139. löggjafarþing 2010–2011.

Þskj. 434 — 131. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um breyt. á samkeppnislögum, nr. 44/2005, með síðari breytingum.

Frá minni hluta viðskiptanefndar.

Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á núgildandi samkeppnislögum sem eru allar íþyngjandi fyrir fyrirtækin í landinu, þó að þær gangi mismunandi langt.

Segja má að þær breytingar sem felast í frumvarpinu séu fjórþættar. Í fyrsta lagi er lagt til kærugjald að upphæð 200.000 kr. vegna kæru mála til áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Í öðru lagi er lagt til að innheimt verði sérstakt gjald, samrunagjald að fjárhæð 250.000 kr., sem greiða skuli við hvern samruna sem tilkynntur er Samkeppniseftirlitinu óháð stærð þeirra fyrirtækja sem að samrunanum koma eða þeirri vinnu sem Samkeppniseftirlitið lætur í té vegna hans. Í þriðja lagi er lagt til að Samkeppniseftirlitið fái heimild til að skjóta úrskurðum áfrýjunarnefndar samkeppnismála til dómstóla, en fram til þessa hefur eftirlitið sem lægra sett stjórnvald, þurft að sæta ákvörðunum áfrýjunarnefndarinnar sem æðra setts stjórnvalds. Fjórða breytingin sem frumvarpið felur í sér er sú viðamesta en í henni eru lagðar til breyt
ingar á 16. gr. laganna. Annars vegar er lagt til það sem kallað er í frumvarpinu breyting á atferli eða skipulagi fyrirtækja en felur í sér heimild til að brjóta fyrirtæki upp vegna aðstæðna eða háttsemi sem kemur í veg fyrir eða takmarkar samkeppni eða raskar sam
keppni. Meiri hluti nefndarinnar leggur til breytt orðalag á þessu ákvæði, þ.e. það eigi við um háttsemi eða aðstæður sem séu skaðlegar samkeppni og teljist vera almenningi til tjóns. Hins vegar mælir tillagan fyrir um að Samkeppniseftirlitinu verði ekki aðeins heimilað að grípa til aðgerða gegn samningum, skilmálum eða athöfnum sem brjóta í bága við bann
ákvæði laganna heldur einnig gegn brotum gegn sáttum eða ákvörðunum sem þegar hafa verið teknar á grundvelli laganna.

Umdeilt frumvarp.

Frumvarpið var fyrst lagt fram á 138. löggjafarþingi (572. mál) en síðan þá hefur það verið mjög umdeilt enda er í því mælt fyrir um viðurhlutamiklar valdheimildir til handa Samkeppniseftirlitinu til íhlutunar í íslensku viðskiptalífi. Staðreyndin er sú að flestir eða allir þeirra umsagnaraðila sem sendu viðskiptanefnd skriflegar umsagnir um frumvarpið eða mættu á fundi nefndarinnar og þurfa hugsanlega að sæta þeim aðgerðum sem frumvarpið mælir fyrir um gagnrýndu efni þess og mæltu gegn samþykkt þess í þeirri mynd sem það var lagt fram. Sú staðreynd að Samkeppniseftirlitið sjálft mæli helst með samþykkt frumvarpsins segir sína sögu um efni þess.

Meðferð málsins í viðskiptanefnd.

Minni hlutinn gagnrýnir meðferð málsins í nefndinni harðlega. Rétt er að halda því til haga að flestir hagsmunaaðilar sem óskuðu eftir því að mæta á fundi nefndarinnar til að fylgja umsögnum sínum eftir mættu á fundi nefndarinnar. En því miður hafði meiri hluti nefndarinnar ekki biðlund til að ljúka efnislegri meðferð málsins og verða við óskum minni hlutans um umfjöllun málsins. Í því sambandi er mikilvægt að hafa í huga að með frumvarp
inu eru lagðar til grundvallarbreytingar á gildandi samkeppnislögum sem færa Samkeppnis
eftirlitinu mikil völd í hendur. Verði frumvarpið að lögum verður lögfest íhlutunarheimild samkeppnisyfirvalda sem er mun víðtækari og matskenndari en sú sem var í eldri samkeppnislögum. Slík heimild var afnumin við setningu gildandi laga, nr. 44/2005. Af þeirri ástæðu óskaði minni hlutinn eftir því að fyrir nefndina yrðu kallaðir kennarar í samkeppnisrétti við Háskóla Íslands og Háskólann í Reykjavík til að gefa munnlegt álit á efni frumvarpsins, en fræðimenn á sviði samkeppnisréttar hafa á fyrri stigum málsins ekki gefið nefndinni álit sitt á frumvarpinu. Þeirri beiðni var vel tekið af hálfu forustu nefndarinnar. En þar sem ekki tókst að leiða umbeðna gesti fyrir nefndina þegar í stað gafst nefndinni ekki tækifæri til þess að kynna sér álit þeirra. Í stað þess að fresta afgreiðslu málsins þar til slík álit lægju fyrir ákvað meiri hlutinn að afgreiða málið, þrátt fyrir að fyrir lægi að gestirnir gætu komið á fund nefndarinnar innan örfárra daga. Minni hlutinn átelur þess háttar vinnu
brögð og gagnrýnir harðlega að ekki hafi verið orðið við framkominni beiðni. Að hafna svo sjálfsagðri beiðni um málsmeðferð getur ekki talist til vandaðra vinnubragða og varpar mjög mikilli rýrð á faglega meðferð málsins í viðskiptanefnd.

