138. löggjafarþing 2009–2010.

Þskj. 600 — 76. mál.

Framhaldsnefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2009, um heimild til handa fjármálaráðherra, fyrir hönd ríkissjóðs, til að ábyrgjast lán Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta frá breska og hollenska ríkinu til að standa straum af greiðslum til innstæðueigenda hjá Landsbanka Íslands hf.

Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.

Fram lagt er enn einu sinni álit 1. minni hluta fjárlaganefndar um ríkisábyrgð á Icesave-
skuldbindingunum en mál þetta er orðið eitthvert hið glórulausasta mál íslenskra stjórnmála fyrr og síðar. 1. minni hluti vill í upphafi átelja harðlega málsmeðferð fjárlaganefndar og málsmeðferð Alþingis sjálfs í þessu máli. Í fjárlaganefnd hefur meiri hlutinn hafnað því að ræða ýmis brýn álitamál varðandi greiðslugetu þjóðarbúsins, efnahagslegar forsendur Ice
save-samkomulagsins og óvissuþætti sem upp gætu komið. Meiri hlutinn hafnaði því einnig að lagt væri mat á nýjustu tölur sem sýna fram á að erlendar skuldir ríkissjóðs eru mjög líklega orðnar óviðráðanlegar.

Ljóst er að skuldsetning þjóðarbúsins erlendis er komin langt umfram það sem gerist hjá mjög skuldugum þjóðum heims og miklar líkur á að þjóðarbúið komist í greiðsluþrot haldi ekki þær forsendur sem stjórnvöld gefa sér varðandi endurheimtuhlutfall á eignum Lands
banka Íslands, hagvöxt á Íslandi, gengi krónunnar, mannfjöldaþróun og verðlag í Bretlandi og á evrusvæðinu. Í líklegri sviðsmynd frá IFS-greiningu sem ekki fékk efnislega umfjöllun í fjárlaganefnd eru taldar umtalsverðar líkur á að íslendingar muni vera að borga Icesave skuldbindinguna til ársins 2044 eða í 35 ár. Önnur niðurstaða IFS-greiningar er svo að miðað við mjög varfærnislegt mat eru 10% líkur á því að ríkissjóður komist í greiðsluþrot. Mikil
vægt er að fram komi að skýrsla IFS-greiningar hefur ekki verið rædd í fjárlaganefnd og mál
ið var tekið út úr nefndinni gegn atkvæðum minni hlutans áður en þessi atriði fengust rædd.

Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hefur nú unnið að mati á skuldaþoli þjóðarbúsins fyrir næstu fimm árin í meira en heilt ár og hefur það tekið breytingum eftir því hvernig vindurinn blæs hverju sinni og skuldaþolið hækkað eftir því sem uppvíst hefur orðið um hærri og hærri skuldir. Skuldaþolsútreikningar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins sem eru til næstu fimm ára ná ekki heldur fram til þess tíma þegar byrja þarf að greiða af Icesave-láninu. Fram kom að fulltrúi Alþjóðagjaldeyrissjóðsins hér á landi taldi í sumar að skuldahlutfall á bilinu 240–260% væri enn viðráðanlegt (e. sustainable). Þess má hins vegar geta að í skýrslu Alþjóðagjaldeyris
sjóðsins frá því í nóvember 2008 (sjá fylgiskjal 51 á island.is) stendur á bls. 55 í íslenskri þýðingu: Erlendar skuldir eru gríðarlega viðkvæmar fyrir áföllum – sérstaklega gengi. Frek
ari lækkun á gengi um 30% mundi valda áframhaldandi lóðréttri hækkun á skuldahlutfallinu (í 240% af VLF árið 2009) og klárlega vera óviðráðanlegt." ( External debt remains extreme
ly vulnerable to shocks – most notably the exchange rate. A further depreciation of the ex
change rate of 30 percent would cause a further precipitous rise in the debt ratio (to 240 percent of GDP in 2009) and would clearly be unsustainable.") Ástæður þess að skuldaþolið er enn viðráðanlegt að mati fulltrúa Alþjóðagjaldeyrissjóðsins eru m.a. meiri afgangur af vöruskiptajöfnuði en gert hafði verið ráð fyrir en eins og fram kemur hér að aftan er sá vænti afgangur að því er virðist skáldskapur einn. Eins hefur komið fram á fundum með fulltrúum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins að skuldir þjóðarbúsins eru ekki viðráðanlegar (e. sustainable) næstu fimm árin en því fylgir sú ótrúlega fullyrðing að eftir það verði að líkindum nægur hagvöxtur til að standa undir skuldbindingunum.

