139. löggjafarþing 2010–2011.

Þskj. 1554 — 645. og 697. mál.

Nefndarálit

um frv. til l. um þjónustuviðskipti á innri markaði Evrópska efnahagssvæðisins og frv. til l. um breyt. á ýmsum lögum vegna þjónustuviðskipta á innri markaði Evrópska efnahags
svæðisins.

Frá meiri hluta viðskiptanefndar.

Nefndin hefur fjallað um málin og fengið á sinn fund Magnús Norðdahl frá Alþýðusam
bandi Íslands, Sonju Ýri Þorbergsdóttur frá Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Valgerði Rún Benediktsdóttur frá efnahags- og viðskiptaráðuneyti, Tryggva Axelsson og Þórunni Önnu Árnadóttur frá Neytendastofu, Hrafnhildi Stefánsdóttur frá Samtökum atvinnulífsins og Þórdísi Bjarnadóttur frá Viðskiptaráði Íslands. Nefndinni bárust umsagnir um málin frá Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Félagi löggiltra endurskoð
enda, Kauphöll Íslands, Neytendastofu, ríkislögreglustjóra, ríkisskattstjóra, Samtökum at
vinnulífsins, Samtökum fjármálafyrirtækja, Seðlabanka Íslands, tollstjóranum í Reykjavík og Viðskiptaráði Íslands. Nefndinni bárust einnig álit frá samgöngunefnd og umhverfisnefnd.

Heildarlög um þjónustuviðskipti á innri markaði Evrópusambandsins (645. mál).

Með frumvarpi til laga um þjónustuviðskipti á innri markaði Evrópska efnahagssvæðisins er lagt til að innleidd verði í íslenskan rétt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2006/123/EB frá 12. desember 2006, þ.e. svokölluð þjónustutilskipun. Hún var tekin upp í EES-samning
inn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 45/2009 frá 9. júní 2009. Sambærilegt frumvarp var lagt fram á 138. löggjafarþingi en hlaut ekki afgreiðslu (277. mál).

Tillaga Evrópusambandsins um þjónustutilskipun var fyrst lögð fram í janúar 2004 en hún varð mjög umdeild, einkum vegna ákvæða um heilbrigðisþjónustu og vinnurétt sem voru þá hluti af tillögunni. Svonefnd upprunalandsregla hennar var einnig mjög umdeild en óttast var að hún fæli í sér félagsleg undirboð. Samkvæmt upprunalandsreglunni giltu um veitanda þjónustu reglur þess lands sem hann hafði staðfestu í en ekki landsins þar sem þjónustan var veitt. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins lagði fram nýja tillögu án ákvæða um heil
brigðisþjónustu og vinnurétt auk þess sem gerðar voru miklar breytingar á upprunalands
reglunni. Sú tilskipun var samþykkt 2006 og líkt og fyrr er getið tekin upp í EES-samninginn 9. júní 2009.

Í þjónustutilskipuninni er kveðið á um ákveðinn ramma þar sem reglur Evrópuréttar um veitingu þjónustu eru útfærðar en ákvæði tilskipunarinnar víkja fyrir ákvæðum annarra tilskipana. Frumvarpið er því almenns eðlis og víkja ákvæði þess fyrir sérlögum. Ýmis svið eru undanþegin gildissviði frumvarpsins eins og fram kemur í 2. gr. Gerður er greinarmunur á því hvort veitandi þjónustu hefur staðfestu á Íslandi (III. kafli) eða þjónusta er veitt án staðfestu hér á landi (IV. kafli). Áðurgreind upprunalandsregla á aðeins við þegar þjónusta er veitt án staðfestu. Sú krafa er gerð í tilskipuninni að öll leyfisferli séu eins einföld og kostur er. Einnig er ákvæði þess efnis að óheimilt sé að setja ákveðin skilyrði fyrir því að þjónusta sé veitt í tilteknu landi. Hvert og eitt ráðuneyti hefur því farið yfir ferli við leyfis
veitingar og eru niðurstöður þeirrar vinnu í frumvarpi til laga um breytingar á ýmsum lögum vegna þjónustuviðskipta á innri markaði Evrópska efnahagssvæðisins (697. mál) sem verður fjallað um síðar í áliti þessu. Samkvæmt tilskipuninni skulu þjónustuveitendur eiga þess kost að sækja með rafrænum hætti um leyfi til að stunda starfsemi sína og geta fengið svör frá viðkomandi yfirvöldum með rafrænum hætti. Þá hvílir sú skylda á þjónustuveitendum að hafa ákveðnar upplýsingar aðgengilegar fyrir neytendur auk þess sem aðildarríkin skulu sjá til þess að löggjöf á ákveðnum sviðum verði breytt til að hún samræmist tilskipuninni. Til að ná markmiðinu um aukið flæði þjónustu hefur Evrópusambandið komið upp sérstöku evrópsku upplýsingakerfi (e. internal market information system) sem er ætlað að auðvelda lögbærum yfirvöldum ólíkra landa að hafa samskipti sín á milli. Samvinna stjórnvalda er einnig mikilvæg til að tryggja eftirlit með þjónustuveitendum.

