig lyktir þess urðu. Eins og fjármálaráðherra sjálfur hefur sagt í fjölmiðlum ber hann pólitíska ábyrgð á málinu. Þrátt fyrir þessa viðurkenningu ábyrgðar hefur því verið haldið fram að Memorandum of Understanding sem minnst er á að framan hafi bundið hendur samn
inganefndarinnar. Líkt og rakið er telur 1. minni hluti ekki grundvöll fyrir þeim málatilbún
aði.

Á heildina litið er vandséð að íslensk stjórnvöld hafi náð fram einhverjum þeirra samn
ingsmarkmiða sem ætla má að þau hafi átt að leggja áherslu á að ná fram í samningavið
ræðunum. Á hinn bóginn verður ekki betur séð en að viðsemjendur ríkisstjórnarinnar hafi náð fram öllum sínum samningsmarkmiðum. Raunar blasir við að viðsemjendur íslensku ríkis
stjórnarinnar hafi tekið ákvörðun um hverjar skuldbindingar íslenska ríkisins væru vegna Icesave-reikninganna og að á þá ákvörðun hafi íslenska samninganefndin og ríkisstjórn Ís
lands fallist. Virðist ljóst að íslenska samninganefndin hafi gengið til samningaviðræðna við viðsemjendur sína á þeim forsendum að íslenska ríkið væri greiðsluskylt vegna innlána á Icesave-reikningunum og því einungis samið um þau greiðslukjör sem fram koma í áður
nefndum samningum. Sú ályktun 1. minni hluta er raunar staðfest í athugasemdum við frum
varpið, en í 11. kafla þeirra, Samningsmarkmið og rök íslensku samninganefndarinnar, segir:

Heildarfjárhæð skuldbindinganna var því ekki samningsatriði heldur var verkefnið að semja um sem hagstæðasta skilmála."

Ekki verður séð að sú nálgun sé í samræmi við þá þingsályktun sem samþykkt var á Alþingi 5. desember 2008, né þá kynningu sem fram fór á hlutverki samninganefndarinnar þegar hún var skipuð. Samkvæmt þingsályktuninni ályktar Alþingi einungis að fela ríkis
stjórninni að leiða til lykta samninga við stjórnvöld á grundvelli hinna umsömdu viðmiða. Í þeim viðmiðum er hins vegar ekkert sem mælir fyrir um að Alþingi hafi litið svo á að íslenska ríkið væri greiðsluskylt, né heldur eru ákvæði samningsins í samræmi við þau við
mið sem leggja skyldi til grundvallar við samningsgerðina. Þar við bætist að þau kjör sem samninganefnd ríkisstjórnar Íslands samdi um og koma fram í samningunum við Breta og Hollendinga eru svo afleit að á þau verður ekki fallist óbreytt.

Fyrsti minni hluti leggur áherslu að efni frumvarpsins er ekki í samræmi við þings
ályktunina frá 5. desember eða álit meiri hluta utanríkismálanefndar um það mál. Frumvarpið felur í sér ríkisábyrgð á gríðarlegum fjárhæðum sem þó er algjörlega ófyrirséð hversu háar verði. Þar af leiðandi verður að teljast eðlilegt að Alþingi leiti leiða til að takmarka svo gríðarlega opna greiðsluheimild á ríkissjóð. 1. minni hluti átelur jafnframt að samninga
nefndin hafi samið Íslandi í óhag, enda feli samningarnir í sér mjög víðtækt og afgerandi afsal á lagalegum réttindum.

x. Kynning samninganna fyrir Alþingi 3.–5. júní 2009.

Á þingfundi 3. júní var borin upp fyrirspurn til fjármálaráðherra um stöðu mála í við
ræðum við bresk stjórnvöld. Ráðherrann var jafnframt spurður hvort til stæði að undirrita einhvers konar samkomulag, og þá hvenær, og í hverju slíkt samkomulag mundi felast.

Svar fjármálaráðherra, Steingríms J. Sigfússonar, var á þá leið að viðræður og þreifingar á milli aðila hefðu gengið hægar en ætlunin var auk þess sem ráðherra sagði:

Ég held að ég geti fullvissað hv. þingmann um að það standi ekki til að ganga frá einhverju samkomulagi á morgun eða einhverja næstu daga og áður en til slíks kæmi yrði að sjálfsögðu haft samráð við utanríkismálanefnd og aðra þá aðila sem þingið hefur haft til að fylgjast með framvindu þessara mála. Staða málsins er sú að það eru könnunarviðræður eða könnunarþreifingar í gangi."

4. júní virtist málið þó vera komið mun lengra þar sem þann dag var gert hlé á þeim samningaviðræðum sem voru í gangi til þess að kynna stöðu samningaviðræðnanna fyrir þingflokkum og utanríkismálanefnd. Sú kynning fór svo fram daginn eftir og sneri eingöngu að meginatriðum þess samkomulags sem var í burðarliðnum vegna Icesave-deilunnar, samn
ingana sjálfa fengu þingmenn ekki að sjá. Þingflokkarnir voru þó beðnir um að halda trúnað um innihald þeirra og var hart deilt á þingfundi um þennan trúnað enda tjáði forsætisráðherra sig samdægurs um efni þeirra. Að næturlagi 5. júní 2009 voru samningarnir svo undirritaðir. (Loan Agreement between The Depositors' and Investors' Guarantee Fund of Iceland and Iceland and The Commissioners of Her Majesty's Treasury og Loan Agreement between The Depositors' and Investors' Guarantee Fund of Iceland and Iceland and The State of The Netherlands.)

xi.	Yfirlýsing þingflokks Sjálfstæðisflokks 5. júní 2009.

Þingflokkur Sjálfstæðisflokksins mótmælti samningunum strax við kynninguna á megin
atriðum um efni þeirra, m.a. á þeim grundvelli að þeir virtust fela í sér ríkisábyrgð á gríðar
legum fjárhæðum sem alls ekki væri útséð um hversu háar yrðu auk þess sem þeir væru ekki í samræmi við álit meiri hluta utanríkismálanefndar um þingsályktunartillöguna frá 5. des
ember. 5. júní, áður en samningarnir voru undirritaðir, sendi þingflokkur Sjálfstæðisflokks frá sér svohljóðandi yfirlýsingu:

Í morgun var þingflokki Sjálfstæðisflokks og utanríkismálanefnd gerð grein fyrir megin
atriðum þess samkomulags sem er í burðarliðnum vegna Icesave-deilunnar. Á engan hátt var um að ræða heildstæða kynningu á málinu, réttara væri að tala um reifun á helstu þáttum samkomulagsins.

Viðræður um lausn á Icesave-deilunni byggja á þingsályktun frá Alþingi. Við meðferð málsins í þinginu á sínum tíma kom skýrt fram að það væri forsenda fyrir gerð samkomulags að ríkt tillit væri tekið til afar erfiðra aðstæðna í íslensku efnahagslífi.

Viðræður við erlend stjórnvöld vegna Icesave eru á ábyrgð ríkisstjórnarinnar. Lausleg kynning á helstu þáttum samningsdraga fyrir þingnefnd og þingflokkum breytir ekki þessari staðreynd. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum er ekkert innihald fyrir ítrekuðum yfir
lýsingum um gríðarmikinn árangur af samningaviðræðunum. Það mat byggir á samanburði við ímyndaðan samning sem aldrei stóð til að gera. Þvert á móti virðist í burðarliðnum samningur um ríkisábyrgð á gríðarlegum fjárhæðum sem mikil óvissa er um að hve miklu leyti verður hægt að greiða með eignum Landsbankans. Þá ríkisábyrgð mun þurfa að ræða í þinginu. Í þeirri umræðu verður kallað eftir ítarlegum gögnum og allur fyrirvari er hafður á stuðningi við málið á þessu stigi."

Fyrsti minni hluti leggur áherslu á að undirskrift samninganna í skjóli nætur fór fram þrátt fyrir að þá þegar hafi verið ljóst að ekki var meiri hluti fyrir samþykkt ríkisábyrgðarinnar á Alþingi sem þó er grundvöllur þess að slík ábyrgð geti stofnast. Þá telur 1. minni hluti vert að árétta að kynning sú sem þingflokkar fengu var einungis á meginatriðum samkomulags sem náðst hafði við viðsemjendur og höfðu þingmenn því ekkert tækifæri til að gaumgæfa samningana áður en undirritun þeirra fór fram. Einnig telur 1. minni hluti ámælisvert hve erfiðlega gekk fyrir Alþingi að fá umbeðin gögn um frumvarpið sem nauðsynleg eru lög
gjafanum til að taka upplýsta og vel ígrundaða afstöðu í þessu mikilvæga máli., t.d. fengu þingmenn ekki aðgang að samningunum fyrr en eftir að þeir birtust í vefmiðlum.

Afstaða þingflokks Sjálfstæðisflokksins.

