139. löggjafarþing 2010–2011.	Prentað upp.

Þskj. 1874 — 726. mál.	Leiðréttur texti.

Nefndarálit

um frv. til sveitarstjórnarlaga.

Frá samgöngunefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Hermann Sæmundsson, Hjördísi Stefánsdóttur og Stefaníu Traustadóttur frá innanríkisráðuneytinu, Halldór Halldórsson og Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Sesselju Árnadóttur og Auðun Guð
jónsson frá KPMG ehf., Guðmund Snorrason frá PwC ehf., Ólaf Örn Ólafsson frá sveitarfé
laginu Ölfusi, Eirík Björn Björgvinsson frá Akureyrarbæ, Róbert Ragnarsson frá Grinda
víkurbæ og Birgi Björn Sigurjónsson og Kristbjörgu Stephensen frá Reykjavíkurborg. Þá átti nefndin símafund með Guðrúnu Maríu Valgeirsdóttur frá Skútustaðahreppi. Umsagnir bárust frá Orkustofnun, Samtökum atvinnulífsins, Alþýðusambandi Íslands, Grindavíkurbæ, Price
waterhouseCoopers ehf., Flóahreppi, Ólafi Erni Ólafssyni, Sveitarfélaginu Ölfusi. Sveitarfé
laginu Vogum, Bláskógabyggð, Skútustaðahreppi, Vopnafjarðarhreppi, ríkislögreglustjóran
um, Akureyrarbæ, Ferðamálastofu, héraðsskjalavörðum Árnesinga og Kópavogs, Hruna
mannahreppi, Hvalfjarðarsveit, KPMG ehf., Dalabyggð, Eyþingi – Sambandi sveitarfélaga í Eyjafirði og Þingeyjarsýslum, Félagi löggiltra endurskoðenda, Skipulagsstofnun, Grundar
fjarðarbæ, Vegagerðinni, Grímsnes- og Grafningshreppi, Öldu Sigfúsdóttur, bæjarfulltrúum og bæjarstjóra Grundarfjarðarbæjar, Hafnarfjarðarbæ, Persónuvernd, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Reykjavíkurborg og Skorradalshreppi.

Með frumvarpinu er stefnt að heildarendurskoðun gildandi sveitarstjórnarlaga. Er frum
varpið unnið af starfshópi skipuðum af samgönguráðherra en í hópnum áttu sæti bæði fulltrú
ar samgönguráðuneytisins og fulltrúar Sambands íslenskra sveitarfélaga. Eftir því sem komið hefur fram á fundum nefndarinnar var frumvarpið unnið í mikilli samvinnu við sveitarfélög í landinu og fengu þau a.m.k. tvö tækifæri með nokkru millibili til þess að gera athugasemdir við drög þess.

Samkvæmt því sem fram kemur í almennum athugasemdum frumvarpsins lágu fjögur meginsjónarmið til grundvallar gerð þess:

1.	að tryggja beri ríka sjálfstjórn sveitarfélaga hér á landi,

2.	að sömu, eða sambærilegar reglur, eigi að gilda um meginþætti í stjórnsýslu allra sveitarfélaga,

3.	að búa þurfi sveitarstjórnum skýrt og skilvirkt starfsumhverfi sem taki tillit til þarfa sveitarstjórna til að sinna staðbundnum hagsmunum en feli um leið í sér skýr skilaboð um að sveitarstjórnir skuli á hverjum tíma starfa þannig að sem best samræmist hags
munum íbúa sveitarfélagsins og þjóðfélagsins í heild,

4.	að sveitarfélögin þurfi að eflast enn frekar og öðlast þá stöðu að geta staðið sem mest á eigin fótum bæði faglega og rekstrarlega.

Að auki var við gerð frumvarpsins horft til 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands sem kveður á um sjálfstjórnarrétt íslenskra sveitarfélaga og ákveðinna atriða úr skýrslu rann
sóknarnefndar Alþingis um rannsókn á aðdraganda og orsökum falls íslensku bankanna 2008 og tengdra atburða.

Umfjöllun samgöngunefndar um þingmálið hófst í maí sl. er fulltrúar innanríkisráðu
neytisins komu á fund nefndarinnar og kynntu henni frumvarp til nýrra sveitarstjórnarlaga. Umsagnir um málið bárust nefndinni allt til miðs ágústmánaðar enda miklar annir hjá sveitar
félögum auk þess sem sumarfrí kunna að hafa haft nokkuð að segja. Eins og fram kemur í athugasemdum frumvarpsins var það unnið í töluverðu samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga. Mátti því frá upphafi búast við að nokkur sátt væri um efni þess. Þegar nefndin tók að fjalla um málið að nýju 17. ágúst sl., eftir sumarhlé Alþingis, lá fyrir að ráðast þyrfti í nokkra vinnu við að leggja mat á sjónarmið sem komu fram í umsögnum. Fljótlega kom í ljós að samtöl þurftu að eiga sér stað á milli innanríkisráðuneytisins, Sambands íslenskra sveitarfélaga, Félags löggiltra endurskoðenda, endurskoðunarfyrirtækja og ákveðinna sveitar
félaga. Innanríkisráðuneytið tók strax frumkvæðið, fundaði með framangreindum aðilum á meðan nefndin fjallaði að öðru leyti um málið. Skal tekið fram að nokkrar af þeim tillögum sem nefndin leggur fram til breytingar á frumvarpinu eru afurðir þessa frumkvæðis ráðu
neytisins.