Greiðslur af Icesave-lánunum eru í erlendri mynt (evrum og pundum) og þarf að afla þess gjaldeyris með afgangi af útflutningstekjum. Tölur Seðlabankans sýna hins vegar að halli á vöru- og þjónustujöfnuði hefur verið neikvæður 12 af síðustu 19 árum. Afgangur hefur mest verið 22 milljarðar kr. árið 1994 og fyrir þau sjö ár á tímabilinu 1990–2008 þegar ekki var halli á viðskiptunum var afgangurinn samanlagt um 76 milljarðar kr. Samanlagður halli á vöru- og þjónustujöfnuði frá árinu 2000 er 632 milljarðar kr. eða 70 milljarðar kr. halli að meðaltali á hverju ári. Umsögn Seðlabankans frá í sumar gerir hins vegar ráð fyrir 163 millj
arða kr. afgangi af viðskiptum við útlönd á hverju ári að meðaltali næstu 10 árin. Nýjustu spár Seðlabankans gera einnig ráð fyrir að útflutningstekjur verði um helmingur vergrar landsframleiðslu, hlutfall sem er algerlega óraunhæft og sögulega hefur þetta hlutfall hæst náð um 33% af vergri landsframleiðslu þegar best var. Þess má geta að við afgreiðslu málsins í sumar sem leið taldi Seðlabankinn óraunhæft að þetta sögulega hlutfall breyttist.

Í ljósi þróunar á viðskiptum við útlönd undanfarna áratugi og þeirrar staðreyndar að Ísland er aðili að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið (EES) og getur því ekki hindrað flæði vöru og þjónustu virðist spá Seðlabankans einfaldlega vera algerlega óraunhæf, svo óraunhæf að hún virðist jaðra við skáldskap. Rétt er að fram kom bæði í máli Seðlabankans og máli Al
þjóðagjaldeyrissjóðsins að sá gríðarlegi afgangur af vöruskiptajöfnuði sem spáð er, er feng
inn með því að reikna út nauðsynlegan afgang með tilliti til þeirra skuldbindinga sem fyrir liggja. Það er, það er byrjað á öfugum enda á jöfnunni og hún látin ganga upp, ekki miðað við einhverjar raunhæfar forsendur heldur miðað við það sem þarf til að þjóðin komist ekki í greiðsluþrot. Slíkt lýsir algerri uppgjöf fyrir staðreyndum málsins og óskhyggjan um að þetta reddist einhvern veginn er látin ráða. Hér er hins vegar um algert ábyrgðarleysi að ræða og það að Alþingi skuli taka afstöðu til mála með þessum hætti er forkastanlegt.

Skoða þarf skuldastöðu þjóða með hliðsjón af aðstæðum í hverju landi. Spurningin er ekki hvort ríkið geti staðið undir skuldbindingum sínum – heldur hvort þjóðin geti það. Ríkið getur staðið í skilum með því einfaldlega að taka þessa fjárhæð af þjóðinni í formi hærri skatta og/eða skertrar þjónustu. Málið snýst um efnahag Íslands meðan á greiðslum stendur en hugsanlegt er að farið verði svo djúpt í skattlagningu að upp úr því verði seint komist. Með nýlega afgreiddu frumvarpi til fjárlaga er þetta skref stigið og almenningur, sem við að
stæður dagsins er ekki aflögufær, skal látinn borga en þær atvinnugreinar sem mest bera úr býtum, einmitt vegna efnahagsástandsins, þ.e. útflutningsgreinarnar sem fá auðlindirnar ókeypis, eru áfram stikkfrí.

