138. löggjafarþing 2009–2010.

Þskj. 1476 — 507. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á l. nr. 96/2002, um útlendinga, með síðari breytingum (hælismál).

Frá allsherjarnefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Guðlaugu Jónasdóttur og Rósu Dögg Flosadóttur frá dómsmála- og mannréttindaráðuneyti, Kristján Sturluson og Atla Viðar Thorstensen frá Rauða krossi Íslands, Hreiðar Eiríksson og Þorstein Gunnarsson frá Útlend
ingastofnun, Sigríði Björk Guðjónsdóttur og Öldu Hrönn Jóhannsdóttur frá lögreglunni á Suðurnesjum, Katrínu Theodórsdóttur lögmann og Paul Ramses, fyrrverandi hælisleitanda.

Nefndinni bárust umsagnir frá Alþýðusambandi Íslands, Bjarna Jónssyni og Ingu Sveinsdóttur, Félagi stúdenta við Háskólann á Akureyri, Fjölbrautaskólanum við Ármúla, flóttamannanefnd, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Persónuvernd, Rauða krossi Íslands, ríkis
lögreglustjóra, ríkissaksóknara, Samtökum kvenna af erlendum uppruna á Íslandi og Út
lendingastofnun.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögunum í samræmi við tillögur nefndar um meðferð hælisumsókna. Í fyrsta lagi er lagt til að lögunum verði breytt í samræmi við þróun slíkrar löggjafar í Evrópu, í öðru lagi að einstaklingum sem ekki eru flóttamenn samkvæmt skilgreiningu alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna verði veitt aukin vernd og ný réttarstaða í samræmi við alþjóðlegar mannréttindareglur, svokölluð viðbótarvernd, í þriðja lagi eru settar skýrari reglur um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og í fjórða lagi skýrari reglur um meðferð hælisumsókna og réttarstöðu hælisleitenda.

Á fundum sínum fjallaði nefndin um frumvarpið og samhliða því um tvö önnur frumvörp sem einnig er ætlað að breyta lögum um útlendinga og eru á þskj. 896, 509. mál, og þskj. 976, 585. mál. Í fyrrnefnda málinu er fjallað um dvalarleyfi fórnarlamba mansals og í hinu síðara um samstarf á ytri landamærum Schengen-ríkjanna, einkum hvað varðar framfærslu
skilyrði við veitingu dvalar- eða búsetuleyfis. Nefndin leggur í áliti þessu til frekari breyt
ingar á þeim skilyrðum í tilviki umsækjenda um dvalarleyfi flóttamanns eða af mannúðar
ástæðum.

Meðferð hælisumsókna og réttarstaða hælisleitenda.

Nefndin fjallaði um fjölmörg atriði frumvarpsins á fundum sínum en í því eru lagðar til miklar réttarbætur við meðferð mála hælisleitenda, flóttamanna og fylgdarlausra barna. Lagðar eru til breytingar á málsmeðferðarreglum við meðferð hælismála, m.a. um málshraða, leiðbeiningarskyldu, birtingu ákvörðunar og frestun réttaráhrifa ef málið er borið undir dóm
stóla og um rétt til lögmannsaðstoðar.

Umsókn um dvalarleyfi.

Í 1. gr. frumvarpsins kemur fram að með fyrirvara um ákvæði 45. og 46. gr. skuli útlend
ingur sem sækir um dvalarleyfi í fyrsta skipti sækja um leyfið áður en hann kemur til lands
ins og er honum óheimilt að koma til landsins fyrr en umsóknin er samþykkt. Hér er ekki verið að leggja til efnisbreytingu á ákvæðinu heldur er breytingin til skýringar og sett fram í tengslum við breytingartillögur við ákvæði 45. og 46. gr. í VII. kafla laganna um vernd gegn ofsóknum og flóttamenn.

