139. löggjafarþing 2010–2011.

Þskj. 1113 — 198. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um fjölmiðla.

Frá minni hluta menntamálanefndar.

Frumvarp þetta var upphaflega lagt fram á 138. löggjafarþingi en hlaut ekki afgreiðslu og var lagt fram að nýju með nokkrum breytingum. Í umsögnum sem og í máli gesta á fundum nefndarinnar komu fram ýmis sjónarmið sem nefndin tók til skoðunar og íhugaði við meðferð málsins. Að auki höfðu borist 33 umsagnir vegna málsins á síðasta löggjafarþingi sem nefnd
in kynnti sér.

Markmið laganna og samræming löggjafar.

Ekki verður deilt um það að skynsamlegt og rétt er að setja samræmda rammalöggjöf um starfsemi fjölmiðla hér á landi. Markmið slíkrar löggjafar hlýtur annars vegar að vera að styrkja starfsemi fjölmiðla, efla frjálsa og óháða fjölmiðlun og hins vegar að auðvelda al
menningi aðgang að upplýsingum og fjölmiðlum. Minni hluti menntamálanefndar er því sammála þeim markmiðum sem koma fram í 1. gr. frumvarpsins um að stuðla að tjáningar
frelsi, rétti til upplýsinga, fjölmiðlalæsi, fjölbreytni og fjölræði í fjölmiðlum sem og að efla vernd neytenda.

Frumvarpið nær hins vegar ekki þessum markmiðum og í sumum tilfellum er gengið þvert á þau. Frumvarpið tekur í raun lítið á yfirlýstum megintilgangi sínum, þ.e. að stuðla að fjölræði og fjölbreytni í fjölmiðlum. Fjölmiðlar eru háðir efnahagssveiflum sem aftur kemur niður á sjálfstæði þeirra og möguleikanum fyrir marga (fjölræði) til að búa til fjölbreytt rit
stjórnarefni (fjölbreytni). Ekki kemur fram í frumvarpinu með hvaða hætti stuðla eigi að eða auka framboð á vönduðu og fjölbreyttu ritstjórnarefni.

Samkeppni á fjölmiðlamarkaði.

Öll rök hníga að því að tryggja eðlilega og sanngjarna samkeppni á fjölmiðlamarkaði. Engin tilraun er gerð í frumvarpinu til að jafna samkeppnisstöðu fjölmiðla og fremur er þrengt að starfsemi þeirra. Gera verður alvarlega athugasemd við að lagt sé fram frumvarp til laga um rammalöggjöf um fjölmiðla án þess að með nokkrum hætti sé tekið á málefnum Ríkisútvarpsins ohf. Verði frumvarpið að lögum verður til enn ein eftirlitsnefnd /stofnun hins opinbera sem á að sinna eftirlitshlutverki sem aðrar opinberar stofnanir hafa þegar með höndum. Þá er ljóst að stór hluti frumvarpsins á betur heima í öðrum lögum.

Í umsögn Samkeppniseftirlitsins um frumvarpið kemur fram hörð gagnrýni á að ekki skuli með neinum hætti tekið á samkeppnishömlum á fjölmiðlamarkaði sem eru afleiðing af stöðu Ríkisútvarpsins á auglýsingamarkaði. Vitnað er til álits eftirlitsins nr. 4/2008, um sam
keppnishömlur, sem stafa af stöðu og háttsemi Ríkisútvarpsins á markaði fyrir sölu auglýs
inga í ljósvakamiðlum. Þar kemur meðal annars fram að Ríkisútvarpið hefur boðið yfir 80% afslátt af listaverði: Þar til annað kemur í ljós verður að ganga að því sem gefnu í þessu máli að opinberlega birt kjör RÚV á auglýsingum endurspegli kostnað RÚV og eðlilega álagn
ingu. Þegar litið er til þessa og haft er í huga að engin aðskilnaður er fyrir hendi hjá RÚV, sem kemur í veg að opinbert fé sé notað til þess að niðurgreiða auglýsingastarfsemi, verður að telja að þessir miklu afslættir RÚV veiti ríkar vísbendingar um skaðleg undirboð sem séu til þess fallin að raska samkeppni frá keppinautum sem engra ríkisstyrkja njóta."

Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hefur sérstaklega bent á að undirboð fyrirtækja sem veita útvarpsþjónustu í almannaþágu geti ekki samræmst hlutverki þeirra og myndi undir öllum kringumstæðum hafa áhrif á viðskiptakjör á markaðnum og samkeppni sem færi gegn almannahagsmunum." Niðurstaða Samkeppniseftirlitsins er því einföld: Telja verður því að þessi háttsemi RÚV feli ekki í sér sanngjarna samkeppni í skilningi EES/EB-sam
keppnisréttar."

Samkeppniseftirlitið bendir á að markaður fyrir kaup á sjónvarpsefni sé nátengdur mark
aði fyrir sölu auglýsinga. Með þeirri miklu forgjöf sem Ríkisútvarpið nýtur með opinberum gjöldum er því gert kleift að byggja upp dagskrá með vinsælu innlendu og erlendu sjónvarps
efni og skapa aukið áhorf. Með auknu áhorfi er ljóst að auðveldara er að selja auglýsingar enda ná auglýsendur þá til fleiri neytenda og auglýsingarnar því verðmætari," segir í áður
nefndu áliti Samkeppniseftirlitsins. Þannig nýtur Ríkisútvarpið forgjafar í formi opinberra gjalda sem skekkir samkeppnisstöðu á markaði jafnt er varðar dagskrárefni og auglýsingar. Í EES/EB-samkeppnisrétti er talið mikilvægt að fyrirtæki sem veita útvarpsþjónustu í al
mannaþágu noti ekki almannafé til þess að yfirbjóða einkarekna keppinauta við kaup á sýningarrétti efnis. Með því verður keppinautum ýtt út af markaðinum. Samkeppniseftirlitið heldur því fram að með lögum nr. 6/2007, um Ríkisútvarpið ohf., hafi verið skapaðar um
talsverðar samkeppnishömlur með því fyrirkomulagi að veita RÚV tekjur af almannafé jafn
framt því að heimila fyrirtækinu að starfa áfram á markaði fyrir sölu auglýsinga og kostunar í útvarpi. Það rekstrarfyrirkomulag RÚV gengur gegn því markmiði samkeppnislaga að efla virka samkeppni í viðskiptum þar sem það stuðlar að samkeppnislegri mismunun á markaði fyrir birtingu auglýsinga og markaði fyrir kostun bæði í sjónvarpi og hljóðvarpi."

Ljóst er að fyrirkomulag á fjölmiðlamarkaði hefur leitt til alvarlegrar takmörkunar á sam
keppni og á því er í engu tekið í frumvarpi til laga um fjölmiðla. Slíkt er gagnrýnisvert og ekki til þess fallið að styrkja rekstur íslenskra fjölmiðla og auka sjálfstæði þeirra, hvort heldur er á sviði ljósvaka eða prent- og netmiðlunar.

Álit Samkeppniseftirlitsins frá árinu 2008 er skýrt. Eftirlitið telur að þátttaka RÚV á aug
lýsingamarkaði í sjónvarpi sé veigamikil ástæða þess að ekki eru til fleiri öflugri sjónvarps
stöðvar hér á landi en raun ber vitni og eignarhald þeirra ekki dreifðara.

Eins og áður segir leggur Samkeppniseftirlitið áherslu á að komið verði í veg fyrir þá miklu samkeppnislegu mismunun sem leiðir af óbreyttri starfsemi Ríkisútvarpsins. Því beindi eftirlitið eftirfarandi athugasemdum til mennta- og menningarmálaráðherra:

1.	Ljóst er að fullur samkeppnislegur jöfnuður næst ef RÚV hverfur af auglýsingamark
aði og starfsemi þess yrði alfarið kostuð af opinberum fjárframlögum. Með hliðsjón af núverandi efnahagsástandi getur slík aðgerð stuðlað að því að einkareknir ljósvaka
miðlar geti starfað áfram. Er þetta til þess fallið að tryggja valkosti almennings á sviði fjölmiðlunar. Hins vegar verður að hafa í huga að dreifikerfi einkarekinna stöðva ná almennt ekki til jafnstórs hluta landsins og RÚV. Með hliðsjón af öllu framangreindu er því æskilegt að mörkuð verði stefna sem miðar að því að RÚV hætti þessari starf
semi sem fullgildur keppinautur þegar aðstæður þykja leyfa.