Þegar samningarnir voru birtir efldist andstaða við málið. Þingflokkur Sjálfstæðisflokks
ins ítrekaði mótmæli sín og benti á þá fjölmörgu vankanta sem í samningunum fólust. Þeim sjónarmiðum hefur þingflokkurinn haldið á lofti æ síðan. Í nokkurn tíma hefur einnig legið fyrir að ekki væri samstaða um málið í ríkisstjórnarflokkunum og því síður meiri hluti fyrir málinu á Alþingi. Ávallt var borin von að frumvarpið yrði samþykkt óbreytt, m.a. vegna and
stöðu þingmanna annars stjórnarflokkanna og ráðherra í ríkisstjórn Íslands.

Fyrir liggur að Sjálfstæðisflokkurinn hefur frá upphafi málsins lagt áherslu á að leitað yrði pólitískrar lausnar á því. Þrátt fyrir þann langa tíma sem málið hefur verið í meðförum þings
ins og augljósa andstöðu meiri hluta þingmanna við málið hefur ríkisstjórnin haldið að sér höndum. Málið virðist einungis hafa verið rætt á milli samninganefnda. Engin samskipti virðast hafa verið við nágrannaþjóðir okkar til að leita pólitísks stuðnings eða við bresk og hollensk yfirvöld til að leita annarra lausna í málinu.

Engar upplýsingar liggja fyrir um að íslensk stjórnvöld hafi með formlegum hætti beitt sér fyrir eða leitað eftir slíkum viðræðum.

Afstaða ríkisstjórnarinnar.

Þrátt fyrir varnaðarorð og harða gagnrýni hefur afstaða ríkisstjórnarinnar lengst af verið sú að frumvarpið bæri að samþykkja óbreytt og að ekki væri hægt að gera neina fyrirvara við ríkisábyrgðina. Slíkir fyrirvarar yrðu ávallt óásættanlegir og Alþingi bæri landi og þjóð til heilla að staðfesta ábyrgðina óbreytta. Verður að telja að hér sé um algjöra rangtúlkun á hlut
verki framkvæmdarvaldsins og þrískiptingu valdsins. Málið er samkvæmt stjórnarskrá á forræði þingsins og það er þingsins að veita eða synja ríkisábyrgð á samningunum.

Allt frá fyrstu kynningu á meginatriðum samkomulaga við bresk og hollensk yfirvöld hefur gengið erfiðlega að fá upplýsingar tengdar samningunum og í raun er það svo að upp
haflega átti ekki að birta þá sjálfa með frumvarpinu. Ber hér að ítreka að málið er á forræði þingsins og því með öllu óásættanlegt að þingið hafi ekki haft aðgang að gögnum frá upphafi málsins til þess að geta tekið upplýsta ákvörðun. Þess ber þó að geta að þingmenn höfðu aðgang að trúnaðargögnum sem birt voru í einni möppu sem geymd var í lokuðu herbergi. Í þeirri möppu má m.a. finna uppgjörssamning milli breska tryggingarsjóðsins og þess ís
lenska. Samningurinn er óaðskiljanlegur hluti breska lánasamningsins og því ótækt að hann hafi ekki frá upphafi verið aðgengilegur sem slíkur. Trúnaði á samningnum var svo seint og um síðir aflétt.

Eftir birtingu samninganna og fylgigagna og umræðu um gögnin magnaðist andstaðan utan þings sem innan við að skrifa undir opinn víxil vegna skuldbindingar sem óvissa lék á um að Íslandi bæri lagaleg skylda til að ábyrgjast.

Lagaleg óvissa og réttur Íslendinga.

Líkt og að framan er rakið var í ályktun Alþingis 5. desember 2008 haldið á lofti þeirri lagalegu óvissu sem ríkir um að Íslandi beri að ábyrgjast skuldbindingu tryggingarsjóðsins vegna Icesave-reikninganna. Meiri hluti utanríkismálanefndar áréttaði það í áliti sínu um ályktunina og Alþingi afgreiddi því til ríkisstjórnarinnar umboðið á þeim forsendum að stað
inn yrði vörður um þessa lagalegu óvissu. Það var ekki gert enda var umboð samninganefnd
arinnar ekki í samræmi við vilja Alþingis.

Í samræmi við erindisbréf sitt lagði samninganefndin í vinnu sinni mesta áherslu á að semja um sem hagstæðasta skilmála án þess að þó að semja um fjárhæð skuldbindingarinnar. Þrátt fyrir það má gera athugasemdir við vexti lánanna og upphaf vaxtatímans. Að auki virðast ákveðin lagaleg og efnahagsleg atriði hafa farið forgörðum í samningaviðræðum. Hér á eftir verður gerð grein fyrir nokkrum þessara atriða, t.d. reglum um rétthæð krafna við út
hlutun úr þrotabúi, uppgjörsreglum samninganna, friðhelgisákvæðum þeirra, efnahagslegri áhættu af samningunum, lögsögu þeirra, gjaldfellingarákvæðum í þeim, umsýslukostnaði og endurskoðunarákvæði samninganna.

i.	Uppgjörsákvæði.

Í umfjöllun nefndarinnar um málið hefur komið fram alvarleg gagnrýni á samningana í tengslum við rétthæð krafna gagnvart úthlutun úr þrotabúi Landsbanka Íslands en í samn
ingunum er gert ráð fyrir að greiðslur úr búinu gangi til íslensku, bresku og hollensku trygg
ingarsjóðanna að jöfnu og eftir atvikum til innstæðueigenda sem eiga kröfur umfram lág
markstryggingar og þær viðbótartryggingar sem veittar voru. Umfjöllun nefndarinnar byggð
ist m.a. á blaðagreinum nokkurra virtra lögmanna, sbr. fylgiskjöl með álitinu, sem gagnrýna samningsgerðina mjög alvarlega og rekja álitaefnið og skýra með dæmum.

Með lögum um Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta og innleiðingu Evróputil
skipunarinnar var tryggt að innstæðueigendur nytu lágmarksverndar eins og tilskipunin kvað á um. Veitir sjóðurinn þannig tryggingu fyrir útborgun innstæðu allt að 20.887 evrum. Við bankahrunið ákváðu Bretar og Hollendingar að nýta sér umframtryggingarheimildir Evrópu
tilskipunarinnar. Stjórnvöld beggja ríkja ákváðu einhliða að auka verndina þannig að í Bret
landi voru innstæður tryggðar til fulls en í Hollandi upp að 100 þús. evrum.

Í samningunum við umboðsmenn breska fjármálaráðuneytisins er m.a. samið um lán breskra stjórnvalda til Íslendinga til þess að mæta ætlaðri ábyrgð Íslands og skilmála þess láns. Í sérstökum uppgjörssamningi, sem bundinn var trúnaði og ekki birtur almenningi fyrr en nýlega, er ákvæði um það hvernig greiðslur sem koma frá þrotabúi Landsbankans upp í forgangskröfur innstæðueigenda skuli skiptast milli aðila. Í athugasemdum með frumvarpinu er sagt að tryggingarsjóðir Íslands og Bretlands muni þar njóta jafnræðis og það sagt vera í samræmi við þá túlkun á gjaldþrotalögunum sem almennt hefur verið uppi". Í lánssamningi milli Íslands og Hollands er berum orðum kveðið á um það í grein 3.1.2 b að sá hluti kröfu innstæðueigenda sem framseldur er tryggingarsjóðnum (20.887 evrur) sé í öllu tilliti metinn jafnrétthár og kröfur vegna umframtrygginga sem Seðlabanki Hollands heldur eftir. Þá er enn fremur kveðið á um það að hvorum aðila, þ.e. tryggingarsjóði og Seðlabanka Hollands, sé skylt að endurgreiða hinum fari svo að annar aðilinn endurheimti hærra hlutfall kröfunnar en hinn.

Fyrir nefndinni kom fram að íslensk stjórnvöld og samninganefndin hefðu ekki leitað til sérfræðinga í gjaldþrotaskiptarétti við samningsgerðina, hvorki íslenskra né breskra, en að breska samninganefndin hefði kynnt sér íslenskan gjaldþrotaskiptarétt til hlítar og m.a. leitað í því skyni til íslenskra sérfræðinga.

Lögmenn hafa í blaðagreinum bent á að sú aðferð við skiptingu fjármuna úr þrotabúi Landsbankans sem samið hafi verið um feli í reynd í sér ívilnun til Breta og Hollendinga á kostnað Íslendinga og er að þeirra dómi ekki í samræmi við þá aðferð sem beita ber við út
hlutun eigna Landsbankans. Þeir benda á að sú einkennilega niðurstaða hafi orðið í samn
ingunum að greiðsluábyrgð Íslendinga verði ekki úr sögunni þótt þrotabú Landsbankans nái að greiða 20.887 evrur upp í innstæðu hvers reikningseiganda. Þó svo að enginn hafi haldið því fram að tryggingarsjóðurinn hafi ábyrgst innstæðueigendum í Landsbankanum hærri fjár
hæð varð þetta niðurstaða samninga.