Við umfjöllun ríkisstjórnarinnar um þjónustutilskipunina samþykkti hún sérstaka yfir
lýsingu, þ.e. fyrirvara, sem leiðir til þess að gildistökugrein frumvarpsins er nú mjög ítarleg eins og má sjá í nokkrum töluliðum 2. gr. þar sem margs konar þjónustusvið eru undanskilin gildissviði tilskipunarinnar. Fyrirvarinn er svohljóðandi: Við upptöku þjónustutilskipunar
innar (2006/123/EB) í EES-samninginn er minnt á af hálfu Íslands að tilskipunin hefur m.a. ekki áhrif á ráðningarskilmála og -skilyrði, samskipti milli aðila vinnumarkaðarins, réttinn til þess að semja um og ganga frá kjarasamningum og grundvallarréttindi, svo sem verkfalls
réttinn og réttinn til að grípa til aðgerða á vinnustað. Þjónustutilskipunin hefur ekki áhrif á vinnulöggjöf eða þríhliða samvinnu verkalýðsfélaga, vinnuveitenda og stjórnvalda. Af Íslands hálfu er lögð áhersla á að hin víðtæka samstaða meðal Íslendinga um að gera áætlanir um aðgerðir, svo og viðeigandi ráðstafanir, sem miða að því að standa vörð um réttindi inn
lendra og útlendra starfsmanna og góðan aðbúnað á vinnustöðum, stríði ekki gegn þjónustu
tilskipuninni. Þær ráðstafanir geta m.a. náð yfir skilvirkt kerfi um almenna beitingu kjara
samninga og innleiðingu sameiginlegrar ábyrgðar verktaka og undirverktaka til þess að tryggja að réttindi vinnandi fólks séu virt. Af Íslands hálfu er lögð áhersla á að það verði áfram á valdsviði innlendra yfirvalda – á öllum stigum stjórnsýslunnar, ríkisvalds og sveitar
stjórna – að ákvarða í hvaða mæli hið opinbera skuli veita þjónustu, hvernig hún skuli skipulögð og fjármögnuð og hvaða sérstöku kvaðir skuli gilda um slíka opinbera þjónustu."

Í 1. tölul. 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins er til að mynda kveðið á um að lögin gildi ekki um þjónustu í almannaþágu sem er ekki af efnahagslegum toga" (e. non-economic services of general interest). Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að hugtakið sé samtvinnað þjónustuhugtakinu eins og það er skilgreint í 37. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993, þar sem kveðið er á um að með þjónustu í samningnum sé átt við þjónustu sem að jafnaði er veitt gegn þóknun. Af þessu er talið leiða að til að falla undir hugtakið þjónusta" verður þjónusta að vera af efnahagslegum toga en það verður að meta í hvert skipti fyrir sig hvort svo sé. Hugtakið þjónusta í almannaþágu sem ekki er af efnahagslegum toga" telst því ekki þjónusta samkvæmt skilgreiningu 37. gr. EES-samningsins og fellur því ekki undir gildissvið ákvæða frumvarpsins. Verði frumvarpið að lögum mun það ekki hafa áhrif á þjónustu í almannaþágu sem er ekki af efnahagslegum toga. Hugtakið hefur hvorki verið skilgreint í Evrópurétti né íslenskum rétti. Í handbók sem fylgdi þjónustutilskipuninni segir að meta verði í hverju tilfelli fyrir sig, í ljósi dóma Evrópudómstólsins, hvort þjónusta telst af efna
hagslegum toga eða ekki. Dómstóllinn hefur þó ekki þróað skilgreiningu á hugtakinu en við skilgreiningu þess ber að horfa til fyrirvara Íslands við tilskipunina, sem getið er að framan. Við matið á því hvort að þjónusta er af efnahagslegum toga" má líta til þess hvernig hún er fjármögnuð. Þar skiptir hugtakið þóknun" töluverðu máli en Evrópudómstóllinn hefur komist að þeirri niðurstöðu að einkenni þóknunar sé að hún teljist vera endurgjald fyrir þá þjónustu sem um ræðir. Þá hefur dómstóllinn slegið því föstu að þjónusta sé ekki efnahagsleg ef hún er fjármögnuð af hinu opinbera en ekki neytendum. Sem dæmi um þetta má nefna að dómstóllinn hefur úrskurðað að þjónusta sem veitt er í opinbera menntakerfinu sé ekki þjónusta í skilningi sáttmálans, jafnvel þó að nemendur greiði ákveðin gjöld, svo fremi að gjöldin standi ekki undir meginfjármögnun þjónustuveitandans.

