138. löggjafarþing 2009–2010.

Þskj. 1229 — 581. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á varnarmálalögum, nr. 34/2008.

Frá 2. minni hluta utanríkismálanefndar.

Markmið frumvarpsins er að leggja niður Varnarmálastofnun á árinu 2010. Verkefni hennar á að samþætta hlutverki annarra opinberra stofnana og samræma þessar breytingar við áform um stofnun innanríkisráðuneytis. Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarflokkanna var gert ráð fyrir að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti og dómsmála- og mannréttinda
ráðuneyti yrðu sameinuð í nýtt innanríkisráðuneyti fyrir lok kjörtímabilsins.

Hlutverk Varnarmálastofnunar.

Varnarmálastofnun hefur það hlutverk samkvæmt varnarmálalögum að afmarka vald
heimildir íslenskra stjórnvalda varðandi varnartengd verkefni, greina á milli varnartengdra verkefna og borgaralegra verkefna sem lúta að löggæslu og innra öryggi ríkisins, greina á milli stefnumótunar og framkvæmdaratriða á sviði varnarmála og að auðvelda lýðræðislegt eftirlit með varnartengdri starfsemi. Utanríkisráðuneytið fer með yfirstjórn varnarmála og framkvæmd varnarmálalaga og ber ábyrgð á gerð hættumats á sviði varnarmála og mótun og framkvæmd öryggis- og varnarstefnu Íslands á alþjóðavettvangi. Utanríkisráðherra fer jafn
framt með fyrirsvar af hálfu íslenska ríkisins í samskiptum og samstarfi við erlend ríki, her
málayfirvöld og alþjóðastofnanir á sviði öryggis- og varnarmála, þ.m.t. Atlantshafsbanda
lagið.

Skortur á pólitískri stefnumörkun.

Mikilvægur hluti af fullveldi hvers ríkis er hvernig það fer að því að tryggja öryggi þegna sinna. Frá seinni heimsstyrjöldinni hafa íslensk stjórnvöld leitast við að tryggja varnir og öryggi landsins og þegnanna með samstarfi við Bandaríkin og Atlantshafsbandalagið. Eftir brottför bandaríkjahers frá landinu stóðu íslensk stjórnvöld frammi fyrir nýjum veruleika. Þá var tekin ákvörðun af þáverandi stjórnarflokkum, Sjálfstæðisflokki og Samfylkingu, um að setja á stofn Varnarmálastofnun og fela henni fyrrgreind verkefni. Hins vegar hefur lítil umræða og vinna farið í að skilgreina hvað er öryggi, greina á milli öryggismála og varnar
mála og meta fyrirliggjandi skilgreiningu á öryggi í íslenskri utanríkisstefnu.

Annar minni hluti leggur áherslu á að marka verður öryggis- og varnarmálastefnu til fram
tíðar. Í umsögn NEXUS, rannsóknarvettvangs fyrir öryggis- og varnarmál er bent á mikil
vægi öryggis- og varnarmálastefnu, og að þeirri stefnumótun þurfi að fylgja eftir með reglu
legri endurskoðun, t.d. á þriggja til fjögurra ára fresti. Því hlýtur það að vekja töluverða athygli að fyrirhugað er að leggja niður stofnun sem fer með varnarmál landsins (þ.e. gera stjórnsýslulegar breytingar), án þess að fyrir liggi nokkur stefnumörkun um hvernig eigi að fara varanlega með öryggis- og varnarmál landsins. Utanríkisráðherra hefur boðað þverpóli
tíska vinnu í haust um mótun öryggis- og varnarmálastefnu. 2. minni hluti telur að eðlilegra hefði verið að fara fyrst í þá vinnu og móta svo stjórnsýsluna í framhaldi af markaðri stefnu.

Í skýrslu starfshóps forsætisráðherra um viðbrögð stjórnsýslunnar við skýrslu rannsóknar
nefndar Alþingis, sem dr. Gunnar Helgi Kristinsson stýrði, segir: Meginþungi opinberrar stefnumótunar á Íslandi hvílir á herðum framkvæmdarvaldsins. Þaðan þarf þess vegna að koma sú pólitíska forysta sem stuðlar að vandlega undirbúinni og samhæfðri stefnumótun ríkisvaldsins. Í nálægum ríkjum er vönduð úttekt oftast undanfari meiriháttar opinberrar stefnumótunar (t.d. NOU í Noregi, SOU í Svíþjóð, Statens betænkninger í Danmörku, White papers í Bretlandi). Í slíkum stefnuskjölum eru viðfangsefnin sett í samhengi við grundvallar
kenningar, meginreglur laga, fræðilega orðræðu viðkomandi fagsviðs og reynslu annarra landa. Eftir atvikum kann einnig að vera um það að ræða að mismunandi valkostum sé stillt upp og áhrif þeirra séu vegin og metin. Það fer einnig eftir atvikum hvort slík stefnuskjöl eru unnin af sérfræðingum stjórnsýslunnar, utanaðkomandi sérfræðingum eða blöndu af báðu. Í mörgum tilvikum er leitað til utanaðkomandi aðila, s.s. háskólafólks, sem hefur sérþekk
ingu á viðkomandi sviði um aðkomu að slíkri vinnu. Það er síðan á grundvelli slíkra stefnu
mótunarskjala sem hin eiginlega pólitíska ákvarðanataka fer fram og löggjafarkostir eru valdir. Loks eru sjálf lagafrumvörpin og skýringar með þeim unnin af stjórnkerfinu á grund
velli þess sem á undan er gengið. Vandaður undirbúningur lýtur ekki bara að skilvirkni og hagkvæmni stefnumótunar heldur dregur einnig úr líkum á stefnureki í framkvæmd og að dómstólar fái óljósa löggjöf til túlkunar. Hann er þannig hluti af lýðræðislegum grundvelli opinberrar stefnumótunar. Hér á landi eru mörk undirbúnings stefnumótunar, pólitískrar ákvarðanatöku um val á milli löggjafarkosta og vinnu við gerð lagafrumvarpa oft afar óljós og ekki aðskilin í þau mismunandi þrep sem að framan var lýst."