Telja verður að tómlæti stjórnvalda í þessu efni séu ein afdrifaríkustu mistök sem gerð hafi verið í samningunum þar sem að þær fjárhæðir sem um er að tefla og falla á íslenska skattgreiðendur eru gríðarlegar. 1. minni hluti telur það forkastanlegt að íslensk stjórnvöld verði þannig gerð ábyrg fyrir því að tryggja meira en nemur lágmarkstryggingu samkvæmt gildandi lögum og reglum Evrópuréttar.

ii.	Friðhelgisákvæði.

Í Icesave-samningunum eru ákvæði þar sem fallið er frá friðhelgisréttindum. Alvanalegt er að gera slíkt í lánasamningum og ákvæðum af þessu tagi er ætlað að tryggja að friðhelgis
réttindi standi ekki í vegi fyrir dómstólameðferð vegna ágreinings um túlkun samninganna. Í Icesave-málinu er þetta afsal þó mun víðtækara en gengur og gerist í lánasamningnum íslenska ríkisins. Í lánasamningi Íslands við Norðurlöndin frá 1. júlí sl. er sérstaklega tekið fram að eignir utanríkisráðuneytisins utan Íslands og þær eignir sem eru nauðsynlegar starf
semi íslenska ríkisins séu undanskildar friðhelgisafsali. Slíkar takmarkanir er ekki að finna í Icesave-samningunum. Samkvæmt ákvæðum þeirra afsala tryggingarsjóðurinn og íslenska ríkið sér jafnframt rétti til að láta á það reyna hvort um friðhelgi sé að ræða fyrir þá eða eigur þeirra. Vert er að benda á að samkvæmt breskum lögum um friðhelgi ríkja (State Immunity Act 1978) geta ríki afsalað sér friðhelgi á mjög víðtækan hátt með skriflegu samþykki og því allar líkur til þess að ákvæðið standist að fullu breska löggjöf.

Í umsögn Seðlabanka Íslands kemur fram að reyni á ákvæðin um afsal friðhelginnar verði breskum lögum beitt. Er það og í samræmi við það að bresk lög gilda um samningana og öll mál sem þeim tengjast. Því yrði breskum lögum jafnframt beitt við fullnustu eigna íslenska ríkisins í breskri lögsögu.

Beiting hryðjuverkalaga gegn Landsbankanum hafði gríðarlega neikvæð áhrif á banka
kerfi Íslands og varð til þess að Kaupþing sem íslensk stjórnvöld stóðu vörð um hrundi. Með beitingu hryðjuverkalaganna settu bresk stjórnvöld Landsbankann í hóp með hryðjuverka
samtökum. Auk þess að nota löggjöfina til að frysta eigur Landsbankans beittu bresk stjórn
völd sömu löggjöf á Seðlabanka Íslands í Bretlandi til að frysta eigur hans, sbr. umsögn Seðlabanka Íslands. Þrátt fyrir að Seðlabanki Íslands sé samkvæmt breskri löggjöf skil
greindur sem sjálfstæður aðili telur 1. minni hluti einsýnt að fátt sé Bretum heilagt í þessum efnum. Í Icesave-samningunum er enn fremur ekkert sem tryggir að ekki verði krafist fulln
ustu í eigum íslenskra stofnana og með rúmum friðhelgisákvæðum samninganna er opnað fyrir hættuna á að slík fullnusta nái fram að ganga.

iii.	Efnahagsleg viðmið.

Efnahagslegar afleiðingar Icesave-samningsins eru undirorpnar mikilli óvissu. Óvissan felst aðallega í atriðum sem eru lagalegs og efnahagslegs eðlis. Í þessum kafla er fjallað um efnahagslega óvissu og áhættu tengda henni.

Efnahagsleg óvissa sem samningurinn felur í sér myndar áhættu fyrir efnahagslega þróun á Íslandi næstu ár og áratugi. Þar sem nær ómögulegt er að gera grein fyrir áhættunni með hefðbundnum aðferðum líkindafræðinnar verður að láta nægja að setja fram huglægt mat á henni. Mikilvægt er að leita allra leiða til að takmarka þá áhættu sem íslensk þjóð stendur frammi fyrir og er það gert í efnahagslegum fyrirvörum sem raktir eru í breytingartillögum við frumvarpið.

a. Áhætta sem fylgir Icesave-samningunum.

Þær efnahagslegu áhættur sem hafa alvarlegastar afleiðingar ef forsendur bresta eru hag
vaxtarþróun næstu ára og áratuga, endurheimt eigna Landsbankans hf., þróun verðlags og gengis í Hollandi og Bretlandi og ófyrirséðir þættir. Hér á eftir er fjallað um hvern þessara áhættuþátta.

b. Hagvaxtarþróun.

Stærsta áhættan af skuldbindingu sem þessari fyrir ríkissjóð og íslenska þjóð er hve mik
inn hluta af landsframleiðslu, ríkissjóðstekjum og útflutningstekjum hún tekur til sín. Ef lítill eða enginn hagvöxtur verður hér á landi næstu árin er fyrirséð að þjóðin mun ekki geta aflað þess gjaldeyris sem þarf til að standa straum af skuldbindingunni. Ekki er hægt að treysta á endurfjármögnun lána eins og útlitið er í dag.

Samningurinn tekur ekkert mið af þessum þáttum þótt það sé tíundað í hinum umsömdu viðmiðum frá nóvember 2008 að taka skuli tillit til þess að staða Íslands sé erfið og for
dæmislaus. Þau viðmið átti að leggja til grundvallar samningagerðinni en það virðist ekki hafa verið gert ef marka má umboð samninganefndarinnar og anda samningsins. Gerir 1. minni hluti alvarlegar athugasemdir við það.

Engin greining liggur fyrir á þeirri áhættu sem samningnum fylgir. Það er ámælisvert. Ef hagvöxtur verður myndarlegur næsta áratuginn, t.d. 4–6% á ári, má sýna fram á að ekki verði vandkvæði bundið að standa við samninginn, jafnvel þótt eignir Landsbankans dugi skemur en gert er ráð fyrir. Hins vegar verður að benda á að forsenda hagvaxtar er aðgengi að til
tölulega ódýru lánsfé, að ekki verði fólksflótti, að hægt verði að halda skattheimtu í hófi og að viðskiptakjör haldist hagstæð og batni. Ekkert af þessu liggur fyrir og allt er háð mikilli óvissu.

Á bls. 21 í greinargerð frumvarpsins er það rakið hvernig 60% endurheimtur af eignum Landsbankans muni leiða til skuldabyrði sem nemur 26% af vergri landsframleiðslu (VLF) árið 2016 (521 milljarður kr.) og 15% miðað við 90% endurheimtur (309 milljarðar kr.). Skuldahlutfallið er fall af hagvaxtarforsendum og endurheimt eigna. Höfundar greinar
gerðarinnar og úttektar Seðlabankans virðast láta allar forsendur falla samningnum í vil. Greinargerð Seðlabankans gerir þannig ráð fyrir að á tímabilinu 2010–2018 muni raun
hagvöxtur nema um 3% að meðaltali á ári sem í fljótu bragi virðist ásættanlegt þótt í bjart
sýnna lagi sé. En ekki er allt sem sýnist í þeim efnum, sjá eftirfarandi töflu:

Klassísk hagvaxtarfræði gera ráð fyrir að framleiðnivöxtur á mann í þróuðum hagkerfum geti verið um 2,5% á ári. Til að forsendur og kenningar gangi upp er gert ráð fyrir allt að 2% mannfjöldaaukningu á ári eftir 2014. Því er ljóst að hagvaxtarforsendur byggjast á mikilli bjartsýni.

Fólksfjölgun eða -fækkun er úrslitaþáttur þegar fjallað er um hagvöxt. Íslenskur vinnu
markaður hefur stækkað mjög undanfarinn áratug og má fyrst og fremst rekja það til aðflutts vinnuafls sem kom hingað til lands vegna mikillar þenslu og vinnuaflsskorts. Yfirgnæfandi líkur eru á því að þetta vinnuafl muni meira og minna hverfa úr landi þegar atvinnuleysið sverfur að og lífskjörin versna. Þegar eru sterkar vísbendingar um það. Líta ber til reynslu Færeyinga af kreppunni sem þar reið yfir snemma á tíunda áratugnum en þá fluttu um 20% þjóðarinnar úr landi. Hagvöxtur er mjög háður þróun fólksfjölda en í greinargerðum fjár
málaráðuneytis og Seðlabanka er á engan hátt reynt að geta sér til um hvernig hann muni þróast og hvaða áhrif það hefur á hagvöxt. Verður það að teljast alvarlegur galli.

Þá er gert ráð fyrir að verðbólga muni þróast hér á landi í samræmi við verðbólgumarkmið Seðlabankans næstu ár. Það væri nýlunda ef stjórn peningamála yrði þannig háttað hér á landi í framtíðinni að þetta markmið næðist. Það er því skoðun 1. minni hluta að forsendur um hagvöxt og verðbólgu flokkist í besta falli undir óskhyggju.

c.	Endurheimt eigna Landsbankans.

