138. löggjafarþing 2009–2010.

Þskj. 1160 — 391. mál.

Nefndarálit

um frv. til lokafjárlaga fyrir árið 2008.

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.

Fjárlaganefnd hefur farið yfir frumvarpið og fengið á sinn fund Svein Arason ríkisendur
skoðanda, Inga K. Magnússon skrifstofustjóra og Jón L. Björnsson skrifstofustjóra hjá Ríkisendurskoðun. Einnig komu á fund nefndarinnar Lúðvík Guðjónsson og Viðar Helgason, sérfræðingar hjá fjármálaráðuneyti, og kynntu frumvarpið.

Um fjárheimildir.

Í 1. gr. frumvarpsins eru tilgreindar þær breytingar sem verða á fjárheimildum árið 2008 vegna frávika ríkistekna frá áætlun fjárlaga. Á rekstrargrunni nema þær 2.546,2 m.kr.

Í 2. gr. er birt yfirlit yfir afgangsheimildir og umframgjöld í árslok sem falla niður og flytjast því ekki yfir á næsta ár. Á rekstrargrunni er um að ræða 219.253,4 m.kr. lækkun. Stærstu frávikin eru vegna afskrifta af veðlánakröfum sem ríkissjóður yfirtók af Seðlabanka Íslands eftir hrun bankanna, einnig tapaðar kröfur vegna tryggingabréfa sem ríkissjóður yfir
tók vegna ríkisverðbréfalána Seðlabanka til aðalmiðlara ríkisverðbréfa. Loks kemur frávik vegna gjaldfærslu á hækkuðum skuldbindingum vegna lífeyrissjóða starfsmanna ríkisins.

Í 3. gr. frumvarpsins segir að lögin öðlist þegar gildi og sé ríkisreikningur fyrir árið 2008 þar með staðfestur, að teknu tilliti til fyrirvara sem fram kemur í breytingartillögu meiri hlutans.

Eftirfarandi tafla sýnir uppruna fjárheimilda og stöðu þeirra í árslok:

Rekstrargrunnur, m.kr.
Flutt frá fyrra ári	19.438,6
Fjárlög	434.231,5
Fjáraukalög	33.146,6
Millifærslur	0,4
Lokafjárlög	2.546,2
Fjárheimildir samtals	489.363,3
Staða samkvæmt ríkisreikningi	687.862,7
Staða í lok árs	-198.499,4

Í töflunni kemur fram að fjárheimildir til ráðstöfunar á árinu 2008 voru 489.363,3 m.kr. Útgjöld samkvæmt ríkisreikningi 2008 námu 687.862,7 m.kr. og staða fjárheimilda í árslok var því neikvæð um 198.499,4 m.kr. Helstu skýringar á þessu mikla fráviki er gjaldfærsla á rúmlega 192 milljarða kr. afskriftum af veðlánakröfum sem ríkissjóður yfirtók af Seðlabanka Íslands eftir fall bankanna og af verðbréfalánum til aðalmiðlara. Auk þess voru gjaldfærðar ríflega 35 milljarða kr. lífeyrisskuldbindingar umfram áætlun vegna neikvæðrar ávöxtunar og áfalla sem lífeyrissjóðir starfsmanna ríkisins urðu fyrir í kjölfar bankakreppunnar.

Þegar afskriftir veðlána Seðlabankans og verðbréfalána aðalmiðlara og hækkun skuldbind
ingar vegna lífeyrissjóða starfsmanna ríkisins eru frátaldar er staða fjárheimilda í árslok 2008 jákvæð um 29,2 milljarða kr. Að þessum tveimur liðum frátöldum nema afgangsheimildir 40,5 milljörðum kr. en umframgjöld 11,3 milljörðum kr.

Fjárlaganefnd fór yfir frumvarpið og kom í ljós að mismunur á milli ríkisreiknings 2008 og frumvarps til lokafjárlaga 2008 nam 1.354,9 m.kr. Staða höfuðstóls í reikningnum er hærri en staða fjárheimilda samkvæmt frumvarpinu.

Misræmi milli frumvarps til lokafjárlaga fyrir árið 2008 og ríkisreiknings 2008.

Með bréfi dags. 23. febrúar 2010 óskaði fjárlaganefnd eftir því að Ríkisendurskoðun rýndi og veitti umsögn um frumvarpið. Jafnframt var óskað eftir staðfestingu á því að leiðréttingar, sem færa átti í ríkisreikning 2008 og fram komu við athugun lokafjárlaga fyrir árið 2007, hefðu skilað sér í ríkisreikninginn.