Í umsögn Útlendingastofnunar kemur fram að stofnunin telji æskilegt að í ákvæðinu sé kveðið skýrt á um það hvenær hægt verði að sækja sjálfstætt um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f (mannúðarleyfi) á þessum grundvelli, ella sé hætta á að mikill fjöldi slíkra umsókna berist stofnuninni frá einstaklingum sem ekki eru staddir á Íslandi með tilheyrandi kostnaði og erfiðleikum við að meta aðstæður viðkomandi. Fram kom í áliti dómsmála- og mann
réttindaráðuneytisins að sá vandi sem stofnunin bendir á að geti skapast verði ekki leystur með því að kveða á um það í lögum að viðkomandi verði að vera staddur hér á landi. Nefndin tekur undir þetta en telur nauðsynlegt að taka fram að með ákvæðinu er ætlað að útfæra nánar í hvaða tilvikum unnt sé að veita dvalarleyfi af mannúðarástæðum, líkt og við þær aðstæður þegar einstaklingi hefur verið synjað um hæli eða um dvalarleyfi á grundvelli annarra ákvæða útlendingalaga.

Dvalarleyfi af mannúðarástæðum.

Rík þörf á vernd.

Nefndin fjallaði sérstaklega um ákvæði 2. gr. frumvarpsins. Í 2. mgr. er kveðið á um breytingar á 12. gr. f í lögunum þannig að tilgreind verði helstu viðmið um hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi samkvæmt greininni. Í ákvæðinu er heimild til að veita dvalarleyfi á grund
velli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heil
brigðisástæðum, vegna félagslegra aðstæðna viðkomandi eða vegna aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að sem dæmi um erfiðar félagslegar aðstæður megi nefna aðstæður kvenna sem annaðhvort hafa sætt kyn
ferðislegu ofbeldi, sem leitt getur til erfiðrar stöðu í heimaríki, eða aðstæður kvenna sem aðhyllast ekki kynhlutverk sem er hefðbundið í heimaríki þeirra og eiga á hættu útskúfun eða ofbeldi. Verndarþörf þjóðfélagshópa mundi að öðru leyti fara eftir aðstæðum í hverju máli. Alvarlegar aðstæður í heimaríki gætu verið viðvarandi mannréttindabrot í ríkinu eða sú staða að yfirvöld veiti ekki vernd gegn brotunum. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að fyrir hendi gætu verið aðstæður sem verða til þess að útlendingur missir leyfi til dvalar án nokkurs aðdraganda en án þess að hann beri ábyrgð á því eða sanngjarnt sé að hann beri ábyrgð á því, svo sem ef hjónabandi útlendings lýkur og hann missir þess vegna leyfi til dvalar, eða hann missir óvænt vinnuna án eigin tilverknaðar. Nefndin telur að hér geti verið um að ræða markatilvik sem rúmast ekki innan greinarinnar eins og hún er í frumvarpinu en leggur áherslu á að ákvæðið er heimildarákvæði ætlað til að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða þegar rík þörf er á vernd fyrir viðkomandi og ber að takmarka heim
ildina við það. Nefndin tekur undir áðurnefnd sjónarmið og leggur því til að við 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. bætist: eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera á ábyrgð.

Nefndin leggur auk þess til lagfæringu á orðalagi í 2. mgr. greinarinnar. Þar er ekki um efnisbreytingu að ræða.

Dvalarleyfi af mannúðarástæðum á grundvelli bráðabirgðadvalarleyfis.