Mikil óvissa fylgir mati á eignum Landsbankans sem ætlað er að standa að mestum hluta undir höfuðstól láns Breta og Hollendinga til Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Þessar eignir eru af ýmsum toga, í mörgum löndum og mörgum myntum. Nokkrar eru mjög háðar efnahagsástandi í viðkomandi löndum en aðrar síður. Auk þess er greiðsluflæðið aftur
hlaðið þannig að yfir 50% greiðsluflæðis er á síðustu þremur árum fyrir gjalddaga Icesave-
lánanna sem enn eykur á óvissu. Ekki liggur fyrir áhættugreining á greiðsluflæðinu og verður að gera alvarlegar athugasemdir við að slík greining liggi ekki fyrir þegar svo mikið er í húfi. Gengið er út frá því að eignir dugi fyrir 75% af skuldbindingum vegna innlána. Þetta er metið gildi en alla mælikvarða á áhættu vantar. Einungis er sagt að mikil óvissa fylgi matinu. Þá felst áhætta í því hvernig þessar eignir greiðast því að málaferli geta tafið þær verulega. Við það þyngist vaxtabyrðin mjög. Ekki hefur verið lagt mat á þessa áhættu.

Þar sem heildarkröfur eru 705 milljarðar kr. má segja að hvert % kosti 7 milljarða til eða frá. Ef ekkert fæst fyrir eignir Landsbankans getur skuldbindingin því orðið 705 milljarðar kr. auk 5,55% vaxta. Samtals 1.029 milljarðar kr. um mitt árið 2016 þegar endurgreiðslur hefjast. Þessi áhætta er því gífurleg.

Við umfjöllun um endurheimt eigna virðast menn hafa litið framhjá mikilvægu atriði. Skilanefnd Landsbankans gerir ráð fyrir að um 1.100 milljarðar kr. fáist upp í kröfur. Af þeirri fjárhæð koma um 850 milljarðar kr. af lánasöfnum Landsbankans en um 250 milljarðar kr. koma vegna skuldabréfs sem nýi Landsbankinn greiðir þeim gamla fyrir eignir sem hafa verið yfirteknar. Ef virði eignanna er minna en endurspeglast í skuldabréfinu mun mismun
urinn falla á nýja Landsbankann og þar með minnka eigið fé hans og þar með eign ríkisins sem nemur ofmatinu. Það er því raunveruleg hætta á að kostnaður ríkisins sé meiri en reiknað er með. Þessari áhættu þarf að gera grein fyrir.

Álit Ragnars H. Hall lögmanns bendir til þess að sú jafna rétthæð kröfuhafa sem rakin er að framan standist hvorki reglur um skipti við gjaldþrotameðferð né þá hugmynd á bak við tilskipun ESB um innlánstryggingar að tryggingin sé lágmarkstrygging. Virðast innláns
eigendur fá hærri greiðslur en tilskipunin gerir ráð fyrir vegna þess að lágmarkið er fyrst bætt af tryggingarsjóðnum og síðan er búinu skipt.

Tengt þessari áhættu er hætta á að töf verði á að andvirði sölu eigna sé varið til niður
greiðslu lána. Þannig gætu málaferli tafið endurgreiðslur og á meðan bera lánin 5,55% vexti og óvíst er hvaða vexti frestaðar greiðslur bera.

d.	Þróun verðlags og gengis í Bretlandi og Hollandi.

Áhætta felst í því að verðhjöðnun verði á lánstímanum í evru og pundi. Verðhjöðnun leiðir til þess að myntirnar styrkjast og lægra verð fæst fyrir útflutning Íslands auk þess sem raun
vextir verða þá hærri á láninu. Sama gerist ef mikil verðbólga verður á Íslandi. Samningurinn verður ekki efndur nema með miklum afgangi á vöruskipta- og viðskiptajöfnuði og þess vegna er áhætta fólgin í minni verðbólgu í þessum myntum en í krónu. Á sama hátt yrði byrðin léttbærari ef þessu væri öfugt farið.

Forsendur um raungengi eru jafnframt þannig að þær verða að teljast óraunhæfar. Gert er ráð fyrir að raungengi verði nær 20% lægra en verið hefur yfir langt árabil. Þessi forsenda gerir það að verkum að samkeppnisstaða verður sterk og útflutningur mikill og innflutningur verður dýr. Því er gert ráð fyrir að viðskiptajöfnuður verði mjög hagstæður og þar með hægur vandi að mæta gjaldeyrisþörf vegna afborgunar lána og vaxta.

Á myndinni má sjá viðskiptajöfnuð áranna 1990 til 2008 og spár Seðlabankans 2009 til 2018. Eins og sjá má er mestur afgangur á viðskiptum við útlönd 23 milljarðar kr. árið 1994. Spá Seðlabankans um raungengi sem endurspeglast í hagstæðum viðskiptum við útlönd leiðir til afgangs sem á sér engin fordæmi næstu tíu ár á eftir. Þetta verður að teljast djörf forsenda og í meira lagi ótrúverðug.

Forsendan fyrir raungengi leiðir jafnframt til þess að gert er ráð fyrir að lífskjör versni mjög mikið hér á landi sem mun leiða til almennrar fátæktar. Hætt er við að ungt fólk flýi land ef þetta verður raunin og þá vindur vandinn upp á sig og vítahringur skapast. 1. minni hluti getur ekki með nokkru móti fallist á slíka niðurstöðu.

e.	Ófyrirséðir þættir.

Standist ákvæði neyðarlaganna um að innlán njóti stöðu forgangskrafna í þrotabú ekki grundvallarreglur stjórnskipunarinnar um eignarrétt og afturvirkni mun fjárhagslegt tjón íslenska ríkisins aukast gífurlega. Engir fyrirvarar eru í samningunum um gildi neyðarlag
anna að þessu leyti. Vegna þessarar áhættu og annarrar áhættu sem getið er um hér að framan er útilokað fyrir fjárveitingavaldið að veita óskoraða ríkisábyrgð.

iv.	Vextir á lánum og upphaf vaxtatíma.

Af viðtölum við formann samninganefndar Íslands í Icesave-málinu má ráða að svokölluð Landsbankaleið sem samningagerðin byggist á sé fólgin í því að ríkisábyrgðin verði ekki virk fyrr en eftir átta ár. Auðvelt er að rökstyðja að ríkisábyrgðin er í raun á hluta af eignum Landsbankans. Ef 100 milljarða kr. krafa eða eign sem Landsbankinn á er afskrifuð, t.d. árið 2012, þá hækkar skuldbinding ríkissjóðs um hluta af þeirri eign auk vaxta. Vegna þessarar hugsunar hefur samninganefndin sennilega fallist á að notaðir væru svokallaðir CIRR-vextir (e. Commercial Interest Reference Rates) með 124 punkta álagi en þetta eru vextir sem ríkisstjórnir mega ekki fara undir í lánveitingum til einkafyrirtækja, t.d. í útflutningi, án þess að það teljist ríkisstyrkir. Slík vaxtaviðmið eru fráleit í lánasamskiptum ríkja og í raun ættu Bretar og Hollendingar fremur að greiða ríkisábyrgðargjald til íslenska ríkisins fyrir að tryggja lán til Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta. Reyndar er hæpið að semja um vexti yfirleitt í ljósi þess hvernig krafan varð til og óljósra skyldu íslenskra skattborgara til að ábyrgjast innstæður í erlendum útibúum. Þar sem vextirnir eru umtalsverður hluti af skuldbindingunni og hafa afdrifarík áhrif á lífskjör landsmanna gerir 1. minni hluti alvarlega athugasemd við þennan þátt samninganna. Það vekur einnig athygli að innstæður Lands
bankans hjá Englandsbanka bera ekki vexti en samningurinn við þá ber vexti frá síðustu ára
mótum. Bresk og hollensk yfirvöld virðast hins vegar fá vexti á yfirtekin innlán frá útgreiðslu til 27. apríl 2009.

v.	Lögsaga samninga.

Í Icesave-samningunum er skýrt kveðið á um að lögsaga þeirra er bresk sem þýðir að öll ágreiningsefni, þ.m.t. ágreiningur um tilvist þeirra, gildi eða riftun, lúta einungis lögsögu breskra dómstóla. Þá er jafnframt tiltekið að ákvæði um lögsögu eru eingöngu lánveitendum í hag. Þeir geta því að því marki sem lög heimila höfðað mál í öðrum lögsögum og samtímis í mörgum þeirra en íslenska ríkið og tryggingarsjóðurinn eru bundin af því að fara með ágreiningsefni einungis fyrir breska dómstóla, í breskri lögsögu og í samræmi við bresk lög.

Fyrsti minni hluti telur þetta sýna glöggt þann mun sem var á samninganefndunum í við
ræðunum, enda virðast erlendu viðsemjendurnir á allan hátt hafa verið betur undir samninga
viðræðurnar búnir og með skýrari markmið en íslenska samninganefndin.

vi.	Gjaldfellingarákvæði.