Ríkisendurskoðun svaraði beiðni fjárlaganefndar með bréfi dags. 9. mars 2010 og gerði síðar grein fyrir efni þess á fundi með nefndinni. Í ljós kom að staða höfuðstóls allra fjárlaga
liða í ríkisreikningi var neikvæð um 197.144,5 m.kr. en staða fjárheimilda allra fjárlagaliða í frumvarpinu var neikvæð um samtals 198.499,4 m.kr. Enginn mismunur ætti að vera þarna á milli samkvæmt skilgreiningu höfuðstólsreikninganna. Leitaði Ríkisendurskoðun eftir skýringum á þessum mun hjá fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins og fór yfir þær.

Í nokkrum tilfellum stafar misræmið af því að í ríkisreikningi er afkoma stofnana flutt strax á bundið eigið fé í árslok og kemur því ekki fram í höfuðstólsstöðu, en í frumvarpinu er staða um áramót tilgreind gagnvart fjárheimildum. Staða þessara liða er ætíð felld niður á lokafjárlögum og yfirfærist því ekki til næsta árs. Í mörgum öðrum tilfellum er sett hámark á yfirfærslu afgangsheimildar og það sem umfram er fellur niður. Þá hafa í ýmsum tilvikum þar sem um gamalt misræmi er að ræða verið gerðar ráðstafanir til að færa það úr ríkisreikn
ingi 2009 með leiðréttingu á yfirfærðri stöðu höfuðstóls. Misræmi á 11 fjárlagaliðum var óleyst og vísaði Ríkisendurskoðun til minnisblaðs frá fjármálaráðuneytinu þar sem tilurð mismunar var rakin og lagðar fram tillögur um úrlausnir. Telur Ríkisendurskoðun að minnis
blaðið endurspegli vel þær ógöngur sem þetta kerfi er komið í frá því að ný uppgjörsregla var tekin upp árið 2001 en hún fól í sér að rekstrartekjur og markaðar tekjur voru almennt færðar í reikninga stofnana. Frá meginreglunni voru undantekningar sem nú ná til stofnana sem ekki var gert ráð fyrir að féllu undir undantekninguna. Þá voru þrjár stofnanir fluttar á sínum tíma í A-hluta með upphafsstöðu sem ekki var í samræmi við fjárheimildir. Ríkis
endurskoðun benti á að í lokafjárlögum er ekki lögð til hækkun á fjárheimild á fjárlagalið 10-475, Flugvellir og flugleiðsöguþjónusta, til samræmis við meiri innheimtu lendingargjalda en gert var ráð fyrir í fjárlögum.

Ríkisendurskoðun minnti á að frumvarp til lokafjárlaga er eingöngu lagt fram til að Alþingi geti samþykkt ríkisreikning. Því sé ekki ætlað að sýna aðra niðurstöðu en fram kemur í ríkisreikningi. Samþykki Alþingi frumvarp til lokafjárlaga með annarri niðurstöðu má færa rök fyrir því að taka þurfi upp ríkisreikning, áritaðan af ríkisendurskoðanda, og breyta honum til samræmis við samþykkt lokafjárlög.

Á fundi fjárlaganefndar var ákveðið að starfsmenn nefndarinnar, Ríkisendurskoðunar og fjármálaráðuneytisins færu yfir mismuninn og legðu fram tillögu fyrir fjárlaganefnd hvernig fara ætti með hann. Niðurstaða þessara aðila ásamt fjársýslustjóra og sérfræðingi hans varð sú að leggja til breytingu á fimm liðum í frumvarpinu. Samtals hafa þær í för með sér 377,5 m.kr. hækkun á fjárheimildum í 1. gr. frumvarpsins og 15,9 m.kr. hækkun á niðurfelldum fjárheimildastöðum í 2. gr.

Annað.