Í 4. mgr. 2. gr. frumvarpsins er lagt til að við 12. gr. f bætist að heimilt sé að veita útlendingi sem haft hefur dvalarleyfi skv. 12. gr. g, þ.e. bráðabirgðadvalarleyfi í tvö ár hið minnsta, dvalarleyfi af mannúðarástæðum ef skilyrðum 1. mgr. ákvæðisins er fullnægt og sérstakar ástæður mæla ekki gegn því. Ákvæðið er nýmæli og í greinargerð kemur fram að þetta geti átt við um útlending sem ekki hefur fengið hæli eða dvalarleyfi á öðrum grundvelli en er samt sem áður í þeirri aðstöðu að honum verður ekki vísað brott, vegna ákvæða 45. gr. laganna eða af öðrum ástæðum. Í umsögn Útlendingastofnunar kom fram að hún telur æskilegt að skýrt verði hvaða skilyrði viðkomandi þurfi að uppfylla til að fá slíkt dvalarleyfi. Í ákvæðinu er sérstaklega tekið fram að ákvæði 1. mgr. 12. gr. f þurfi að vera uppfyllt, þ.e. að annaðhvort búi að baki mannúðarsjónarmið eða að viðkomandi hefur sérstaka tengingu við landið fyrir veitingu dvalarleyfis á þessum grundvelli. Þá er kveðið á um það í greinar
gerðinni með frumvarpinu að við mat á því hvort eitthvað mælir á móti því að útlendingur fái dvalarleyfi á þessum grundvelli mætti m.a. líta til þess hvort útlendingur hefur aðstoðað yfirvöld við meðferð máls hans eða ekki. Athygli nefndarinnar var vakin á því að með því að hafa skilyrðin opin eins og lagt er til í frumvarpinu geti þær aðstæður komið upp að ein
staklingum sem villt hafa á sér heimildir, t.d. falið ferðaskilríki eða annað sem gerir það að verkum að ekki er unnt að bera kennsl á viðkomandi, verði veitt hér dvalarleyfi af mannúðar
ástæðum. Hins vegar gæti þannig háttað til ef skilyrðin eru þrengd frekar að einstaklingar sem unnið hafa með yfirvöldum, gefið trúverðuga sögu en hefur af einhverjum ástæðum verið ómögulegt að sanna á sér deili geti ekki fengið dvalarleyfi hér á landi af mannúðar
ástæðum. Nefndin leggur ekki til breytingu á þessari grein en vekur í þessu sambandi athygli á ákvæði 16. gr. laganna þar sem kveðið er á um að heimilt sé að afturkalla dvalar- eða búsetuleyfi hafi útlendingur gefið rangar upplýsingar og að í slíkum tilvikum skuli réttarstaða viðkomandi vera eins og hann hefði aldrei haft slík leyfi hér á landi.

Fylgdarlaus börn.

Á fundum nefndarinnar kom fram að hjá Útlendingastofnun hafa gilt sérstakar verklags
reglur í málum fylgdarlausra barna og að með frumvarpinu er verið að leggja til að þær séu lögfestar. Í 2. mgr. 3. gr., þar sem fjallað er um heimild til að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, er tekið fram að taka skuli sérstakt tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðunina. Þá er sérstaklega gert ráð fyrir því í frumvarpinu að fylgdarlausum börnum verði skipaður löglærður talsmaður frá því mál þeirra kemur til meðferðar hjá stjórnvöldum, sbr. 12. gr.

Í 21. gr. b (50. gr. b) frumvarpsins er kveðið á um rannsókn lögreglu vegna umsóknar um hæli. Þar er mælt fyrir um að vakni grunur um aldur fylgdarlauss barns láti lögregla, að beiðni Útlendingastofnunar, aldursgreina viðkomandi með viðurkenndum aðferðum. Við
komandi er heimilt að neita því að gangast undir rannsókn og skal starfsmaður Útlendinga
stofnunar gera honum grein fyrir því hvaða áhrif slík neitun hefur á meðferð máls. Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir um að slík neitun sé til þess fallin að torvelda rannsókn lögreglu. Nefndin bendir á að ákvæðið byggist á leiðbeiningum í 17. gr. tilskipunar 2005/
85/EB um málsmeðferð, sbr. skýringar í greinargerð, þar sem gert er ráð fyrir slíkri neitun og tiltekið hvernig bregðast skuli við henni.

Dvalarleyfi sem flóttamaður.