Hin óljósu, jafnvel óvönduðu, vinnubrögð sem einkennt hafa íslenska stjórnsýslu er greinilega hægt að sjá á vinnslu þessa frumvarps. Engin stefna er til um öryggis- og varnar
mál. Ákvörðun er tekin við stjórnarmyndun að leggja niður Varnarmálastofnun og fela verk
efni hennar nýju ráðuneyti sem verður stofnað einhvern tímann á kjörtímabilinu. Þannig á að leggja niður stofnun, ráðstafa verkefnunum hennar til einhverra undirstofnana, á vegum einhvers ráðuneytis sem verður stofnað á næstunni á grundvelli pólitískrar stefnumörkunar sem verður mótuð fljótlega.

Annar minni hluti tekur ekki afstöðu til þess hvort rétt sé að leggja niður Varnarmála
stofnun eða ekki en leggur áherslu á að öryggis- og varnarmálum verði komið fyrir á sem bestan hátt og telur að ákvæði þessa frumvarps geri það einfaldlega ekki. Þegar kastað er til hendinni ítrekað þegar kemur að þessum málaflokki er hætta á að skaða jafnframt gott sam
starf landsins við Atlantshafsbandalagið. 2. minni hluti telur einnig mikilvægt að öryggis- og varnarmálastefna landsins endurspegli sérhæfingu og þekkingu þjóðarinnar, svo sem á almannavörnum, náttúruhamförum, jafnrétti, kvenfrelsi og mannréttindum.

Annar minni hluti geldur einnig varhug við því hugarfari sem birtist í frumvarpinu um að draga úr aðkomu Alþingis að öryggis- og varnarmálum sem aðhalds- og eftirlitsaðila með framkvæmdarvaldinu.

Starfsmannamál.

Miklar áhyggjur og óöryggi starfsmanna endurspeglast í þeim umsögnum sem bárust frá stofnuninni og stéttarfélögum starfsmanna. Félag forstöðumanna ríkisstofnana bendir á misræmi í framlögðum stjórnarfrumvörpum þegar kemur að stöðu forstöðumanna stofnana við niðurlagningu og sameiningu þeirra og skrifar: Í því frumvarpi sem hér er til umfjöll
unar virðist það einungis ganga út á að leggja niður starf forstöðumanns stofnunar, sem ekki á þó að leggja niður strax. Dagleg stjórnun stofnunarinnar á fram að því tímamarki að vera í höndum fjölskipaðs stjórnvalds, verkefnisstjórnar, án þess þó að verkefni hennar eða verk
svið sé skilgreint nánar í lögunum eða frumvarpinu. Vekur það ýmsar spurningar um ábyrgð og skiptingu verkefna sem samkvæmt lögum eða reglugerðum eru settar í hendur forstöðu
manna. Má í því sambandi m.a. vísa í reglugerð um framkvæmd fjárlaga."

Annar minni hluti hvetur til þess að ríkisstjórnin móti sér stefnu sem fyrst um hvernig eigi að standa að uppsögnum og tilfærslum forstöðumanna ríkisstofnana. Forsætisráðherra hefur boðað að stofnunum ríkisins verði fækkað um 30–40% sem hluti af endurskipulagningu opin
berrar þjónustu í öllum ráðuneytum. Standa verður að öllum slíkum málum með sambæri
legum hætti eða rökstyðja það sérstaklega ef vikið er frá almennu aðferðafræðinni.