Meiri hluti fjárlaganefndar óskaði eftir því að Ríkisendurskoðun legði mat á hvort lækka ætti fluttar fjárheimildir aðalskrifstofa ráðuneyta umfram það sem gert er ráð fyrir í frum
varpinu. Benti nefndin á fjárheimildir aðalskrifstofu forsætisráðuneytisins í þessu sambandi þar sem fluttar voru hærri heimildir milli ára en vinnureglur fjármálaráðuneytisins gerðu ráð fyrir. Einnig kemur fram í skýrslu fjármálaráðherra um jöfnuð í ríkisfjármálum 2009–2013 að: Felldar verða niður verulegar afgangsfjárheimildir sem myndast hafa á undanförnum árum á tilteknum fáum liðum, m.a. vegna framkvæmda sem ekki hefur orðið af, og einnig fjárheimildir í rekstri stofnana sem ekki hafa verið nýttar og eru umfram tiltekið hlutfall af veltu í fjárlögum 2009." Í svari Ríkisendurskoðunar kemur fram að hlutfall fluttra fjárheim
ilda aðalskrifstofu forsætisráðuneytisins er verulega yfir 10% vinnureglunni. Fjármálaráðu
neytið svaraði fyrirspurn Ríkisendurskoðunar um þetta mál með eftirfarandi hætti: Það sem því helst ræður er óvissa um fjárþörf eftir skipulagsbreytingar sem gerðar voru á ráðuneytinu síðastliðið haust í kjölfar samþykktar laga nr. 98/2009, um tilfærslu verkefna innan Stjórnar
ráðs Íslands. Starfsfólk og fjárheimildir fluttust þá frá ráðuneytinu samhliða tilfærslu verk
efna og áhrif þess, t.d. hvað varðar þörf á sérfræðiþekkingu innan skrifstofunnar og fjölda stöðugilda eiga eftir að koma betur í ljós. Einnig geta útgjöld ráðuneytisins verið breytileg milli ára eftir áherslum á hverjum tíma og hefur ráðuneytið þar nokkra sérstöðu. Í því ljósi, og til að fjárhagsrammi skrifstofunnar gefi svigrúm til að móta nýja starfsemi, þótti rétt að koma til móts við óskir ráðuneytisins varðandi flutning á afgangsheimild milli ára." Ríkis
endurskoðun telur að nær hefði verið að þessi ósk hefði komið á borð fjárlaganefndar við af
greiðslu fjárlaga fyrir árið 2010. Ekki verði séð að í frumvarpinu séu tillögur um að aðalskrif
stofur annarra ráðuneyta fái slíka sérmeðferð. Meiri hluti fjárlaganefndar telur að skerpa þurfi reglur í þessu sambandi þannig að ekki fari á milli mála hvaða heimildir séu til að flytja fjárheimildir milli ára. Jafnframt er mikilvægt að við umræður um frumvarp til fjárlaga liggi fyrir tillögur að flutningi fjárheimilda milli ára.

Í 45. gr. laga nr. 88/1997 segir: Með ríkisreikningi sem lagður er fram á Alþingi, sbr. 7. gr., skal fylgja frumvarp til lokafjárlaga honum til staðfestingar. Þar skal leitað heimilda til uppgjörs á skuldum eða ónotuðum fjárveitingum sem ekki eru fluttar milli ára. Jafnframt skal leggja fram sérstaka skrá ásamt skýringum yfir geymdar fjárheimildir og um þá aðila sem hafa farið fram úr fjárheimildum ársins." Meiri hluti fjárlaganefndar vekur athygli á að frumvarpið var ekki lagt fram um leið og ríkisreikningur 2008 þrátt fyrir að skylt sé að gera það samkvæmt fyrrgreindum lögum. Meiri hlutinn gerir þá kröfu að úr þessu verði bætt.

SKÝRINGAR VIÐ EINSTAKAR BREYTINGARTILLÖGUR.

Breytingar á 1. gr.

02-201 Háskóli Íslands.

6.50 Byggingarframkvæmdir og tækjakaup. Lögð er til 337,5 m.kr. hækkun fjárheim
ildar á viðfangsefninu til samræmis við stöðu liðarins í ríkisreikningi. Betri staða í ríkis
reikningi stafar af því að síðustu þrjú ár hefur Happdrætti Háskóla Íslands greitt skólanum 337,5 m.kr. umfram það sem mælt var fyrir um í fjárlögum.

6.60 Tækjasjóður. Lögð er til 40 m.kr. hækkun á fjárheimild til samræmis við stöðu sjóðsins í ríkisreikningi. Ástæðan fyrir því að staða í ríkisreikningi er betri en í lokafjárlögum er sú að á liðinn hafa verið færðar ríkistekjur til ráðstöfunar umfram heimildir, þar sem greiðslur frá Happdrætti Háskóla Íslands hafa verið hærri en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Framlag happdrættisins hefur verið tekjufært sem frjáls eign Tækjasjóðs án þess að veitt hafi verið sambærileg hækkun á fjárheimild.

Breytingar á 2. gr.

02-974 Sinfóníuhljómsveit Íslands.

1.01 Sinfóníuhljómsveit Íslands. Lagt er til að 8,3 m.kr. fjárheimild falli niður í árslok til að samræma fjárheimildastöðu, sem þá yfirfærist til næsta árs samkvæmt lokafjárlög
um, við stöðu liðarins í ríkisreikningi. Skýringin á mismuninum er sú að þegar hljóm
sveitin var flutt úr B-hluta í A-hluta í ársbyrjun 2008 þá tók hún með sér þessa neikvæðu höfuðstólsstöðu.

08-715 St. Franciskusspítali, Stykkishólmi.