Nefndin fjallaði um ákvæði 4. gr. þar sem lagt er til að reglur um dvalarleyfi flóttamanns verði í sérstöku ákvæði, þ.e. 12. gr. j, sbr. uppbyggingu laganna. Með greininni er lagt til að dvalarleyfi samkvæmt greininni verði veitt til þriggja ára hið minnsta og er það í samræmi við lágmarkskröfur tilskipunar 2004/83/EB um flóttamenn. Fyrir nefndinni komu fram þau sjónarmið að flóttamenn hafi verulegar áhyggjur af framlengingu dvalarleyfis síns og mögulegri synjun og að slíkar áhyggjur hafi neikvæð áhrif á árangursríka aðlögun flóttafólks í íslensku samfélagi. Fyrir nefndinni kom fram að dæmi væru um að beiðni um búsetuleyfi flóttamanns hefði verið hafnað þar sem að viðkomandi hefði þegið framfærslu frá sveitar
félagi til að ljúka framhaldsskólanámi. Nefndin bendir á að réttur til búsetuleyfis myndast eftir fjögurra ára búsetu, sbr. 1. mgr. 15. gr. laganna, og er tekið fram í greinargerð að til
lögur frumvarpsins geti leitt til óhagræðis við útgáfu dvalarleyfa og síðar mögulegs búsetu
leyfis. Nefndin telur nauðsynlegt að koma í veg fyrir þetta óhagræði og leggur til að dvalar
leyfi flóttamanns verði miðað við fjögur ár í stað þriggja ára og leggur því til breytingar á greininni í þá veru.

Nefndin leggur einnig til samsvarandi breytingu á 51. gr. laganna þar sem kveðið er á um réttarstöðu flóttamannahópa, þ.e. að slíkur flóttamaður skuli fá dvalarleyfi til fjögurra ára í stað þriggja ára, og leggur því til að við frumvarpið bætist ný grein á eftir 21. gr. sem kveður á um þessa breytingu.

Framfærsluskilyrði búsetuleyfis.

Nefndin fjallaði einnig þessu tengt um búsetuleyfi og skilyrði fyrir veitingu þess. Sam
kvæmt 15. gr. laganna er unnt að veita útlendingi búsetuleyfi hafi hann dvalist hér á landi samfellt síðustu fjögur ár samkvæmt dvalarleyfi sem getur verið grundvöllur búsetuleyfis. Samkvæmt greininni er eitt af skilyrðunum að útlendingur sýni fram á að framfærsla hans hafi verið trygg á dvalartíma og að hann hafi getað og geti framfleytt sér. Fyrir nefndinni kom fram að þetta skilyrði hefði leitt til þess að námsmenn úr hópi flóttafólks fá ekki bú
setuleyfi vegna ófullnægjandi tekna, þótt þeir hafi við móttöku hérlendis verið hvattir til mennta. Einnig hafi orðalag greinarinnar valdið vanda í þeim tilvikum þegar flóttamenn eiga erfitt um vik með að sjá fyrir sér vegna aldurs, fötlunar o.s.frv. Nefndin telur ekki eðlilegt að þetta skilyrði eigi við um umsækjendur með dvalarleyfi flóttamanns eða dvalarleyfi af mannúðarástæðum og leggur því einnig til að við frumvarpið bætist ný grein sem felur í sér undanþágu fyrir þessa umsækjendur frá skilyrði um trygga framfærslu.

Málshraði.

Nefndin fjallaði um reglur frumvarpsins um málshraða en fyrir nefndinni kom fram að mikilvægt væri að gera ríkar kröfur til stjórnvalda um málshraða í þessum málum enda um mjög mikilvæga hagsmuni að ræða. Nefndin tekur fram að með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á málsmeðferðarreglum laganna, svo sem um málshraða og upplýsingaskyldu. Nefndin telur þær breytingar vera til þess fallnar að styrkja stöðu þeirra sem falla undir lögin. Hún telur heppilegt að orðalag greinarinnar sé samhljóða stjórnsýslulögum og leggur því til að málshraðareglan verði orðuð með sama hætti og þar, þannig að ákvörðun sé tekin svo fljótt sem unnt er.

Lögmannsaðstoð fyrir hælisleitendur.