Fólk og fyrirtæki eru hins vegar hreyfanleg og mörg þeirra munu flýja land ef ríkið gengur of langt í skattheimtu og skerðingu lífskjara til að standa í skilum með erlend lán þjóðar
búsins. Afar lítið af mannauði landsins er hins vegar bundinn við landið og þá ekki nema sá hluti sem starfar við landbúnað, stóriðju og hluta af fiskveiðunum.

Þetta ber að hafa í huga þegar sú staðreynd liggur fyrir að vaxtakostnaður ríkissjóðs af Icesave-skuldbindingunni eingöngu er um 100 millj. kr. á dag hvern einasta daga ársins eða hátt í 40 milljarðar kr. á ári og að allur innheimtur tekjuskattur yfir 70.000 einstaklinga fer eingöngu í það að greiða vexti að Icesave-skuldinni ef hún verður samþykkt óbreytt.

Samkvæmt nýsamþykktu fjárlagafrumvarpi er gert ráð fyrir að um 104 milljarðar kr. fari í vaxtakostnað eingöngu sem eru um 23% af öllum tekjum ríkissjóðs. Þá er ekki talinn með vaxtakostnaður af Icesave-skuldbindingunum en að honum viðbættum nemur vaxtakostnaður ríkissjóðs um 32% af öllum tekjum ársins. Þess ber að geta að í útreikningum fjármálaráðu
neytisins á skatttekjum næsta árs er ekki gert ráð fyrir brottflutningi fólks þrátt fyrir um
talsvert auknar álögur en frekari brottflutningur fólks er einmitt mjög líklegur og ef af verður segir slíkur brottflutningur mjög til sín bæði í minni hagvexti og minni tekjum fyrir ríkissjóð. Það er augljóst mál að hér er um að ræða stöðu sem ekki gengur upp. Ríkissjóður er einfald
lega kominn upp að vegg og ríkisstjórnin verður að grípa til annarra ráða en að takast á hend
ur frekari skuldir vegna hrunsins. Það er einfaldlega komið að leiðarlokum í þeim efnum og því fyrr sem fjármálaráðherra viðurkennir það því betra.

Varðandi lánshæfismat ríkissjóðs hafa sumir haldið því fram að staðfesting Alþingis á fyrirliggjandi Icesave-samningum muni bæta lánshæfismatið og Alþingi hefur setið undir stöðugum hótunum fjármálaráðherra um að þingmenn stefni Íslandi í svokallaðan ruslflokk hvað skuldir varðar með frekari töfum á málinu. Þessar staðhæfingar fjármálaráðherra eru mjög langsóttar og virðast frekar vera rangar en réttar þar sem með samþykkt ríkisábyrgðar
innar fylgir gríðarleg óvissa um hvernig ríkissjóður ætlar að standa undir skuldbindingunum. Áður ríkti óvissa um hversu mikið íslenska ríkið þyrfti að taka á sig, þannig að lánshæfis
fyrirtækin gátu ekki leyft sér að gera ráð fyrir að ríkið tæki á sig alla skuldbindinguna. Með því að samþykkja þessa skuldbindingu aukast skuldir Íslands hins vegar umtalsvert og skuldaþolið verður líklega óviðráðanlegt. Slík staða getur einfaldlega ekki haft jákvæð áhrif á lánshæfismatið og nægir í því sambandi að benda á að reiknað er með að ársvextir af Ice
save-lánum verði nálægt 40 milljörðum kr. Því er líklegra að sú skuldastaða sem upp kemur eftir samþykkt þessa frumvarps leiði til enn verra lánshæfismats heldur en hitt.

Hvað varðar mat á eignum þrotabús Landsbanka Íslands hf. þá hefur enginn, þrátt fyrir ítrekaðar fyrirspurnir, fengið að sjá hverjar þessar eignir eru fyrir utan skilanefnd bankans. Gert er ráð fyrir að 75% og jafnvel 90% eignanna í eignasafninu gangi upp í skuldina vegna Icesave-reikninganna. Við venjubundin gjaldþrot teljast 20% endurheimtur á eignum góðar en 30% endurheimtur mjög góðar.