Nefndinni hafa verið kynnt dæmi um almenn gjaldfellingarákvæði og af þeim telur 1. minni hluti augljóst að gjaldfellingarákvæði Icesave-samninganna eru mun rýmri en almennt tíðkast. Kveðið er á um að gjaldfella megi lánið ef erlend skuldbinding ríkisins sem er hærri en 10 millj. sterlingspunda er ekki greidd á gjalddaga. Skilgreining á erlendri skuldbindingu ríkisins er þar að auki mjög rúm og telja lögfræðingar Seðlabankans að hún nái til skuld
bindinga sem ríkið er í ábyrgð fyrir. Lendi t.d. Landsvirkjun og Byggðastofnun í vandræðum með að greiða af sínum lánum gæti það því orðið til þess að Icesave-lánin gjaldfalli en báðir aðilar hafa ríkisábyrgð, sbr. 3. tölul. 5. gr. fjárlaga fyrir árið 2009. 1. minni hluti átelur þetta og bendir á að engin gögn hafa komið fyrir nefndina sem hrekja þetta álit enda eru lög
fræðingar Seðlabankans sérfræðingar í erlendum lánasamningum.

vii.	Umsýslukostnaður.

Í tölulið 3.1 í uppgjörssamningi, dags. 5. júní 2009, sem gerður er á milli breska trygg
ingarsjóðsins og Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta segir:

FSCS getur lagt fram (fyrir hönd TIF) eina útgreiðslubeiðni að fjárhæð 10.000.000 sterlingspund (tíu milljón sterlingspund) vegna kostnaðar sem stofnað hefur verið til, eða stofnað verður til, af FSCS við meðferð tryggingagreiðslna til innstæðueigenda útibúsins í Breska konungsríkinu og við meðferð skyldra mála, þar með taldar, án takmarka, endur
heimtur og öll deilumál sem upp kunna að koma."

Sambærilegur samningur var gerður við hollenska innstæðutryggingarsjóðinn að fjárhæð 7.000.000 evra. Því er um að ræða kostnað sem hleypur á 3–4 milljörðum kr. og fráleitt er að telja að nokkur grundvöllur sé fyrir því að samið sé um ríkisábyrgð á honum. Að mati 1. minni hluta eru þessar ríflegu greiðslur fyrir umsýslukostnað annað skýrt dæmi um hver hafði yfirburði í samningaviðræðunum og hversu lítils megnug íslenska samninganefndin var gegn Bretum og Hollendingum.

viii.	Endurskoðunarákvæði.

Lögin sem gilda um samningana báða eru bresk. Slíkt er reyndar ekki óalgengt í samning
um af þessu tagi en þó virðist óheyrt að það sé gert með jafnafgerandi og rúmum hætti og í þessum samningum, sbr. umfjöllun hér að framan um friðhelgisákvæði. Því hefur verið haldið fram að endurskoðunarákvæði samninganna veiti Íslandi nokkurt svigrúm enda mun við endurskoðunina verða horft til hinna umsömdu viðmiða. Margt er við þessi ákvæði samn
inganna að athuga, m.a. ber að nefna að endurskoðunarákvæðin kveða ekki á um að endur
skoða beri samninga hafi skuldaþoli hrakað. Þvert á móti er einungis kveðið á um að aðilar skuli hittast og ræða hvort og þá hvernig breyta skuli samningum.

Í öðru lagi er samkvæmt breskri réttarvenju (Common Law) það eitt hluti af samningi sem í honum er ritað. Í samningunum er ekki einu orði minnst á hin umsömdu viðmið eða nokkur tilvísun gerð til þeirra heldur er aftur á móti skýrt kveðið á um að það sé sjálfstætt álykt
unarefni endurskoðunarfundar hvernig skuli semja að nýju sættist aðilar yfirhöfuð á það.

Hinum umsömdu viðmiðum var ætlað að vera sá grunnur sem samið yrði á um Icesave-
skuldbindingarnar og var í þeim tekið tillit til þeirra efnahagsþrenginga sem Ísland stóð frammi fyrir. Samkvæmt þeim átti að semja á þann hátt sem gerði Íslandi kleift að endurreisa fjármála- og efnahagskerfi sitt. Hafi skuldaþoli landsins hrakað samkvæmt mati Alþjóða
gjaldeyrissjóðsins, sem er skilyrði endurskoðunar samkvæmt samningunum, er augljóst að í upprunalegum samningum hefur ekki verið tekið nægilegt tillit til hinna umsömdu viðmiða og því enn ríkari ástæða en áður að halda fast við þau og nýta þau sem samningsgrundvöll.

Fyrsti minni hluti telur það endurskoðunarákvæði sem í samningunum er á engan hátt tryggja rétt Íslands verði staða þess svo slæm að ákvæðið verði virkt. Það að ekki skuli vera bein skírskotun til umsaminna viðmiða í endurskoðunarákvæðinu er þar að auki algjörlega óásættanlegt. Þá fyrirvara sem lagðir eru til í breytingartillögum meiri hlutans telur 1. minni hluti tryggja endurskoðun verði efnahagsleg staða landsins erfið sem og tryggja að hin umsömdu viðmið verði ávallt nýtt í öllum samningaviðræðum eða samningaumleitunum.

Forsendur og skilyrði ríkisábyrgðar.

Eins og hér að framan er rakið getur Alþingi valið um mismunandi leiðir við afgreiðslu málsins. Sá kostur var valinn að takmarka eða skilyrða ríkisábyrgðina með þeim hætti sem breytingartillögur meiri hluta fjárlaganefndar gera ráð fyrir. Í ljósi þess hversu margvíslegir fyrirvarar koma fram í breytingartillögum meiri hlutans telur 1. minni hluti ástæðu til að draga saman þýðingu þeirra fyrir frumvarpið í heild.

Í 1. gr. er tiltekið að fyrirvararnir sem settir kunna að verða séu óaðskiljanlegur hluti ríkisábyrgðarinnar.

Í 2. gr. eru settar fram eftirfarandi forsendur fyrir veitingu ríkisábyrgðarinnar: a. að lána
samningar verði túlkaðir í samræmi við hin umsömdu viðmið og samningsaðilar verði við rökstuddri og málefnalegri beiðni Íslands um endurskoðun samninganna samkvæmt ákvæð
um þeirra; b. að staða Íslands sem fullvalda ríkis sé virt; c. að hvergi sé haggað við óskor
uðum yfirráðum Íslands yfir náttúruauðlindum landsins.

Í 3. gr. eru sett fram efnahagsleg viðmið sem eiga að takmarka greiðslubyrði lánasamn
inganna auk skilyrða um viðræður um áhrif þeirra viðmiða. Ef ekki er orðið við þeim óskum takmarkast ríkisábyrgðin nema Alþingi ákveði annað.

Í 4. gr. er skilyrt í 1. mgr. að fram skuli fara viðræður milli Íslands og viðsemjenda þess um áhrif niðurstöðu þar til bærs úrlausnaraðila varðandi ábyrgð Íslands á lágmarkstryggingu innstæðueigenda. Í 2. mgr. er áskilið að Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta láti á það reyna fyrir þar til bærum úrlausnaraðilum hvort kröfur hans gangi við úthlutun framar öðrum hluta krafna vegna sömu innstæðu.

Fari ekki fram viðræður skv. 1. eða 2. mgr., eða leiði þær ekki til niðurstöðu, getur Alþingi takmarkað ríkisábyrgðina.

Í 5. gr. er kveðið á um að Alþingi geti samþykkt að óska eftir viðræðum um breytingar á lánasamningunum samkvæmt endurskoðunarákvæðum þeirra eigi síðar en 5. október 2015.

Niðurstaða fjárlaganefndar.

Til að forða því að Íslandi yrði stefnt í efnahagslegar ógöngur var þess freistað að leiða umræðuna á þá braut að ekki mætti samþykkja samningana óbreytta. Vinna fjárlaganefndar einkenndist af því að stöðugt fleiri sjónarmið voru uppi um galla á frumvarpi ríkisstjórnar
innar og þann skaða sem það óbreytt mundi valda þjóðinni. Af lagalegum álitamálum bar hæst að fullkomin óvissa er um hvort Íslendingar geti staðið undir þeim fjárhagslegu skuld
bindingum sem af samningunum leiðir.

Það er ekki síst á grunni greiðslugetu þjóðarinnar sem 1. minni hluti taldi nauðsynlegt að reyna að koma í veg fyrir að ríkisábyrgð á samningunum yrði samþykkt óbreytt. Þau hag
fræðilegu álit sem fyrir liggja benda til þess að Ísland geti greitt þessar skuldir. Að mati 1. minni hluta er þó ekki rétt að spyrja hvort Íslendingar geti greitt skuldir heldur ekki síður hvaða afleiðingar það kynni að hafa ef Íslendingar tækju á sig skuldbindingar þær sem samningarnir kveða á um. Í áliti Hagfræðistofnunar Háskóla Íslands, sem er dreift með áliti þessu, kemur skýrt fram að þjóðin þarf að færa miklar fórnir verði frumvarpið samþykkt óbreytt.