Heimild Samkeppniseftirlitsins til að skipta upp fyrirtækjum.

Helsta ástæða hinnar miklu andstöðu sem birtist viðskiptanefnd við meðferð málsins frá fulltrúum íslenskra fyrirtækja er sú meginbreyting sem frumvarpið felur í sér að heimila Samkeppniseftirlitinu að skipta upp fyrirtækjum eða fyrirskipa breytingar á skipulagi þeirra án þess að þau hafi gerst sek um brot á samkeppnislögum. Samkvæmt gildandi samkeppnislögum hafa brot gegn bannákvæðum laganna verið skilyrði alvarlegra afskipta af skipulagi fyrirtækja. Í frumvarpinu er lagt til að Samkeppniseftirlitinu skuli veitt slík valdheimild til afskipta á grundvelli ,,aðstæðna" en ekki einvörðungu á grundvelli ,,háttsemi" eða lögbrota eins og verið hefur. Ljóst má vera að heimild til uppskiptingar sem Samkeppnis
eftirlitinu verður gert kleift að grípa til einungis með vísan til ,,aðstæðna", eins og Sam
keppniseftirlitið metur þær á tilteknum markaði, er afar matskennd og veitir eftirlitinu umfangsmiklar heimildir sem kunna að reynast þeim fyrirtækjum sem þeim þurfa að sæta gríðarlega íþyngjandi. Sé það mat löggjafans að aðstæður í atvinnulífinu séu með þeim hætti að nauðsynlegt sé að veita Samkeppniseftirlitinu svo víðtækar og íþyngjandi valdheimildir telur minni hlutinn að gera verði þá lágmarkskröfu að valdheimildin sé skilgreind með skýrum hætti í lögunum þannig að útfært sé nákvæmlega í lagatexta við hvers konar aðstæður heimildin verði virk, svo sem með vísan til markaðshlutdeildar yfir ákveðnum mörkum, tilgreindri samþjöppun á markaði eða öðrum þeim mælikvörðum sem eru almennt lagðir til grundvallar í samkeppnisrétti. Sú skoðun byggist á því meginsjónarmiði að sníða beri stjórn
völdum skýran lagaramma og að tryggt sé að stjórnvöld misbeiti ekki valdi sínu heldur gæti meðalhófs við beitingu valds. Minni hlutinn telur mikilvægt að hafa þessi meginsjónarmið að leiðarljósi jafnvel þó að mjög margt hafi aflaga farið í íslensku viðskiptalífi á síðustu missirum og árum og að framferði forsvarsmanna ýmissa fyrirtækja hafi verið mjög ámælis
verð. Sú leið er hins vegar ekki farin í þessu frumvarpi heldur er lagt til að lögfest verði afar matskennd heimild til að breyta skipulagi fyrirtækja sem má beita án þess að brotið hafi verið gegn samkeppnislögunum og í raun án allrar leiðsagnar löggjafans um með hvaða hætti henni skuli beitt. Verði frumvarpið samþykkt mun beiting heimildarinnar þvert á móti einungis byggja á mati Samkeppniseftirlitsins á aðstæðum eða háttsemi sem stofnunin telur að komi í veg fyrir, takmarki eða hafi skaðleg áhrif á samkeppni. Þótt minni hlutinn vilji ekki með nokkrum hætti gera lítið úr mikilvægi þess að haga verði löggjöf á þessu sviði með þeim hætti að neytendur njóti verndar, telur hann engu að síður að lögfesting svo matskenndrar og íþyngjandi íhlutunarheimildar gangi of langt og kunni að hafa óæskileg áhrif. Hún bjóði þeirri hættu heim að teknar verði geðþóttaákvarðanir um dýrmætar eignir eigenda íslenskra atvinnufyrirtækja. Þar við bætist að vandséð er að neinar af þeim breytingum sem lagt er til að verði gerðar samkeppnislögum leiði til hraðari málsmeðferðar hjá samkeppnisyfirvöldum líkt og mikið hefur verið kallað eftir.