Höfuðstóll í árslok í ríkisreikningi 2008 er jákvæður um 16,8 m.kr. en fjárheimildastaða í árslok samkvæmt frumvarpinu er jákvæð um 5,6 m.kr. Staða liðarins er því ríflega 11,2 m.kr. betri í ríkisreikningi. Ástæðan er sú að í ríkisreikningi 2007 var höfuðstóll liðarins hækkaður um 11,3 m.kr. til samræmis við stöðu hans í bókhaldi eftir kaup ríkisins á spítalanum og flutning hans í A-hluta ríkisreiknings. Einnig var þetta í samræmi við endurskoðaðan ársreikning stofnunarinnar. Samsvarandi heimild hefur ekki verið gerð á fjárheimild stofnunarinnar og því kemur fram misræmi milli frumvarpsins og ríkis
reiknings í stöðu gagnvart fjárheimildum sem þessari tillögu er ætlað að eyða. Tillagan er gerð um 11,3 m.kr. lækkun sem skiptist á þrjú viðfangsefni:

1.01 Heilsugæslusvið. Lagt er til að 4,4 m.kr. falli niður.

1.11 Sjúkrasvið. Lagt er til að 5,5 m.kr. falli niður.

1.21 Hjúkrunarrými. Lagt er til að 1,4 m.kr. falli niður.

08-795 St. Jósefsspítali-Sólvangur.

Við sameiningu Sólvangs við St. Jósefsspítala í ríkisreikningi 2006 var höfuðstóll liðarins lækkaður um 18,9 m.kr. í ríkisreikningi til samræmis við stöðu á fjárlagalið Sólvangs í bókhaldi ríkisins og til samræmis við endurskoðaðan ársreikning spítalans. Samsvarandi lækkun hefur ekki verið gerð á fjárheimildum til St. Jósefsspítala og er því ekki í fjárheimildagrunni frumvarpsins.

1.21 Hjúkrunarrými. Lagt er til að 18,9 m.kr. af fjárheimildum falli niður í árslok til að eyða því ósamræmi sem er á milli frumvarps til lokafjárlaga og stöðu liðarins í ríkisreikningi 2008.

10-336 Hafnarframkvæmdir.

6.70 Hafnabótasjóður. Lögð er til sú efnislega breyting á frumvarpinu að dregið verði úr niðurfellingu afgangsheimildar á fjárlagaliðnum um 130 m.kr. Eftir að talnabálki frumvarpsins hafði verið lokað kom í ljós að í frumvarpinu hafði ekki að fullu verið tekið tillit til hlutdeildar Landeyjahafnar í afgangsheimildum á viðfangsefni 10-336-6.70 Hafnabótasjóður. Í frumvarpinu var gert ráð fyrir að fella niður 679,1 m.kr. af fjárlaga
lið 10-336 Hafnarframkvæmdir en samkvæmt breytingartillögunni verður niðurfellingin 549,1 m.kr.

Miðað við áætlun Siglingastofnunar er engu að síður reiknað með 150,5 m.kr. halla á verkinu og dugir þessi viðbótarmillifærsla því ekki til að ljúka því. Ríkisendurskoðun kannaði forsendur áætlunar Siglingastofnunar og kom fram að um varfærna áætlun var að ræða þar sem reiknað var með nokkrum ófyrirséðum kostnaði. Verið er að auglýsa síðasta útboð verksins sem felst í frágangi lóðar, en áhrif seinkana vegna eldgossins í Eyjafjallajökli liggja ekki fyrir að fullu. Fram kom að Siglingastofnun mundi halda verkinu innan fjárheimilda og fresta lokafrágangi eða einstökum verkþáttum dygðu fjár
veitingar ekki, án þess þó að slíkt kæmi í veg fyrir opnun hafnarinnar á tilsettum tíma.

Aðrar leiðréttingar verða færðar í ríkisreikning 2009.

Meiri hlutinn leggur til að ríkisreikningur fyrir árið 2008 verði samþykktur með þeim fyrirvara að þingmannanefnd sem fjallar um skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis hefur til umfjöllunar hugsanlega ráðherraábyrgð samkvæmt lögum nr. 4/1963. Samþykkt ríkisreikn
ingsins felur því ekki í sér brottfall hugsanlegra krafna á hendur ráðherrum, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga um ráðherraábyrgð.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með fyrrgreindum breytingum sem skýrðar hafa verið og gerð er tillaga um í sérstökum þingskjölum.

Alþingi 20. maí 2010

Guðbjartur Hannesson,

form., frsm.

Kristján Þór Júlíusson.

Lilja Mósesdóttir.

Oddný G. Harðardóttir.

Sigmundur Ernir Rúnarsson.

Þuríður Backman.