Í grófum dráttum má segja að Alþingi standi frammi fyrir fimm kostum við afgreiðslu málsins:

–	Samþykkja frumvarpið óbreytt og þar með ótakmarkaða ríkisábyrgð.

–	Hafna frumvarpinu og leita nýrra samninga.

–	Hafna frumvarpinu og láta reyna á réttarstöðuna.

–	Vísa frumvarpinu til ríkisstjórnarinnar með rökstuddri dagskrá.

–	Takmarka/skilyrða ríkisábyrgð á einhvern hátt.

Af hálfu 1. minni hluta var lögð áhersla á að samningarnir væru í reynd óaðgengilegir og í frumvarpinu voru engar skorður reistar við því ofríki sem íslensk stjórnvöld voru beitt. 1. minni hluti færði rök fyrir því í vinnu nefndarinnar að hreinlegast væri að láta viðsemjendur okkar vita strax að Alþingi gæti ekki samþykkt málið óbreytt. Jafnframt hefur þeirri afstöðu þingflokks Sjálfstæðisflokksins verið haldið á lofti í nefndarstarfinu að hafna beri frum
varpinu eða vísa því til ríkisstjórnarinnar með rökstuddri dagskrá. Undir það sjónarmið tók meðal annars Lee Buchheit lögmaður sem boðaður var sérstaklega á fund nefndarinnar en ferilskrá hans má sjá í fylgiskjali nr. 16. Við meðferð málsins í fjárlaganefnd kom fljótlega í ljós að útilokað var að þingmeirihluti myndaðist til stuðnings þessum sjónarmiðum. Jafn
framt kom í ljós að hugmyndir stjórnarflokkanna um fyrirvara voru að mati 1. minni hluta ófullnægjandi og þess var freistað af fulltrúum allra flokka í fjárlaganefnd að skapa farveg fyrir ríka fyrirvara og ströng skilyrði á ríkisábyrgðinni.

Breytingartillögur meiri hluta fjárlaganefndar, sem nú eru til umfjöllunar, eru bornar upp af ríkisstjórnarflokkunum sjálfum með aðkomu fulltrúa Borgarahreyfingarinnar. Sjálfstæðis
flokkurinn hefur gegnt miklu hlutverki í að þessir fyrirvarar urðu til, ekki síst hinn efna
hagslegi fyrirvari, sem hefur einmitt það markmið að greiðslur vegna Icesave séu í samræmi við greiðslugetu þjóðarbúsins almennt.

Breytingartillögur meiri hluta fjárlaganefndar.

i.	Ríkisábyrgð á Icesave-lánasamningunum.

Fyrsti minni hluti telur að engin lagalega skylda hvíli á íslenska ríkinu til að veita ríkis
ábyrgð vegna Icesave-deilunnar. Þessum sjónarmiðum hefur verið ítrekað haldið fram bæði af innlendum og erlendum lögmönnum. Stefán Már Stefánsson prófessor og Lárus Blöndal hrl. hafa skrifað fjölda greina um lagalega stöðu okkar gagnvart Icesave-samningunum. Breska lögmannsstofan Mischon de Reya reifaði þessa skoðun á áliti sem hún vann fyrir samninganefndina, dags. 29. mars 2009, og á vettvangi ESB hefur skýrlega komið fram að þar á bæ telja menn ekki að ríkisábyrgð hafi skapast vegna tilskipunarinnar um innstæðu
tryggingar.

Þá finnst 1. minni hluta full ástæða til að vekja athygli á því að Bretar og Hollendingar virðast ekki hafa gengið að neinni ríkisábyrgð sem vísri þegar kom að skuldbindingum Ís
lands vegna íslenska tryggingarsjóðsins, eða til hvers fóru bresk og hollensk stjórnvöld ítrekað fram á það við yfirvöld hér, viðskiptaráðuneytið, að það skýrði hvaða ábyrgð íslenska ríkið tæki á tryggingarsjóðnum? 1. minni hluti telur óheppilegt að viðskiptaráðuneytið ís
lenska hafi gefið út yfirlýsingar um stöðu ríkisins gagnvart sjóðnum í ágúst og september árið 2008. Hafa ber þó í huga að á þeim tíma höfðu stjórnvöld ekki ástæðu til að óttast að allir stóru bankarnir þrír færu í þrot innan nokkurra vikna. Einnig stendur í bréfi ráðu
neytisins að íslenska ríkið standi við skuldbindingar gagnvart sjóðnum í samræmi við ákvæði tilskipunarinnar og muni aðstoða sjóðinn við að afla nauðsynlegs fjármagns þurfi hann á því að halda. Síðan þá hefur deilan milli Íslands annars vegar og Hollands og Bretlands hins vegar snúist um einmitt það hvort eigi að láta á það reyna hvaða skyldur hvíli á Íslendingum að lögum. Deilunni um hin lagalegu rök og réttarstöðu Íslands í þessu máli hafa þegar verið gerð skil annars staðar í þessu áliti.

Engu síður hafa íslensk stjórnvöld ákveðið með undirritun samninga þessara í júníbyrjun að leggja til ríkisábyrgð vegna þessara skuldbindinga.

Af orðalagi samninganna er ljóst að ekki er litið á samþykki Alþingis sem sjálfgefið formsatriði heldur er um raunverulegt efnislegt skilyrði fyrir gildistöku samninganna að ræða. Þegar svigrúm Alþingis til að synja um, setja skilyrði fyrir eða gera fyrirvara við sam
þykki á ríkisábyrgð samkvæmt Icesave-samningunum er metið er rétt að hafa í huga annars vegar að Alþingi er sjálfstæður handhafi löggjafarvalds sem greint er frá framkvæmdar
valdinu samkvæmt þrígreiningu ríkisvaldsins. Hins vegar ber einnig að líta til þess að með þingsályktun 5. desember sl. markaði Alþingi samningaviðræðum stjórnvalda við erlend stjórnvöld ramma með vísan til hinna umsömdu viðmiða sem aðilar höfðu komið sér saman um.

Meiri hlutinn hefur valið þann kost að samþykkja ríkisábyrgð með ákveðnum fyrirvörum sem að mati 1. minni hluta fela í sér verulegar breytingar á Icesave-samningunum. Nauðsyn
legt er að undirstrika að fyrirvarar eru óaðskiljanlegur hluti samþykktar Alþingis á ríkis
ábyrgðinni til að fyrirbyggja að haldið sé fram að ríkisábyrgðin gildi en fyrirvararnir ekki.

ii.	Forsendur.

Að mati 1. minni hluta er það ámælisvert að samningarnir skuli ekki hafa byggt á hinum umsömdu viðmiðum eins og þau birtust í þingsályktun Alþingis 5. desember 2008. Hvergi er á þessi viðmið minnst í samningunum en voru þau þó grundvöllur heimildar Alþingis til handa ríkisstjórn Íslands til samningagerðar. Það var jafnframt skilningur þáverandi utan
ríkisráðherra að með þessum umsömdu viðmiðum væri aðkoma ESB og stofnana þess ásamt stofnunum EES-samningsins tryggð eins og kemur fram í fréttum sjónvarpsins 17. júlí 2009. Það er ekkert í þessum samningum né gögnum með þeim sem sýnir fram á að þessi sjónarmið hafi verið tryggð.

Skipunarbréf fjármálaráðherra er óljóst hvað þetta efni varðar. Þrátt fyrir það bar samn
inganefndinni og fjármálaráðherra að fylgja skýrum vilja Alþingis í þessu efni. Að mati 1. minni hluta er því nauðsynlegt að þessi umsömdu viðmið verði forsenda ríkisábyrgðarinnar og ekki skiptir síður máli hvernig ríkisstjórn Íslands heldur fram þessum ítrekaða vilja Alþingis í samskiptum sínum við Breta og Hollendinga. Þegar litið er til endurskoðunar
ákvæðisins er það eindregin skoðun 1. minni hluta að virða beri þessi sjónarmið.

iii.	Friðhelgisákvæði og auðlindamál.

Að mati 1. minni hluta var sú afstaða samninganefndarinnar að ganga frá friðhelgisrétti ríkisins eins og gert var í samningunum ámælisverð og til þess fallin að veikja mjög stöðu íslenska ríkisins. Sama sjónarmið kom fram hjá mörgum gesta nefndarinnar og í umsögn Seðlabanka Íslands er að finna greinargóða gagnrýni á ákvæðið. 1. minni hluti telur breyt
ingartillögu meiri hlutans til þess fallna að styrkja stöðu Íslands að þessu leyti.