Við meðferð málsins í nefndinni var því haldið fram að sú heimild til uppskiptingar sem frumvarpið mælir fyrir um sé sambærileg heimildum samkeppnisyfirvalda annarra landa, svo sem í Noregi, en sú fullyrðing hefur verið ein forsendna frumvarpsins hvað þennan hluta þess varðar. Við meðferð málsins í nefndinni hefur verið upplýst að sú forsenda er röng. Þá var á það bent að heimildir breskra samkeppnisyfirvalda til að skipta upp fyrirtækjum séu háðar ítarlegum málsmeðferðarreglum þar sem fyrst og fremst þarf að fara fram ítarleg rannsókn á gerð viðkomandi markaðar, eðli samkeppnislegra vandamála og greiningu á þeim úrræðum sem kemur til greina að beita. Slíku er ekki til að dreifa í þessu frumvarpi. Þvert á móti hafa umsagnaraðilar sem nefndin hefur leitað til sýnt fram á að sú heimild sem kveðið er á um í frumvarpinu veiti íslenskum samkeppnisyfirvöldum mun rýmri og matskenndari heimildir til uppskiptingar fyrirtækja en samkeppnisyfirvöldum í öðrum löndum eru tryggð. Sú stað
reynd leiðir til þess að samkeppnisstaða íslenskra fyrirtækja sem eru í þátttakendur alþjóð
legri samkeppni veikist gagnvart erlendum samkeppnisaðilum.

Minni hlutinn telur fulla ástæðu til að benda á að verði frumvarpið óbreytt að lögum eru verulegar líkur á því að uppskiptingarheimildin rýri framtíðarverðmæti íslenskra fyrirtækja og dragi úr líkum á því að þau gangi kaupum og sölum milli aðila í íslensku viðskiptalífi. Ekki verður séð að í því felist sérstök hvatning fyrir hugsanlega kaupendur að fyrirtækjum, t.d. þeim fyrirtækjum sem um þessar mundir eru í eigu banka- og fjármálastofnana. Líklegt er að kaupendur og fjárfestar haldi að sér höndum ef þeir geta átt von á því að fyrirtæki sem fjárfest er í verði skipt upp eftir að kaupin eiga sér stað.

Heimild til að breyta skilyrðum eftir að ákvörðun hefur verið tekin.

Til viðbótar uppskiptingarheimildinni í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að Samkeppnis
eftirlitið geti ekki aðeins gripið til aðgerða gegn samningum, skilmálum eða athöfnum sem brjóta í bága við bannákvæði laganna heldur einnig gegn brotum fyrirtækja gegn sáttum eða ákvörðunum sem hafa þegar verið teknar á grundvelli laganna. Með breytingunni er í raun verið að gefa Samkeppniseftirlitinu heimild til að breyta og bæta skilyrðum við ákvörðun, eftir að hún hefur verið tekin, ef fyrirtæki brýtur gegn viðkomandi ákvörðun og brot fyrir
tækis eru ,,þess eðlis" að þau kalli á frekari skilyrði. Minni hlutinn telur mikilvægt að íslensk fyrirtæki eigi að geta treyst því að þegar stjórnvald hefur tekið ákvörðun sé hún endanleg og verði ekki breytt af hálfu þess síðar. Slíkri ákvörðun verði því ekki breytt eða hún endur
skoðuð nema almenn skilyrði séu fyrir endurupptöku hennar eða henni hnekkt af æðra stjórn
valdi eða dómstólum. Það er óeðlilegt að Samkeppniseftirlitið, umfram önnur stjórnvöld, hafi heimildir til að bæta við eða breyta eldri ákvörðunum án þess að skilyrðum stjórnsýslulaga um endurupptöku og eftir atvikum afturköllun séu fyrir hendi. Þar með er ekki sagt að minni hlutinn telji að stjórnvöld þurfi að sæta því að fyrirtæki komist upp með að hlíta ekki ákvörðunum sem teknar hafa verið án þess að slíkt hafi afleiðingar í för með sér fyrir þau. Engu að síður er það mat fyrsta minni hluta að nægilegt sé að slík brot eigi að varða þeim viðurlögum sem er mælt fyrir um í IX. kafla samkeppnislaga.