Í 1. tölul. 1. mgr. 4. gr. er kveðið á um að reglur laganna gildi ekki um markaðsvæðingu þjónustu í almannaþágu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu, hvort sem hún er í hönd
um opinberra aðila eða einkaaðila né einkavæðingu opinberra aðila sem veita þjónustu" (e. services of general economic interest). Þetta hugtak hefur hvorki verið skilgreint í Evrópu
rétti né íslenskum rétti. Að sama skapi hefur Evrópudómstóllinn ekki þróað skilgreiningu á hugtakinu, heldur eingöngu tekið afstöðu til þess í einstökum málum, en við túlkun hug
taksins ber að horfa til fyrirvara Íslands við tilskipunina, sem getið er að framan. Fram kemur í athugasemdum við frumvarpið að í vinnuskjali framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins frá 7. desember 2010 sé að finna leiðbeiningar um beitingu Evrópureglna um ríkisaðstoð, opinber innkaup og innri markaðinn, gagnvart þjónustu í almannaþágu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu. Þar er bent á að gildissvið og skipulag þjónustu í almannaþágu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu sé mismunandi eftir ríkjum og að sú þjónusta sem falli undir hugtakið sé því mjög fjölbreytt og ráðist af sögulegum, landfræðilegum, félagslegum og menningarlegum þáttum. Það sé því ekki á forræði framkvæmdastjórnarinnar að skil
greina hvað teljist vera þjónusta í almannaþágu sem hefur almenna efnahagslega þýðingu heldur sé það á forræði ríkjanna sjálfra að skilgreina eðli hennar og gildissvið. Í ljósi þessa er þjónusta í almannaþágu þjónusta sem hefur einhvers konar efnahagslegan tilgang en er engu síður þjónusta sem stjórnvöld telja nauðsynlega í samfélagslegu tilliti, óháð því hvort það er nægur hvati til staðar fyrir aðila á frjálsum markaði til að veita slíka þjónustu.

Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingar á frumvarpinu. Í 5. mgr. 2. gr. er mælt fyrir um að ráðherra kveði nánar á um gildissvið í reglugerð. Meiri hlutinn leggur til breytingu á greininni í þá veru að kveðið verði á um gildissviðið í frumvarpinu þannig að þar verði taldar upp þær EES-gerðir sem hafa verið teknar upp í íslensk lög og lúta að aðgengi að þjónustu eða veitingu hennar. Til skýringar er lagt til breytt orðalag 2. mgr. 8. gr. Þar er mælt fyrir um að óheimilt sé að binda leyfi fyrir nýrri starfsstöð sömu skilyrðum eða eftirliti og þjónustu
veitandi hefur þegar þurft að sæta á Íslandi eða í öðru EES-ríki. Í athugasemdum við greinina kemur fram að óheimilt sé að binda leyfi fyrir nýrri starfsstöð í meginatriðum sambærilegum skilyrðum eða eftirliti og veitandi þjónustu hafi þurft að undirgangast áður. Meiri hlutinn leggur til breytt orðalag til samræmis við orðalag athugasemda með frumvarpinu enda sam
ræmist það betur tilgangi tilskipunarinnar um einfaldari málsmeðferð. Nokkrar breytingar eru lagðar til á 16. gr. Lagt er til breytt orðalag í 1. mgr. þannig að mælt verði fyrir um að tryggt skuli að viðtakendur þjónustu fái þær upplýsingar sem þar eru taldar upp. Einnig er lögð til lagfæring á 3. tölul. 1. mgr. í þá veru að vísa til Evrópunets neytendamiðstöðva í stað evrópsku neytendaaðstoðarinnar. Þá er lagt til að við 16. gr. bætist ný málsgrein svo að skýrt sé að Neytendastofa muni hafa það hlutverk að aðstoða viðtakendur þjónustu.