2.	Telji menntamálaráðherra og/eða löggjafinn ekki tækt að RÚV hverfi af markaði fyrir sölu auglýsinga í útvarpi, eða á meðan verið er að koma því svo fyrir að RÚV hverfi af umræddum markaði, telur Samkeppniseftirlitið mikilvægt að verulega verði dregið úr umsvifum félagsins á markaðnum og félaginu settar skýrar reglur sem takmarka umrædda starfsemi þess. Slíkar reglur þurfa að vera skilvirkar, einfaldar og gagnsæjar þannig að auðvelt verði að fylgja þeim eftir bæði fyrir félagið sjálft, keppinauta þess og til þess bæra eftirlitsaðila. Nauðsynlegt er að reglurnar feli m.a. í sér að sett verði ófrávíkjanleg gjaldskrá sem lúti staðfestingu og eftirliti, svokallaðar fríbirtingar verði óheimilar, auglýsingatíma verði settar skorður svo og allri markaðssókn, óheimilt verði að birta auglýsingar inni í dagskrárefni og kostun verði óheimil enda skapar hún ógagnsæi og er til þess fallin að mismuna viðskiptamönnum félagsins".

Minni hlutinn telur það ámælisvert að ekki skuli vera gerð tilraun til að taka tillit til at
hugasemda Samkeppniseftirlitsins við samningu frumvarps til laga um fjölmiðla. Þar með verður þeim ójafna leik sem ríkir milli einkarekinna fjölmiðla og Ríkisútvarpsins haldið áfram. Boðað frumvarp um breytingar á núgildandi lögum um Ríkisútvarpið ohf. hefði þurft að fylgja þeirri rammalöggjöf um fjölmiðla sem stefnt er að í þessu frumvarpi.

Hugtök og orðnotkun.

Minni hlutinn er sammála þeim þætti í nefndaráliti meiri hlutans er tekur til hugtaka og orðnotkunar. Þar kemur fram m.a. að nefndin telji mikilvægt að löggjafinn fylgi þeirri stefnu að íslenskt mál í löggjöf sé vandað, einfalt og skýrt og mikilvægi þess að íslenskir fjölmiðlar marki sér málstefnu og leggi sitt af mörkum til að efla og þróa íslenska tungu. Einnig eru lagðar til breytingar á tveimur hugtökum með framangreind stefnumið í huga, hugtakið fjölmiðlaveita komi í stað hugtaksins fjölmiðlaþjónustuveitandi og hugtakið viðskiptaboð komi í stað hugtaksins viðskiptaorðsending en til þeirra teljast m.a. auglýsingar, kostun og vöruinnsetning.

Ritstjórnarlegt sjálfstæði og vernd heimildarmanna.

Minni hlutinn tekur einnig undir nefndarálit meiri hlutans þar sem kveðið er á um að fjölmiðlaveita setji sér reglur um ritstjórnarlegt sjálfstæði því sjálfstæði ritstjórna er nauð
synleg forsenda hlutlægrar fjölmiðlunar. Slíkar reglur eiga að gegna því hlutverki að skapa fréttamönnum skjól gagnvart mögulegum tilraunum eigenda viðkomandi fjölmiðils til að hafa áhrif á fréttaumfjöllun eða ritstjórnarstefnu miðilsins. Sá galli er hins vegar á þeirri leið sem valin er í frumvarpinu til þess að ná þessu æskilega markmiði að óvíst er að ákvæðið nái tilgangi sínum því frumvarpið mælir ekki fyrir um að tilraunir eigenda fjölmiðla til þess að hafa áhrif á fréttaumfjöllun eða ritstjórnarstefnu hafi afleiðingar eða leiði til viðurlaga fyrir þann sem slíkt gerir. Gengur ákvæðið að því leyti skammt og má í raun segja að það sé fremur táknrænt en að það veiti starfsmönnum fjölmiðla þá raunverulegu vernd sem að er stefnt.