Fyrir nefndinni komu fram þau sjónarmið að í lögunum þyrfti að kveða á um lögmanns
aðstoð fyrir hælisleitendur frá því að hælisumsókn er lögð fram og einnig ef útlendingur óskar alþjóðlegrar verndar og að þetta gæti stuðlað að skjótari, skilvirkari og vandaðri máls
meðferð. Nefndin telur að í frumvarpinu felist miklar réttarbætur fyrir hælisleitendur og enn fremur að með frumvarpinu fái starfsmenn þeirra stjórnvalda sem vinna við þessi mál skýrari leiðbeiningar um meðferð mála en í gildandi lögum og meira aðhald. Þá bendir nefndin á að á stjórnvöldum hvílir mjög rík leiðbeiningarskylda í þessum efnum og að í frumvarpinu er verið að leggja til að hún verði styrkt frekar, m.a. með skyldu til að upplýsa viðkomandi umsækjanda um stöðu máls. Auk þess gilda stjórnsýslulögin um meðferð hælismála, nema annað leiði af lögunum, sbr. 23. gr. þeirra. Þegar litið er til þessa telur nefndin ekki rétt að leggja til breytingar í þessa veru að sinni, enda hlytist af því verulegur kostnaður, en telur nauðsynlegt að fylgjast vel með framkvæmd þessara mála og hvernig þær reglur sem lagðar eru til í frumvarpinu virka í framkvæmd. Nefndin telur þó nauðsynlegt að styrkja rétt hælis
leitenda í þessum efnum, sbr. breytingartillögur hennar við 21. gr. sem kveða á um að veita hælisleitanda rétt til viðtals hjá Útlendingastofnun ásamt talsmanni ef hann óskar eftir því og leggur til breytingar á frumvarpinu í þá veru. Nefndin telur í því sambandi eðlilegt að ráðherra setji reglur um réttindi talsmanns, þ.e. viðmið um tímafjölda og þóknun sem tals
maður getur reiknað sér fyrir aðstoðina enda ljóst að hælisleitandi getur í fæstum tilfellum borið kostnað af þeirri vinnu.

Aðstoð túlks.

Nefndin leggur til nokkrar lagfæringar á frumvarpinu. Í 7. gr. er nauðsynlegt að taka fram að í máli vegna umsóknar um hæli er kveðið á um rétt útlendings til að njóta aðstoðar túlks á öllum stigum máls. Finnist ekki hæfur túlkur hér á landi innan sólarhrings eftir að beiðni um hæli kemur fram skal stjórnvald bjóða fram aðstoð túlks í síma. Ekki er skynsamlegt að útiloka símatúlkun innan lands, sem nú tíðkast í undantekningartilfellum til að hraða málum og minnka kostnað, og leggur nefndin til breytingu á greininni í þá veru.

Úrskurðir vegna kærumála.

Nefndin fjallaði einnig um athugasemdir umsagnaraðila sem lúta að því að sjálfstæður og óháður úrskurðaraðili skuli fremur en ráðherra taka afstöðu til kærumála á grundvelli útlend
ingalaga. Með breytingu í þessa veru væri ráðherraábyrgð afnumin í þessum málum, sem ekki er almennt til bóta, og hætt er við að hún reyndist kostnaðarsöm. Nefndin telur rétt að láta reyna á úrbætur sem í frumvarpinu felast áður en sett væri á stofn sérstök úrskurðar
stofnun af þessu tagi hérlendis.

Birting ákvörðunar um frávísun og brottvísun.

Í 8. gr. er kveðið á um að birting ákvörðunar um frávísun og brottvísun skuli tilkynnt skriflega að viðstöddum starfsmönnum þeirra stjórnvalda sem málið varðar. Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir frá Útlendingastofnun um að séu þessi ákvæði túlkuð almennt leggi þau óþarfar byrðar á herðar starfsmönnum þeirra stjórnvalda sem um ræðir, þ.e. Útlendinga
stofnunar og dómsmála- og mannréttindaráðuneytis. Bendir stofnunin á að í skýrslu nefndar sem ráðherra skipaði árið 2009 um meðferð hælisumsókna er einungis gert ráð fyrir því að starfsmenn stofnunarinnar séu viðstaddir þegar ákvörðun um frávísun og brottvísun sé tilkynnt hælisleitendum en ekki þegar slík ákvörðun er birt dæmdum afbrotamönnum í fang
elsi eða annars staðar þar sem til þeirra næst. Af lestri ákvæðisins mætti ráða að sú krafa væri gerð til stofnunarinnar og yrði það stofnuninni dýrt og tafsamt en bætti varla réttarstöðu þeirra sem um ræðir. Nefndin tekur undir þau sjónarmið stofnunarinnar að birting fyrir dæmdum brotamönnum sé verkefni lögreglu. Nefndin leggur því til að ákvæði 8. gr. frum
varpsins, um birtingu ákvörðunar um frávísun og brottvísun, verði tvær málsgreinar, svo
hljóðandi:

Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun um frávísun eða brottvísun útlendings skal ákvörðunin tilkynnt honum skriflega svo fljótt sem verða má. Veita skal leiðbeiningar um kæruheimild, hvert beina skuli kæru og um kærufrest.