Í skýrslu finnska fjármálaeftirlitsins frá árinu 2003 kom fram að eignir finnsku bankanna hefðu verið ofmetnar og skuldirnar vanmetnar í a.m.k. ár eftir að bankarnir lentu í erfiðleik
um við upphaf fjármálakreppunnar á tíunda áratug síðustu aldar. Miðað við þá reynslu má telja líklegt að eignir Landsbankans séu enn ofmetnar og skuldir vanmetnar og þá bendir 1. minni hluti á að ekki hefur enn fengist gefið upp hversu stór hluti af eignum Landsbankans sé veðsettur. 1. minni hluti bendir á að ofmat á eignum bankans mun þýða að minna endur
heimtist af þeim á næstu árum, þannig að höfuðstóll Icesave-lána verði hærri eftir sjö ár en gert er ráð fyrir. Þess má geta að íslenskir ráðamenn hafa haldið því á lofti að Alþjóðagjald
eyrissjóðurinn hafi á sínum tíma lagt blessun sína yfir matið á eignum Landsbankans en af hálfu fulltrúa sjóðsins á Íslandi hefur þvert á móti verið staðfest að það hafi aldrei verið gert.

Fram hefur komið að svokallaður Ragnars H. Hall fyrirvari" í lögunum frá sl. sumri sé orðinn gagnslaus með þessu frumvarpi en geti þó hugsanlega virkað ef EFTA-dómstóllinn er svo örlátur að gefa Hæstarétti Íslands samþykki sitt fyrir að Hæstiréttur megi fara eftir ís
lenskum lögum. Einnig hefur komið fram að ríkisábyrgðin er óbundin í tíma og umfangi og því hugsanlega ólögleg. Meiri hluti fjárlaganefndar hefur kosið að fá ráðgefandi" álit á þess
um atriðum frá m.a. þeim sem komu beint að samningagerðinni eða voru til ráðgjafar um hana. Niðurstaðan er því óljós og enn er álitamál hvort samningarnir stangist á við stjórnar
skrána. Hér eru stjórnvöld því komin í einhvers konar loftfimleika með sjálfa stjórnarskrána og ætla sér að láta svo stóralvarlegt mál í léttu rúmi liggja.

Fjárlaganefnd hefur fengið álit bresku lögmannsstofanna Ashurst og Mischon de Reya til að meta samningana fyrir hönd Íslands. Þess ber að geta að Ashurst kom beint að samninga
gerðinni fyrir Íslands hönd og því ólíklegt annað en að álit þeirra yrði vilhallt ríkisstjórninni. Álit Mischon de Reya var gagnrýnið á samningana og kemur fram eins og áður frá þeim að þeir telja að hægt hafi verið að gera mun betur.

Afstaða meiri hluta fjárlaganefndar til nánast allra efasemda um málið hefur hins vegar verið á þá leið að ekki væri um neinar nýjar upplýsingar að ræða og í mörgum tilvikum var reynt að gera lítið úr því fólki sem hafði uppi álit sem ekki voru samrýmanleg álit meiri hlut
ans. Efnisleg umfjöllun í nefndinni var nánast engin og þá eingöngu til málamynda og greini
legt að nú skyldi málið keyrt í gegn, sama hvað hver segði. Þetta skilur eftir sig þá bitru en þó líklegu staðreynd að meiri hlutinn hafi ákveðið niðurstöðuna fyrir fram og fundir hennar því e.t.v. ekki annað en leiktjöld í leikriti sem samið er af forsætis- og fjármálaráðherra með þegar kunnan endi.