Fjallað er um vernd heimildarmanna í 25. gr. frumvarpsins en skv. 3. mgr. hennar verður heimildarvernd skv. 1. og 2. mgr. einungis aflétt með samþykki viðkomandi heimildarmanns eða höfundar eða á grundvelli 119. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008. Sú athuga
semd kom frá umsagnaraðila að með þessu ákvæði væri í raun verið að rýra vernd heimildar
manna. Það er ekki skilningur meiri hluta nefndarinnar að svo sé og telur hann þvert á móti að í þessu ákvæði felist mikilvæg réttarbót fyrir starfsmenn fjölmiðla. Fram kemur í 3. mgr. 119. gr. laga um meðferð sakamála að ef dómari telji að vitnisburður geti ráðið úrslitum um niðurstöðu máls geti hann ákveðið að vitni skuli svara spurningum um tiltekið atriði, enda séu ríkari hagsmunir af því að spurningunum verði svarað en trúnaði sé haldið. Af þessu leiðir að dómari yrði að leggja annars vegar mat á trúnaðarsambandið og eðli þess og hins vegar á alvarleika málsins. Því alvarlegri sem sakargiftir eru, þeim mun líklegra væri að trún
aði yrði aflétt og því ríkari sem trúnaður er, því líklegra væri að hann héldi. Minni hlutinn tekur undir þessi sjónarmið meiri hlutans.

Lýðræðislegar grundvallarreglur og bann við hatursáróðri.

Minni hlutinn tekur undir að lykilhlutverk fjölmiðla í lýðræðissamfélagi er að upplýsa almenning, vera vettvangur gagnrýninnar þjóðfélagsumræðu og veita stjórnvöldum nauð
synlegt aðhald. Mikilvægt er að fjölmiðlar haldi í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur, mannréttindi og frelsi til orðs og skoðana.

Í nefndinni voru ítarlega rædd mörk tjáningarfrelsis fjölmiðla annars vegar og friðhelgi einkalífs hins vegar en þessi réttindi eru varin í stjórnarskrá lýðveldisins sem og í þeim al
þjóðasamningum sem Ísland er skuldbundið af. Hjá Mannréttindadómstól Evrópu hefur verið staðfest ítrekað að fjölmiðlar hafa mikilvægu hlutverki að gegna í lýðræðisþjóðfélagi og í ljósi þess hefur dómstóllinn litið svo á að það sé ekki aðeins skylda fjölmiðla heldur einnig réttur almennings að fá slíkar upplýsingar. Ríkar ástæður þurfa því að vera til staðar svo skerðing á starfsemi þeirra teljist réttlætanleg. Hafa dómstólar einkum lagt til grundvallar hvort hagsmunir einstaklings, réttindi og skyldur fjölmiðla hafa meira vægi en hagsmunir samfélagsins. Sambærileg sjónarmið hafa verið uppi þegar reynir á takmarkanir á friðhelgi einkalífs annars vegar og tjáningarfrelsi hins vegar. Niðurstaða hagsmunamats verður að ráðast í hverju máli fyrir sig og þá einkum af því hvort vegur þyngra hagsmunir einstaklings að njóta friðar um einkahagi sína og mannorð eða nauðsyn þess að viðhalda frjálsri lýðræðis
legri umræðu um málefni er varða almenning. Minni hlutinn tekur undir sjónarmið meiri hlutans varðandi framangreint.

Fyrirmæli um bann við hatursáróðri skv. 27. gr. eru nýmæli á vettvangi löggjafar um fjölmiðla. Lögð er til sú breyting á frumvarpinu að færa ákvæði um bann við hvatningu til refsiverðrar háttsemi úr 26. gr. í 27. gr. þar sem það er mat meiri hlutans að þar eigi það þó fremur heima en sem hluti af lýðræðislegum grundvallarreglum. Minni hlutinn tekur undir þetta. Rétt þykir að árétta að hatursáróður er skilgreindur sem tal, texti, tjáning, hegðun og/
eða framkoma sem birtist í texta, hljóði og/eða mynd þar sem hvatt er til ofbeldis, fordóma og/eða fordómafullrar hegðunar gegn einstaklingi eða hópi af fólki og/eða með því að van
virða, smána, hræða og/eða ógna viðkomandi einstaklingi eða hópi. Af þessari skilgreiningu má sjá að ekki er hægt að fella hefðbundna gagnrýni, skoðanaágreining eða stjórnmála
umræður í fjölmiðlun undir skilgreininguna. Á þessu tvennu er skýr eðlismunur.