Beinist ákvörðunin að útlendingi sem borið hefur því við að ákvæði 44. gr. eða 1. mgr. 45. gr. eigi við skal ákvörðunin jafnframt tilkynnt viðkomandi að viðstöddum starfsmönnum þeirra stjórnvalda sem málið varðar."

Hvenær ákvörðun getur komið til framkvæmda.

Nefndin fjallaði sérstaklega um ákvæði 10. gr. þar sem lagðar eru til breytingar á 32. gr. laganna um það hvenær ákvörðun í málum um hæli eða vernd gegn ofsóknum getur komið til framkvæmda. Í c-lið 1. mgr. 10. gr. frumvarpsins er lagt til að ákvarðanir megi ekki fram
kvæma, þ.e. ekki senda útlending úr landi fyrr en viðkomandi hefur gefist færi á að leggja fram kæru. Þar er hins vegar gert ráð fyrir að útlendingurinn verði sendur utan áður en niður
staða kærumáls um frestun réttaráhrifa liggur fyrir. Hann er þá ekki lengur í lögsögu íslenska ríkisins og getur síður notið góðs af ívilnandi niðurstöðu kærumáls. Fyrir nefndinni var þeim sjónarmiðum hreyft að mikilvægt væri að halda opinni leið fyrir stjórnvöld til að beita undantekningunni í Dyflinnarreglugerðinni þegar sérstaklega stendur á, án þess að galopna leið til frestunar. Nefndin fellst á þessi sjónarmið og telur sanngjarnt að stjórnvöld hafi slíka heimild. Enda er virk kærumeðferð óaðskiljanlegur hluti réttlátrar og skilvirkrar málsmeð
ferðar. Nefndin leggur því til að ákvarðanir megi ekki framkvæma fyrr en niðurstaða liggur fyrir í máli þar sem útlendingur hefur óskað frestar á réttaráhrifum.

Framkvæmd ákvörðunar.

Í 11. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á ákvæðum um heimild ráðherra í 1. mgr. 33. gr. laganna til að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar um brottvísun eftir kröfu útlendings. Heimildin er bundin því skilyrði að útlendingur beri efnisúrskurðinn undir dóm
stóla innan sjö daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa. Nefndin fjallaði sér
staklega um þá tímafresti sem lagðir eru til í greininni og telur þá nokkuð knappa. Nefndin telur mikilvægt að þeir einstaklingar sem hér óska hælis fái í reynd notið þeirra réttarúrræða sem þeim standa til boða, sbr. athugasemdir Rauða kross Íslands. Nefndin leggur því til að í stað þess að krafa útlendings til ráðherra um að fresta réttaráhrifum skuli gerð eigi síðar en þremur dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar verði miðað við fimmtán daga frá birt
ingu endanlegrar ákvörðunar. Í greininni er einnig lagt til að frestun réttaráhrifanna sé bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan sjö daga frá birtingu. Nefndin telur það einnig of knappt og leggur til að þar verði miðað við tíu daga.

Flóttamenn og viðbótarvernd.