Þegar haft er í huga að minnihlutastjórnin sem tók við í febrúar síðastliðnum fór á bak við Framsóknarflokkinn sem varði ríkisstjórnina falli, með því að upplýsa ekki um samningavið
ræður um Icesave-málið, sem þó hafði gagngert verið lofað, og þegar einnig er haft í huga að sama ríkisstjórn gekk til kosninga í apríl án þess að upplýsa almenning um stöðu málsins í aðdraganda kosninganna, þá virðist ljóst að stjórnvöld hafi verið tilbúin til að ganga fram af óheilindum á öllum stigum málsins. Ótrúleg framganga framkvæmdarvaldsins hefur verið til skammar en enn skammarlegri er þó þjónkun meiri hluta þingmanna og forseta þingsins við framkvæmdarvaldið með þeirri aðgerð að taka málið aftur upp eftir að Alþingi hafði sam
þykkt lög um Icesave í lok sumars. Kynning framkvæmdarvaldsins á þeirri lagasetningu fyrir breskum og hollenskum stjórnvöldum var algert klúður og var greinilegt að þeir embættis
menn sem inntu þá kynningu af hendi vissu ekki um hvað málið snerist en mæting þeirra fyrir efnahags- og skattanefnd og fjárlaganefnd leiddi það greinilega í ljós. Ekki er vitað hvort um afglöp þeirra sjálfra er að ræða eða hvort um má kenna ónógum undirbúningi af hálfu fjármálaráðuneytisins. Niðurstaðan er hins vegar sú að forsætis- og fjármálaráðherra hafa að kröfu Breta og Hollendinga ákveðið að láta Alþingi lúta í duftið sem löggjafarvald á Íslandi. Í huga 1. minni hluta er hér um að ræða aðför að þingræðinu og þegar höfð er í huga mörg önnur lagasetning hér á Alþingi á haustdögum og vinnubrögðin sem þar hafa verið viðhöfð, þá virðist sem þingræðið sé e.t.v. eingöngu til í orði en ekki á borði. Slík fram
ganga sem hér um ræðir gerist þó ekki nema með vitund og vilja þingsins sjálfs og er dapur
legt til þess að hugsa að forseti Alþingis og hugsanlega meiri hluti þingmanna er því sam
þykkur að Alþingi sé bara einhvers konar leikrit.

Fyrsti minni hluti ítrekar að hann telur afgreiðslu meiri hlutans gagnrýnisverða og telur það lýsa fádæma þjónkun við framkvæmdarvaldið að þingnefnd skuli afgreiða frumvarp sem felur í sér svo veigamiklar breytingar á lögum sem Alþingi sjálft er nýlega búið að sam
þykkja nánast umyrðalaust. Aðkoma fjárlaganefndar að málinu ber einkenni sýndarmennsku í stað vandaðrar úttektar á þeim efnisatriðum málsins sem nefndin átti að fjalla um. Fjárlaga
nefnd fjallaði ekki heldur efnislega um álit efnahags- og skattanefndar sem hún hafði þó óskað eftir. 1. minni hluti telur einfaldlega hneykslanlegt að ekki skuli hafa verið vandað bet
ur til verka við þetta mál á öllum stigum þess og t.d. skoðað að fá ítarlega úttekt á fram lögð
um gögnum frá Seðlabankanum og fjármálaráðuneytinu og 1. minni hluti telur það ábyrgðar
laust af hálfu meiri hlutans að afgreiða málið með þessum hætti.

Þessu frumvarpi fylgir mikil óvissa um greiðslugetu ríkissjóðs sem og um greiðslugetu þjóðarbúsins í heild og það er einfaldlega mjög varasamt að rýmka þá fyrirvara sem Alþingi samþykkti við ríkisábyrgðina sl. sumar, hvað þá heldur að slá þá að mestu leyti af eins og frumvarp þetta gerir ráð fyrir.

Í ljósi alls þessa og að með samþykkt Icesave-samninganna verður skuldabyrði þjóðar
búsins líklega komin yfir mörk þess að vera viðráðanleg, og að lítið eða ekkert megi út af bregða til að þjóðin lendi í greiðsluþroti, telur 1. minni hluti sig ekki geta mælt með að Al
þingi samþykki nýja útgáfu af ríkisábyrgð vegna Icesave-samninganna. Það eru einfaldlega of miklar líkur á að þjóðin geti ekki staðið undir skuldum á næstu árum til að slíkt samþykki sé forsvaranlegt.

Alþingi, 26. des. 2009.

Þór Saari.