Breyting ýmissa laga vegna þjónustuviðskipta á innri markaði Evrópska efnahags
svæðisins (697. mál).

Með þessu frumvarpi eru lagðar til nauðsynlegar breytingar á gildandi lögum vegna krafna sem eru gerðar í tilskipuninni um að aðildarríkin fari yfir öll leyfisferli og geri þau eins ein
föld og kostur er. Lagðar eru til breytingar á lögum um veitingastaði, gististaði og skemmt
anahald, lögum um verslunaratvinnu, lögum um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raf
fanga, lögum um bókhald, lögum um endurskoðendur, húsaleigulögum, lögum um bílaleigur og vopnalögum. Samkvæmt tilskipuninni er aðildarríkjunum óheimilt að setja ákveðin skil
yrði fyrir veitingu leyfa en kveðið er á um ákveðna málsmeðferð við leyfisveitingu. Breyt
ingarnar sem lagðar eru til miða einkum að því að skilyrði um búsetu nái ekki til ríkisborgara og lögaðila innan Evrópska efnahagssvæðisins eða aðildarríkja Fríverslunarsamtaka Evrópu né ríkisborgara og lögaðila í Færeyjum. Meiri hlutinn leggur til að gerðar verði lagfæringar á 3. og 8. gr.

Verði frumvörpin að lögum felst í því talsvert hagræði fyrir veitendur þjónustu sem munu búa við einfaldara ferli við að öðlast leyfi. Frumvarpið gerir ráð fyrir að sett sé upp upp
lýsinga- og þjónustuveita þar sem veitendur þjónustu geta sótt um öll leyfi til að stunda starf
semi sína með rafrænum hætti og fengið rafræn svör frá leyfisveitendum. Er það veitendum þjónustu til töluverðs hagræðis enda er þá ekki lengur þörf á að fara t.d. á marga staði heldur geta öll samskipti farið fram á einum stað með rafrænum hætti. Umrætt vefsvæði hefur verið í vinnslu á vegum island.is og verður opnað verði frumvarpið að lögum. Þá eru einnig settar takmarkanir á þau skilyrði sem leyfisveitendum er heimilt að setja fyrir veitingu leyfa og kveðið á um gildistíma leyfa. Í frumvarpinu eru einnig settar fram reglur um málsmeðferð við leyfisveitingar og m.a. kveðið á um að þeir frestir sem leyfisveitendur hafa til að veita leyfi séu fastsettir og að berist svar ekki innan tímafrest skuli líta svo á að leyfi sé veitt. Allt er þetta veitendum þjónustu til einföldunar og hagræðis.

Í lagasetningunni felst einnig nokkurt hagræði fyrir viðtakendur þjónustu. Í frumvarpinu er t.d. kveðið á um að óheimilt sé að mismuna viðtakendum þjónustu á grundvelli þjóðernis eða búsetu og þjónustuveitendum gert skylt að hafa ákveðnar upplýsingar um sig og þjónustu sína aðgengilegar fyrir viðtakendur. Þá er einnig kveðið á um að viðtakendur þjónustu geti fengið upplýsingar um veitendur þjónustu í öðrum aðildarríkjum, þ.m.t. hvaða reglur gildi og hvaða kröfur sé unnt að gera, sem og upplýsingar um ferli til að leysa úr ágreiningi o.s.frv.

Meiri hlutinn leggur til að frumvörpin verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstökum þingskjölum.

Alþingi, 26. maí 2011.

Álfheiður Ingadóttir,

form., frsm.

Magnús Orri Schram.

Valgerður Bjarnadóttir.

Lilja Rafney Magnúsdóttir.

Þórunn Sveinbjarnardóttir.

Margrét Tryggvadóttir.