Nefndin fjallaði einnig um 13. gr. frumvarpsins þar sem lagðar eru til breytingar á 44. gr. laganna, en í greininni er fjallað um hver telst vera flóttamaður samkvæmt lögunum og er byggt á skilgreiningum alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við hann. Þar eru lagðar til breytingar sem fela í sér að ákvæði um viðbótarvernd verða styrkt til muna og flóttamannahugtak laganna víkkað. Í 2. mgr. greinarinnar er tekið fram að ein
staklingur teljist flóttamaður þótt hann falli ekki undir ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauða
refsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalandsins, og væri með þessi veitt svokölluð viðbótarvernd. Fyrir nefndinni komu fram athugasemdir um mikilvægi þess að kveðið væri skýrt á um að 13. gr. frumvarpsins feli í sér að útlendingi sé einnig veitt vernd gegn handahófskenndu ofbeldi sem hann ætti á hættu yrði hann sendur aftur til heimalandsins. Nefndin tekur í því sambandi fram að hún telur skýr ákvæði í lögunum og frumvarpinu um að ekki megi brottvísa fólki eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu, þótt ekki sé um að ræða hættu á beinum persónulegum ofsóknum. Undir þetta geta fallið vopnuð átök sem ekki eru eiginleg stríðsátök heldur til dæmis vargöld vegna skærusveita, upplausnarástand vegna þess að ríkisvald nær ekki til tiltekins svæðis við sérstakar aðstæður, svo sem eftir náttúruhamfarir, o.s.frv. Nefndin telur að hér sé um mjög mikilvægar réttarbætur að ræða fyrir flóttamenn og þá aðra sem ella kynnu að verða endursendir þangað sem líf þeirra eða limir eru í hættu.

Fyrir nefndinni kom fram að lokamálsliður 2. mgr. um ríkisfangslausan einstakling, sem á að njóta sömu réttarstöðu og þeir flóttamenn sem falla undir viðbótarvernd, sé ekki nægi
lega skýr og leggur því til að lokamálsliður málsgreinarinnar verði styttur þannig að ein
göngu sé tekið fram að sama gildi þegar um er að ræða ríkisfangslausan einstakling, þ.e. að ekki megi senda heldur senda hann til lands þar sem hann teldist vera í hættu staddur.

Bann við brottvísun.

Í 15. gr. frumvarpsins er fjallað um breytingar á 45. gr. laganna þar sem sett er fram meginreglan um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu. Útlendingastofnun bendir í umsögn sinni á að ekki komi skýrt fram í ákvæðinu hvers konar dvalarleyfi ætti að veita viðkomandi þegar aðstæður hans falla undir 1. mgr. 45. gr. laganna eftir þær breytingar sem lagðar eru til. Nefndin telur að í slíkum tilvikum sé rétt að veita dvalarleyfi af mannúðarástæðum, sbr. 12. gr. f laganna. Leggur nefndin því til breytingu á frumvarpinu í þá veru að a-liður 15. gr. frumvarpsins orðist svo: 2. mgr. orðast svo: Séu að
stæður með þeim hætti að 1. mgr. eigi við er heimilt veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f ef hann nýtur verndar skv. 44. gr."

Nefndin leggur einnig til að heiti 15. gr. verði breytt í samræmi við hina ófrávíkjanlegu grundvallar- og þjóðréttarreglu um bann við brottvísun eða endursendingu útlendings til lands eða svæðis þar sem líf hans eða frelsi kann að vera í hættu og verði svohljóðandi: ,,Bann við að vísa fólki brott eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu."

Réttur til hælis.

Í 16. gr. frumvarpsins er fjallað um breytingar á 46. gr. laganna sem varðar rétt flótta
manns skv. 44. gr. laganna til hælis og undantekningar í því sambandi. Útlendingastofnun vekur athygli á því í umsögn sinni um málið að í c-lið 16. gr. sé að finna það nýmæli að við meðferð umsóknar um hæli skuli stjórnvald af sjálfsdáðum taka til skoðunar hvort veita eigi viðkomandi bráðabirgðadvalarleyfi á grundvelli 12. gr. g ef viðkomandi er ekki veitt hæli eða dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Telur stofnunin að þetta gæti orðið ruglingslegt í fram
kvæmd þar sem ákvörðun stofnunarinnar í hælismálum yrði aðeins kæranleg að hluta en ákvörðun um veitingu bráðabirgðadvalarleyfis (eða synjun slíks leyfis) er ekki kæranleg til æðra stjórnvalds samkvæmt lögunum. Nefndin tekur undir þessi sjónarmið stofnunarinnar og telur rétt að fella út tilvísun til 12. gr. g í c-lið 16. gr.