Vernd barna gegn auglýsingum og skaðlegu efni.

Fyrir nefndinni kom fram sú skoðun að 41. gr. frumvarpsins færi gegn tjáningarfrelsis
ákvæði 73. gr. stjórnarskrár Íslands, sbr. 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þar sem bann
ákvæði greinarinnar uppfyllti ekki skilyrði 3. mgr. téðrar greinar um takmarkanir auk þess sem nægilegs meðalhófs væri ekki gætt.

Í 28. gr. frumvarpsins er að finna ákvæði um vernd barna gegn skaðlegu efni og í 38. gr. frumvarpsins er að finna sérreglu um vernd barna gegn ótilhlýðilegum viðskiptaboðum. Minni hlutinn tekur fyrir sitt leyti undir að vernda þurfi hagsmuni barna og að hagsmunir þeirra verði ávallt settir í forgang en bendir á að takmarkanir á auglýsingum kringum sýn
ingar á barnaefni kunni að leiða til þess að framboð á slíku dagskrárefni verði skert. Minni hlutinn ítrekar að ætíð eigi að vernda hagsmuni barna og að hagsmunir þeirra eigi að vera settir í forgang en getur ekki fallist á að til þess að svo megi verða þurfi að binda í lög tak
markanir á auglýsingum með þeim hætti sem hér er ætlað að gera.

Stjórnsýsla.

Í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis var bent á mikilvægi þess að koma á faglegu eftirliti með fjölmiðlun með það að markmiði að tryggt sé að þeir ræki af ábyrgð hlutverk sitt í lýð
ræðisríki með almannahagsmuni að leiðarljósi. Viðbrögð löggjafans er að setja á laggirnar stjórnsýslunefnd til að sinna þessu hlutverki.

Í fyrra frumvarpi var í III. kafla, um stjórnsýslu, gert ráð fyrir Fjölmiðlastofu. Ein breyting er gerð á III. kafla í þessu frumvarpi og er það nafnbreyting því frumvarpið gerir ráð fyrir að komið verði á fót sérstakri eftirlitsnefnd – fjölmiðlanefnd – með starfsemi íslenskra fjöl
miðla. Valdsvið fjölmiðlanefndar verður víðtækt og getur haft mikil áhrif á starfsemi fjöl
miðla. Ákvarðanir fjölmiðlanefndar verða fullnaðarúrlausnir innan stjórnsýslunnar og sæta ekki stjórnsýslukæru. Vilji forráðamenn fjölmiðils ekki una úrskurðinum er þeim nauðugur einn kostur að höfða mál fyrir dómstólum með viðeigandi kostnaði.