Í umsögn SFR – stéttarfélags í almannaþjónustu koma fram áhyggjur af að ráðningar
samband og réttarstaða starfsmanna séu ekki nægilega vel skýrð í frumvarpinu. Lögmaður stéttarfélagsins hafði óskað sérstaklega eftir upplýsingum um þetta frá ráðuneytinu og út
skýrði ráðuneytið vilja ráðherra á eftirfarandi hátt:

Lögmaðurinn skilur ákvæðið svo að dagsetningin vísi til þess að ráðningarsamband starfsmanna við nýja stofnun skuli eingöngu standa til áramóta. Þetta er misskilningur. Dag
setningin vísar til þess að samningsgerð utanríkisráðherra við stofnun, sem tekur við verk
efni, geti átt sér stað á tímabilinu frá gildistöku laganna til 1. janúar 2011. Fyrir 1. janúar 2011 á að vera búið að gera verksamninga og samninga við rekstrarverkefni sem flytja verk
efni til annarra stofnana. Boð til starfsmanna Varnarmálastofnunar um störf hjá öðrum stofnunum, sem við verkefnum taka, myndi einnig koma til á því tímabili. Þiggi þeir boð um starf hjá annarri stofnun mun ráðningarsamband stofnast milli starfsmannsins og viðkomandi stofnunar. Það ráðningarsamband stendur þar til því lýkur samkvæmt almennum reglum. Með ákvæðinu er verið að tryggja störf starfsmanna Varnarmálastofnunar hjá annarri stofnun eftir að Varnarmálastofnun er lögð niður."

Annar minni hluti telur að eðlilegt hefði verið að tryggja starfsmönnum Varnarmálastofn
unar jafnframt ákveðinn biðlaunarétt eftir að þeir færðust til í starfi til annarrar stofnunar. Það hefur gefið góða raun við breytingar á öðrum stofnunum, dregið úr óöryggi starfsmanna á meðan þeir eru að kynnast nýjum vinnustað og samstarfsfélögum og dregið úr brotthvarfi þeirra.

Staðsetning.

Mikilvægt er að huga að bæði stjórnsýslulegri staðsetningu verkefna Varnarmálastofnunar og landfræðilegri. Í umsögn NEXUS og Alyson Bailes er bent á áhugaverða þróun erlendis þar sem öryggis- og varnarmál hafa verið staðsett undir forsætisráðuneyti en ekki utanríkis- eða innanríkisráðuneyti. Í umsögn NEXUS segir: …hvetjum við Alþingi til að íhuga stofn
setningu skrifstofu öryggis- og varnarmála innan forsætisráðuneytisins. Þeirri skrifstofu yrði fengin hlutverk ábyrgðar- og samhæfingaraðila fyrir málaflokkinn og gæti tengst almanna
varna- og öryggismálaráði því sem er skilgreint í lögum um almannavarnir, nr. 82/2008. Forsætisráðherra hefur óhjákvæmilega aðkomu að utanríkismálum og með þessari leið væri hægt að styrkja samskipti milli ráðuneyta og tryggja reglulega aðkomu forsætisráðherra að stefnumótun í utanríkis-, -öryggis- og varnarmálum."

Annar minni hluti telur þetta áhugaverða ábendingu og ætti að skoðast sem hugsanlegur valkostur við boðaða stefnumörkun um öryggis- og varnarmál, sem og endurskipulagningu á stjórnarráðinu og þá í samanburði við að halda málaflokknum áfram undir utanríkis
ráðuneytinu eða færa hann undir nýtt innanríkisráðuneyti.

Ekkert afgerandi kemur fram í frumvarpinu um hvert eigi að færa verkefnin eða hvaða stofnanir eigi að sinna þeim til framtíðar. Þó kemur fram í skýrslu starfshóps sem undirbjó frumvarpið að Landhelgisgæslan væri væntanlega best til þess fallin að taka við verkefnum Varnarmálastofnunar, auk þess að ríkislögreglustjóri gæti tekið við hluta. Í meðferð nefndar
innar var einnig nefnt að sameina mætti starfsemi Varnarmálastofnunar, Landhelgisgæsl
unnar, Vakstöðvar siglinga og jafnvel hluta af eftirlit með flugi yfir landið. 2. minni hluti telur að höfuðstöðvum þessarar starfsemi yrði best fyrir komið á Suðurnesjum í núverandi aðstöðu Varnarmálastofnunar. Á svæðinu er jafnframt góð hafnaraðstaða, besti flugvöllur landsins og húsnæði sem uppfyllir þá öryggisstaðla sem samstarfið við Atlantshafsbanda
lagið gerir kröfur um. Talið er að sá flutningur ætti ekki að hafa sérstök áhrif á núverandi starfsemi samhæfingarstöðvarinnar í Skógarhlíð.

Annar minni hluti bendir á að fá byggðarlög hafa orðið jafn illa úti við bankahrunið og Suðurnesin. Þar er mesta atvinnuleysi á landinu og svæðið má alls ekki við meiri áföllum. Við samþykkt þessa frumvarps er framtíð 50–60 starfa á svæðinu í uppnámi. Því hvetur 2. minni hluti stjórnvöld til að huga að uppbyggingu og fjölgun starfa á svæðinu, ekki fækkun, og að tryggja að núverandi verkefni verði áfram á Suðurnesjum og nýjum bætt við, svo sem með flutningi Landhelgisgæslunnar þangað.

Annar minni hluti leggur til að frumvarpið verði ekki afgreitt á þessu stigi, heldur beðið þar til mótuð hefur verið ný heildarstefna í öryggis- og varnarmálum og ákvörðun tekin um hvaða ráðuneyti eigi að taka við yfirstjórn málaflokksins.

Alþingi, 7. júní 2010.

Eygló Harðardóttir.