Í umsögn Seðlabankans er jafnframt gerð grein fyrir álitaefnum er snúa að fullnustu eigna fullvalda ríkis. Töluverð umræða og gagnrýni hefur komið fram á fullnustuákvæði samn
inganna og þá sér í lagi hvort samningarnir skapi hættu á að gengið verði að auðlindum íslensku þjóðarinnar. 1. minni hluti hélt því statt og stöðugt fram að mikil áhætta væri tekin í samningunum gagnvart helgustu eignum Íslands sem eru auðlindir þjóðarinnar. Undir þetta tóku sérfræðingar sem komu fyrir nefndina og bentu á að styrkja þyrfti ákvæðin. Breyt
ingartillögur meiri hlutans koma inn á þetta atriði og telur 1. minni hluti þær til bóta að þessu leyti.

iv.	Efnahagsleg viðmið.

Við meðferð fjárlaganefndar kom í ljós vilji til að leita samstöðu meðal alþingismanna um fyrirvara við ríkisábyrgðina. Í þeirri sáttaumleitan settu þingmenn Sjálfstæðisflokksins fram tillögu að efnahagslegum fyrirvörum sem takmarka þá áhættu sem fjallað er um hér að framan, svokölluð hagvaxtargólf. Sátt hefur náðst meðal meginþorra alþingismanna um fyrirvarana.

Efnahagslegu fyrirvarana er að finna í b-lið 2. tölul. breytingartillagnanna, sem verður ný 3. gr. frumvarpsins. Það er mat 1. minni hluta að þær breytingartillögur, sem sátt hefur náðst um og hann barðist fyrir, taki á öllum þessum þáttum og takmarki og hindri það tjón sem orðið gæti ef framangreindar áhættur raungerðust. Í breytingartillögunum er áhættu varðandi hagvöxt þannig eytt með því að hámark er sett á greiðslubyrði vegna samningsins. Þannig er hámark á greiðslum til Breta 4% af vexti vergrar landsframleiðslu (mælt í pundum) og 2% af láninu frá Hollendingum (mælt í evrum). Þetta er skynsamleg ráðstöfun sem takmarkar og jafnvel eyðir áhættu vegna þeirra þátta sem að framan eru taldir, óvissu um hagvöxt, endur
heimtur eigna Landsbankans, gengisþróun og aðrar áhættur.

Grunnhugsunin er sú að ef hagvaxtarspár Seðlabanka Íslands ganga eftir og 75% endur
heimtur verða á eignum Landsbankans hf. þá muni lánasamningarnir við Breta og Hollend
inga verða uppfylltir að fullu. Með því að hagvöxtur sé mældur í pundum gagnvart breska lánasamningnum og evrum gagnvart hollenska samningnum hefur gengisáhættu verið eytt fyrir viðkomandi ríki. Ef hagvöxtur verður minni en áætlað er, endurheimtur verða minni eða upp koma óvænt áföll mun efnahagslegi fyrirvarinn tryggja að greiðsluþoli Íslendinga verði ekki ofboðið – áhættunni hefur verið skipt með Hollendingum og Bretum. Ef svo ólíklega vildi til að á Íslandi yrði ekki neinn hagvöxtur fram til ársins 2024 mundu Íslendingar ekki greiða neitt vegna þess að Icesave-ríkisábyrgðin mundi falla niður það ár. Það er mat 1. minni hluta að með breytingartillögunni sé tryggt að ríkisábyrgðin hafi beina tilvísun í um
sömdu viðmiðin.

Meðfylgjandi tafla sýnir hvernig mismunandi forsendur um jafnan hagvöxt hafa áhrif á hámark ríkisábyrgðarinnar samkvæmt nýrri 3. gr., sbr. b-lið 2. tölul. breytingartillagnanna.

Ár	Reiknuð landsframleiðsla	Aukning landsframleiðslu

frá 2008	Hlutfall af aukn. VLF	Mörk ríkisábyrgðar
Meðal-
hagvöxtur	–2%	0%	3%	5%	–2%	0%	3%	5%	–2%	0%	3%	5%
2008	1.400	1.400	1.400	1.400	0	0	0	0
2009	1.372	1.400	1.442	1.470	–28	0	42	70
2010	1.345	1.400	1.485	1.544	–55	0	85	144
2011	1.318	1.400	1.530	1.621	–82	0	130	221
2012	1.291	1.400	1.576	1.702	–109	0	176	302
2013	1.265	1.400	1.623	1.787	–135	0	223	387
2014	1.240	1.400	1.672	1.876	–160	0	272	476
2015	1.215	1.400	1.722	1.970	–185	0	322	570
2016	1.191	1.400	1.773	2.068	–209	0	373	668	3%	0	0	11	20
2017	1.167	1.400	1.827	2.172	–233	0	427	772	6%	0	0	26	46
2018	1.144	1.400	1.881	2.280	–256	0	481	880	6%	0	0	29	53
2019	1.121	1.400	1.938	2.394	–279	0	538	994	6%	0	0	32	60
2020	1.099	1.400	1.996	2.514	–301	0	596	1.114	6%	0	0	36	67
2021	1.077	1.400	2.056	2.640	–323	0	656	1.240	6%	0	0	39	74
2022	1.055	1.400	2.118	2.772	–345	0	718	1.372	6%	0	0	43	82
2023	1.034	1.400	2.181	2.910	–366	0	781	1.510	6%	0	0	47	91
2024	1.013	1.400	2.247	3.056	–387	0	847	1.656	3%	0	0	25	50
Samtals	0	0	288	543

Það er mat 1. minni hluta að þar sem stjórnarmeirihlutinn hefur valið að fara þá leið að takmarka ríkisábyrgðina með fyrirvörum fremur en að láta reyna á samningaleiðina girði efnahagslegi hluti breytingartillagnanna fyrir þá vá sem felst í lánasamningunum við Breta og Hollendinga.

v.	Lagaleg viðmið.

Allt frá upphafi hefur íslenska ríkið haldið því eindregið fram að nauðsynlegt sé að fá úr því álitaefni skorið hverjar skuldbindingar aðildarríkja EES eru samkvæmt Evróputilskipun um innstæðutryggingar. Nauðsynlegt er að eyða þeirri lagalegu óvissu sem enn ríkir í málinu. Þrátt fyrir að viðsemjendur hafi ekki fallist á þessa kröfu Íslands er það skylda okkar að standa fast á þessum rétti.

Fyrsti minni hluti hefur haldið fram þessum sjónarmiðum í vinnu nefndarinnar. Í breyt
ingartillögum meiri hlutans kemur fram að Ísland hefur ekki fallið frá rétti sínum til að fá úr þessu álitaefni skorið en áskilur sér rétt til að fá úr þessu skorið fyrir til þess bærum úr
lausnaraðila. 1. minni hluti telur nauðsynlegt að ríkisstjórn Íslands nýti þetta sjö ára hlé til að leita leiða til að fá úr þessu álitaefni leyst.

Í ljós kom alvarlegur ágalli á samningsgerðinni hvað varðar uppgjör á búi Landsbanka Íslands hf. Samninganefndin samdi frá sér réttinn til að uppgjör færi að íslenskum lögum og að ágreiningur tengdur búi Landsbanka Íslands hf. færi fyrir íslenska dómstóla.

Svo virðist sem Bretar hafi gjörþekkt íslenskan rétt og tryggt hagsmuni sína kirfilega í viðskiptum sínum við íslensku samninganefndina. Sérstakur uppgjörssamningur milli breska og íslenska tryggingarsjóðsins staðfestir þetta. 1. minni hluti telur ástæðu til að gagnrýna að ekki var leitað til sérfræðinga í gjaldþrotarétti þegar fyrir liggur hve ríkir hagsmunir liggja undir í skiptum á búi Landsbankans.

Fyrsti minni hluti telur nauðsynlegt að íslenska ríkið láti á þetta reyna en forsenda þess er að íslenski tryggingarsjóðurinn láti reyna á þetta álitaefni fyrir íslenskum dómstólum. Afar brýnt að þessu verði fylgt eftir.

vi.	Endurskoðun lánasamninga.

Endurskoðunarákvæði samninganna taka mjög almennt á þeirri áhættu sem gæti komið upp ef efnahagslegar forsendur bresta eða önnur ófyrirséð frávik verða. Ekki er skilgreint með fullnægjandi hætti hvaða aðstæður gætu kallað á endurskoðun eða í hverju hún felst og ekki verður séð að hin umsömdu viðmið hafi verið höfð til hliðsjónar við gerð ákvæðanna. Samkvæmt breskum rétti hafa endurskoðunarákvæðin afar litla lagalega þýðingu en bresk lög gilda um lánasamningana.

Það er álit 1. minni hluta að endurskoðunarákvæði samninganna hafi afar takmarkað gildi og þurfi að styrkja til muna. Undir þetta sjónarmið hafa tekið þeir sérfræðingar sem komið hafa á fund nefndarinnar og formaður samninganefndarinnar tók undir þau sjónarmið að raunverulegt hald ákvæðisins væri lítið. Breytingartillaga meiri hlutans styrkir endurskoð
unarákvæði samninganna.