Málskotsheimild Samkeppniseftirlitsins.

Í frumvarpinu er lagt til að Samkeppniseftirlitinu verði veitt heimild til að skjóta úrskurðum áfrýjunarnefndar samkeppnismála til dómstóla. Í því sambandi bendir minni hlutinn á þá meginreglu íslensks stjórnsýsluréttar að lægra settu stjórnvaldi beri að hlíta ákvörðunum æðra setts stjórnvalds og geti þar af leiðandi ekki hlutast til um að fá úrskurðum æðra setts stjórnvalds hnekkt fyrir dómstólum, enda almennt talið að lægra sett stjórnvöld hafi ekki lögvarða hagsmuni af því að geta borið mál undir dómstóla. Minni hlutinn fær ekki séð að nein haldbær rök hafi verið færð fyrir því að víkja eigi frá þessari meginreglu í tilviki Samkeppniseftirlitsins. Þvert á móti bendir minni hlutinn á að með því að veita Samkeppnis
eftirlitinu, sem lægra settu stjórnvaldi slíka málsskotsheimild, megi færa rök fyrir því að fyrirtæki yrðu lengur í óvissu um réttarstöðu sína í tilteknum málum en ástæða væri til.

Málsskotsgjald og samrunagjald.

Frumvarpið mælir fyrir um tvenns konar gjaldtökuheimildir. Í fyrsta lagi er lagt til að með kæru til áfrýjunarnefndar samkeppnismála skuli fylgja kærugjald að fjárhæð 200.000 kr., sem endurgreiðist ef málið vinnst fyrir nefndinni. Minni hlutinn leggur mikla áherslu á að gjaldtaka vegna meðferðar samkeppnismála skuli vera hófleg, ekki síst í ljósi þess hversu mörg íslensk fyrirtæki eiga í miklum rekstrarvanda sem ekki sér fyrir endann á. Í því sambandi má benda á að við meðferð málsins í nefndinni var athygli nefndarmanna vakin á því að fjárhæð gjaldsins væri mun hærra en sambærileg gjöld, svo sem áfrýjunargjald til Hæstaréttar í stærstu málum sem þangað fara, en fyrir útgáfu áfrýjunarstefnu í málum þar sem áfrýjunarfjárhæð er 30.000.000 kr. eða hærri greiðist áfrýjunargjald að fjárhæð 130.000 kr. Í annan stað er lagt til að innheimt verði sérstakt samrunagjald og skal það nema 250.000 kr. fyrir hverja samrunatilkynningu. Að mati minni hlutans eiga sömu sjónarmið við um samrunagjaldið og málsskotsgjaldið, þ.e. að slík gjaldtaka skuli vera hófleg. Minni hlutinn bendir á að í frumvarpinu er kveðið á um að samrunagjald skuli nema 250.000 kr. fyrir hvert fyrirtæki sem tekur þátt í samrunanum. Sú framsetning fjárhæðar gjaldsins í frumvarpinu var villandi og var á það bent við meðferð málsins að í raun mundi samrunagjaldið aldrei nema lægri fjárhæð en 500.000 kr. þar sem ljóst er að minnst tvö fyrirtæki standa að hverjum samruna. Sú breyting sem meiri hlutinn leggur til á frumvarpinu um að samrunagjaldið nemi 250.000 kr. fyrir hverja tilkynningu óháð fjölda eða stærð þeirra fyrirtækja sem að samrun
anum standa er til bóta. Engu að síður kann gjaldið að skipta máli og standa í vegi fyrir hagræðingu í rekstri fyrirtækja, einkum lítilla fyrirtækja sem eiga í fjárhagsörðugleikum.

Í ljósi framangreinds leggst minni hlutinn gegn því að frumvarpið verði samþykkt.

Alþingi, 6. des. 2010.

Sigurður Kári Kristjánsson,

frsm.

Guðlaugur Þór Þórðarson.