Þá telur stofnunin jafnframt æskilegt að mælt verði fyrir um það í lögum eða reglugerð að við niðurfellingu framfærslu hælisleitanda verði viðkomandi veitt bráðabirgðadvalarleyfi hafi hann ekki þegar óskað eftir slíku leyfi. Í umsögn ráðuneytisins um þessa athugasemd stofnunarinnar er talið fara betur á því að kveða á um það í reglugerð að falli framfærsla hælisleitanda niður verði viðkomandi veitt bráðabirgðadvalarleyfi. Nefndin tekur undir þetta sjónarmið og telur eðlilegt að ráðist verði í slíka breytingu í reglugerð.

Öruggt þriðja land.

Nefndin fjallaði einnig um 17. gr. frumvarpsins sem kveður á um nýmæli um málsmeðferð í hælismálum. Í ákvæðinu, sem verður 46. gr. a í lögunum, eru talin upp atriði sem valda því að stjórnvöld geta neitað því að taka umsókn um hæli til meðferðar. Fyrir nefndinni komu fram þau sjónarmið, svo sem frá Rauða krossi Íslands, að gæti þurfi varúðar þegar greininni er beitt, einkum b-lið 2. efnismgr. sem kveður á um að unnt sé að neita því að taka umsókn um hæli til efnismeðferðar ef umsækjandi hefur komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru ríki eða eftir að hafa dvalist í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns. Nefndin tekur undir þau sjónarmið og lítur svo á að við ákvarðanir um synjun efnis
meðferðar samkvæmt þeim lið verði tekið tillit til ákvæða 27. gr. tilskipunar 2005/85/EB um öruggt þriðja land og fjallað um hvert tilvik í ljósi a–d-liða þeirrar greinar, þar sem það hugtak er skilyrt.

Viðtal við hælisleitanda.

Í 21. gr. frumvarpsins (50. gr. c) eru lagðar til reglur um viðtal við hælisleitanda, sem er nýmæli í lögum en byggjast á reglugerð um útlendinga auk reglna um meðferð hælisumsókna frá fylgdarlausum börnum. Þar er kveðið á um að starfsmaður Útlendingastofnunar taki viðtal við umsækjanda. Nefndin fjallaði um ákvæði greinarinnar og þær ábendingar sem henni hafa borist og varða hugmyndir um að umsækjendur þyrftu að fá talsmann þegar þeir óska hælis en ekki eingöngu þegar þeir kæra mál. Nefndin telur eðlilegt að kveða skýrt á um að hælis
leitendur eigi rétt á viðtali hjá Útlendingastofnun með talsmanni ef þeir óska og leggur til breytingu á frumvarpinu í þá veru. Nefndin telur í því sambandi eðlilegt að ráðherra setji reglur um réttinn til talsmanns og leggur það því einnig til. Leggur nefndin áherslu á að í því felst að setja viðmið um tímafjölda sem talsmaður getur reiknað sér fyrir aðstoðina í viðtali sem og fyrir viðtal og eftir. Með þessari breytingu er nokkuð komið til móts við óskir í ýmsum umsögnum um aukinn rétt hælisleitenda til lögmannsaðstoðar.

Markmið frumvarpsins.

Markmiðið með frumvarpinu er að bæta réttarstöðu hælisleitenda í samræmi við þróun Evrópulöggjafar. Nefndin telur að í því felist miklar réttarbætur sem tryggja muni betur réttaröryggi hælisleitenda og flóttafólks og samræmda framkvæmd við meðferð þessara mála. Nefndin telur engu síður nauðsynlegt að leggja til nokkrar efnislegar breytingar á frum
varpinu sem eru til þess fallnar að bæta réttarstöðuna enn frekar auk nokkurra tæknilegra breytinga.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.

Valgerður Bjarnadóttir og Árni Þór Sigurðsson voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Þór Saari, áheyrnarfulltrúi í nefndinni, er samþykkur álitinu.

Alþingi, 31. ágúst 2010.

Róbert Marshall,

form., frsm.

Ögmundur Jónasson.

Mörður Árnason.

Birgir Ármannsson.

Ólöf Nordal.

Vigdís Hauksdóttir.

Þráinn Bertelsson.