Hugmyndin að stofnun fjölmiðlanefndar er ekki síst varhugaverð vegna þess hve einstök ákvæði í frumvarpinu eru óljós og opin fyrir túlkun hinnar opinberu eftirlitsnefndar og starfs
manna hennar. Þá eru ráðherra mennta- og menningarmála færð mikil völd yfir fjölmiðlun með heimild til setningar reglugerða. Einnig er ljóst að ákvæði frumvarpsins er varðar eftir
litshlutverk fjölmiðlanefndar skarast á við ákvæði laga nr. 57/2005, um eftirlit með við
skiptaháttum og markaðssetningu. Þar er Neytendastofu falið það hlutverk að hafa eftirlit með framkvæmd laganna sem m.a. hafa að geyma ákvæði um auglýsingar og aðrar viðskipta
aðferðir. Augljóst er að verksvið hinnar nýju eftirlitsstofnunar með fjölmiðlum og Neytenda
stofu mun skarast og tilraunir til að setja óljós ákvæði inn í frumvarpið um samstarf þessara stofnana leysir ekki þann vanda. Óskýr valdmörk hafa skapað mikil vandamál hér á landi og er því sérstaklega varhugavert að fara fram með þeim hætti sem gert er í frumvarpinu. Í þessu sambandi er vert að benda á grein Páls Hreinssonar, hæstaréttardómara og formanns rann
sóknarnefndar Alþingis, sem birtist í Tímariti lögfræðinga, 4. tbl., árið 2005. Þar segir m.a. um vandamál sem fylgja óskýrum valdmörkum: Í fyrsta lagi getur farið mikill tími og fjár
munir í valdabaráttu á milli stofnana á hlutaðeigandi sviði sem oftast kemur niður á borgur
unum sem leita þurfa eftir afgreiðslu með mál sín. Opinberir fjármunir fara því til spillis auk þess sem almenningur fær ekki viðunandi þjónustu frá hinu opinbera. Í öðru lagi getur það gerst, ef um erfiðan og óvinsælan málaflokk er að ræða, að ekkert stjórnvald vilji kannast við að það sé bært á hlutaðeigandi sviði. Þegar svo stendur á koma borgararnir að lokuðum dyrum" hjá stjórnvöldum og fá ekki úrlausn mála sinna. Hvorugur kosturinn er góður og því er það þýðingarmikið að vandað sé til löggjafar þegar mælt er fyrir um valdmörk stjórn
valda."

Minni hlutinn telur verulega hættu á að réttaróvissa muni skapast við framkvæmd laga um fjölmiðla nái frumvarp þetta fram að ganga. Þá virðist sem ákvæði um eftirlit Fjölmiðla
nefndar með auglýsingum og viðskiptaboðum í fjölmiðlum séu byggð á misskilningi enda er slíkt eftirlit þegar í höndum Neytendastofu, eins og áður er vikið að, samkvæmt lögum nr. 57/2008 sem aftur byggjast á Evrópurétti. Minni hlutinn telur að þrátt fyrir að í frumvarpinu segi að fjölmiðlanefnd skuli gera samstarfssamning við Neytendastofu um mál sem geta varðað starfssvið þessara stofnana" verði valdmörk óskýr og kunni að skapa fleiri vandamál en ætlunin er að leysa.

Minni hlutinn varar einnig við þeim valdheimildum sem fjölmiðlanefnd eru veittar sam
kvæmt frumvarpinu og lúta að afskiptum af skipulagi og vinnubrögðum á fjölmiðlum. Ein
dregið er varað við því að veita opinberri stjórnsýslunefnd slík völd og sú hætta gæti skapast að gengið yrði á rétt frjálsrar fjölmiðlunar. Slíkt er andstætt öllum hugmyndum um lýðræði og nauðsynlegt aðhald fjölmiðla að stjórnvöldum og gengur þvert á markmið frumvarpsins skv. 1. gr. þess.

Minni hlutinn telur nauðsynlegt að huga að því hvort ekki sé skynsamlegra að binda reglur um hljóð- og myndmiðla, samkvæmt tilskipun Evrópusambandsins, í lög með breytingum á lögum nr. 81/2003, um fjarskipti, fremur en með rammalögum um fjölmiðla. Jafnframt telur minni hlutinn það íhugunarefni hvort ekki eigi að aðskilja að fullu dreifiveitur annars vegar og efnisveitur hins vegar.

Minni hlutinn telur að farsælla hefði verið að hefja vinnu við heildstæða rammalöggjöf þar sem m.a. yrði tekið á samkeppnismálum einkarekinna fjölmiðla og Ríkisútvarpsins og samhliða þeirri vinnu endurskoða lög um Ríkisútvarpið frá grunni. Jafnframt hefði löggjafinn samhliða rammalöggjöf um fjölmiðla þurft að marka skýra stefnu er varðar eignarhald á fjölmiðlum og tryggja gegnsæi í þeim efnum.

Í ljósi þess sem hér að framan segir getur minni hlutinn ekki samþykkt þetta frumvarp.

Alþingi, 21. mars 2011.

Ragnheiður Ríkharðsdóttir,

frsm.

Unnur Brá Konráðsdóttir.