Niðurstaða.

Vinna við frumvarp fjármálaráðherra um ríkisábyrgð vegna Icesave-reikninganna í fjár
laganefnd hefur einkennst af því að annar ríkisstjórnarflokkurinn var lengst af ófáanlegur til að gera sér grein fyrir göllum málsins. Þá var hinn ríkisstjórnarflokkurinn, Vinstri hreyfingin – grænt framboð, klofinn í afstöðu sinni til málsins. Sjálfstæðismenn hafa allt frá upphafi lýst fjöldamörgum göllum á málinu eins og þegar hefur verið vikið að í þessu áliti. Framan af var ófært að fá forustu fjárlaganefndar til að fallast á að unnt væri að bregðast við þessum göllum. Vikum saman tók fjárlaganefnd á móti gestum sem bentu nefndarmönnum á galla á samningsgerðinni. Hinn almenni borgari tók það upp hjá sjálfum sér að ígrunda málið og freista þess að hafa áhrif á ríkisstjórnarflokkana svo að forða mætti því stórslysi sem ella var í uppsiglingu. Sú gagnrýni sem ýmsir sérfræðingar héldu á lofti var mjög í samræmi við málflutning sjálfstæðismanna í fjárlaganefnd. Loks tókst að leiða ríkisstjórnarflokkunum það fyrir sjónir að málið yrði aldrei samþykkt í þeim búningi sem það var.

Raunar er dapurlegt að ríkisstjórnin skuli ekki hafa notað sumarið til að færa málið úr þeim farvegi sem það fór í strax við framlagningu málsins. Afstaða stjórnarandstöðunnar við þessa samninga lá strax fyrir og jafnframt það, sem er alvarlegra þegar meirihlutastjórn er við völd í landinu, að ekki var tryggur stjórnarmeirihluti fyrir málinu. Ríkisstjórnin átti að ganga úr skugga um það, áður en farið var í að undirrita samninga í skjóli nætur, að tryggur stjórnarmeirihluti væri í málinu. Það er mjög ámælisvert að ríkisstjórnin skuli hafa komið þessu afdrifaríka máli svo fyrir. Sjálfstæðisflokkurinn hefur talað fyrir því í allt sumar að ríkisstjórnin færi strax í það verkefni að tala máli Íslendinga við viðsemjendur og nágranna- og vinaþjóðir með skipulögðum hætti, enda ljóst að samningarnir væru í uppnámi. Þar var talað fyrir daufum eyrum. Það var og er mat Sjálfstæðisflokksins að aldrei sé mikilvægara en einmitt nú að rækta tengslin við nágrannaþjóðirnar og leiða þeim fyrir sjónir hvers konar afarkostir felast í þessum samningum. Því miður hefur ríkisstjórnin látið þetta mikilvæga verkefni undir höfuð leggjast.

Þegar hefur í áliti þessu verið tæpt á þeim leiðum sem tækar voru til að leiða málið í far
sælli farveg. Að mati Sjálfstæðisflokksins hefði verið farsælast að hefja þegar viðræður við Breta og Hollendinga um þá stöðu sem uppi er á Alþingi vegna þessa máls með það að mark
miði að afla fylgis við nýja samninga. Ef slíkir samningar hefðu ekki boðist hefði þrauta
lendingin ávallt hlotið að hafa verið sú að ríkið léti reyna á sinn lagalega rétt í málinu og úr því fengist skorið hverjar skuldbindingar okkar eru.

Allt að einu varð niðurstaðan sú í fjárlaganefnd að setja skýra fyrirvara við ríkisábyrgðina. Sjálfstæðisflokkurinn er ekki aðili að þeirri niðurstöðu en vann þó að henni ásamt fulltrúum allra flokka í fjárlaganefnd. Það eru fulltrúar ríkisstjórnarflokkanna í nefndinni sem leggja tillögurnar fram með stuðningi Borgarahreyfingarinnar. Fulltrúar Sjálfstæðisflokksins í fjár
laganefnd styðja þær en áskilja sér þó rétt til að leggja fram eða styðja aðrar tillögur sem eru til þess fallnar að styrkja málið enn frekar.

Að mati 1. minni hluta er þýðingarmikið að ríkisstjórnarflokkarnir átti sig á að þeir fyrir
varar sem gerðir hafa verið við samninginn fela í sér miklar breytingar. 1. minni hluti átelur ríkisstjórnina fyrir það að reyna að telja nágrannalöndum okkar, t.d. á Norðurlöndum, trú um að þessir fyrirvarar breyti þeim í engu. Ríkisstjórnin hefur engar forsendur til að halda slíku fram meðan viðsemjendur okkar hafa ekki lýst afstöðu sinni til málsins. Ef ríkisstjórnin hefur einhverjar upplýsingar um afstöðu viðsemjenda ber henni skylda til að skýra Alþingi frá því. Af hálfu 1. minni hluta er skýrt að hér er um slíkar breytingar að ræða, ekki síst hvað varðar greiðslur okkar samkvæmt samningunum, að viðsemjendur okkar verða að bregðast við. Með því að setja ríkisábyrgðinni skorður er löggjafarsamkundan að senda framkvæmdarvaldinu, og raunar viðsemjendum einnig, skýr skilaboð um þá samninga sem gerðir voru.

Þeir fyrirvarar sem nú liggja fyrir í formi breytingartillagna meiri hlutans eru í samræmi við þær athugasemdir sem Sjálfstæðisflokkurinn hefur haft við samninginn frá upphafi og barist fyrir að tekið yrði tillit til eins og svo fjölmargir almennir borgarar og sérfræðingar sem rannsakað hafa samningana og voru óþreytandi í að benda á vankanta þeirra. Ber að þakka þeim sérstaklega.

Fyrsti minni hluti telur það miklu skipta hver afstaða manna er til þessara fyrirvara og það er ekki æskilegt að uppi sé ágreiningur milli stjórnar og stjórnarandstöðu um gildi þeirra. Um þetta er það að segja, eins og svo margt annað í þessu máli, að það gildir einu hvað þingmenn og flokkar segja hver við annan hér á Íslandi um efni og túlkun samninganna, niðurstaðan hlýtur alltaf að vera sú að það er afstaða viðsemjendanna sjálfra sem öllu skiptir.

Rétt er að minna á að Íslendingar verða að fara fram á rannsókn hið fyrsta á því hvernig það mátti vera að hægt var að misbeita Alþjóðagjaldeyrissjóðnum síðastliðið haust í þágu þriggja aðildarríkja á kostnað eins. Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn er stofnun sem ekki tekur þátt í tvíhliða deilum og það er ekki í anda stofnsamningsins sem samþykktur var í Bretton Woods í júlí 1944 að beita sjóðnum eins og gert var síðastliðið haust til að þvinga Ísland til gangast undir að greiða fyrir Icesave-ósómann.

Alþingi, 20. ágúst 2009.

Kristján Þór Júlíusson,

frsm.

Ólöf Nordal.

Ásbjörn Óttarsson.

Með álitinu er dreift eftirfarandi fylgiskjölum:

1.	Álit 2. minni hluta utanríkismálanefndar.

2.	Álit 2. minni hluta efnahags- og skattanefndar.

3.	Umsögn frá Hagfræðistofnun, 16. júlí 2009.

4.	Umsögn frá Ríkisendurskoðun, 10. júlí 2009.

5.	Umsögn frá Indefence, 10. júlí 2009.

6.	Lárus L. Blöndal og Stefán M. Stefánsson: Icesave-samningarnir." Morgunblaðið, 7. ágúst 2009.

7.	Stefán Már Stefánsson og Lárus L. Blöndal: Mismunun og Icesave." Morgunblaðið, 6. júlí 2009.

8.	Stefán Már Stefánsson og Lárus Blöndal: Áskorun til þingmanna." Morgunblaðið, 12. júní 2009.

9.	Lárus L. Blöndal og Stefán Már Stefánsson: Í hvaða liði eru stjórnvöld?" Morgun
blaðið, 3. mars 2009.

10.	Ragnar Halldór Hall: Réttarreglur hér og erlendis – Álitamál sem tengjast Icesave-
samningum." Morgunblaðið, 27. júlí 2009.

11.	Ragnar Halldór Hall: Er þetta örugglega rétt reiknað?" Morgunblaðið, 10. júlí 2009.

12.	Hörður Felix og Ragnar Hall: Hvernig getur þetta gerst?" Morgunblaðið, 22. júlí 2009.

13.	Einar Sigurðsson: Ætla þingmenn að gefa Bretum og Hollendingum 300 milljarða?" Morgunblaðið, 15. júlí 2009.

14.	Eva Joly: Ísland – það sem læra má af efnahagshruninu." Morgunblaðið, 1. ágúst 2009.

15.	Jón Daníelsson: Er ríkisstjórnin að gera samskonar mistök og útrásarvíkingarnir?" Morgunblaðið, 21. júlí 2009.

16.	Ferilskrá Lee Buchheit.