Í umsögnum sem og í máli gesta á fundum nefndarinnar komu fram ýmis sjónarmið sem nefndin tók til skoðunar og íhugaði við meðferð málsins. Nokkur sjónarmið og athugasemdir tók nefndin til sérstakrar skoðunar.

Kjörtímabil sveitarstjórna.

Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram að borgin telji ákveðið misræmi vera á milli 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins og athugasemda við hana. Virðist hún telja að skýringarnar bendi til þess að í ákvæðinu sé kveðið á um lengd kjörtímabila sveitarstjórna en stað þess sé svo ekki að finna í texta greinarinnar.

Í frumvarpsgreininni er hvergi komið inn á lengd kjörtímabila sveitarstjórna. Bendir nefndin á að í 3. mgr. 1. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna er skýrt kveðið á um að kjör
tímabil sveitarstjórna sé fjögur ár. Þá er það mat nefndarinnar að þegar frumvarpið og lög um kosningar til sveitarstjórna eru virt sem heild virðist skil þeirra miðast við það að kosninga
lögin taki til kosninga og réttaráhrifa þeirra en sveitarstjórnarlög taki við þegar ákvæði kosningalaganna hafa verið tæmd eða sveitarstjórnarmenn hafa náð þeim réttindum sem ákvæði kosningalaganna eiga að tryggja þeim. Af þeim sökum kann það að vera í réttu og rökrænu samhengi að kveðið er á um lengd kjörtímabila sveitarstjórna í kosningalögunum en ekki í frumvarpi til sveitarstjórnarlaga.

Staða ráðherra sveitarstjórnarmála gagnvart sveitarfélögum og öðrum.

Í 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins er kveðið á um að ráðherra sveitarstjórnarmála skuli í störf
um sínum standa vörð um hagsmuni sveitarfélaganna, sjálfstjórn þeirra, verkefni og fjárhag. Í umsögn KPMG ehf. kemur fram sú gagnrýni á frumvarpsgreinina að erfitt sé að sjá hvernig efni hennar geti samræmst XI. kafla frumvarpsins, þar sem fjallað er um stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum, enda sé ráðherra þar fengið það hlutverk að taka við og úrskurða í kærum einstaklinga og lögaðila á hendur sveitarfélögum. Þannig skjóti skökku við að á sama tíma og ráðherra beri í störfum sínum að gæta hagsmuna sveitarfélaga eigi hann að gegna hlutverki óvilhalls úrskurðaraðila á stjórnsýslustigi og réttaröryggi borgaranna kunni því að verða stefnt í hættu.

Í athugasemd við frumvarpsgreinina kemur eftirfarandi m.a. fram: Þetta ákvæði felur í sér mikilvæga stefnuyfirlýsingu um hlutverk ráðherrans. Ráðherra er ætlað að standa vörð um hagsmuni sveitarfélaganna, ásamt því að sinna öðrum verkefnum og sem honum eru falin á hverjum tíma og leiða af stöðu hans í stjórnkerfinu. Með orðalagi þessu er lögð áhersla á að það er sameiginlegt verkefni allra þeirra sem koma að stjórn ríkisins að tryggja hag
kvæma verkaskiptingu stjórnvalda og skilvirka og réttláta stjórnsýslu."

Á fundi nefndarinnar kom fram hjá fulltrúum innanríkisráðuneytisins að mat þess væri að ráðherra gæti gegnt slíku tvíþættu hlutverki án þess að það kæmi niður á hagsmunum ein
stakra aðila enda væri í reynd um samþætta hagsmuni að ræða. Þá væri ráðherra ætlað að gæta hagsmuna sveitarfélaganna sjálfra, og þar með íbúa þeirra, en ekki sveitarstjórna sem slíkra. Af þessu tilefni kom fram í máli fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga að mögu
lega mætti bregðast við athugasemd KPMG ehf. með því að skjóta því inn í greinina að ráðherra skyldi gæta hagsmuna sveitarfélaga á vettvangi ríkisstjórnar.

Að mati nefndarinnar er það sú ætlan að fela ráðherra að gæta hagsmuna sveitarfélaga sem veldur áhyggjum umsagnaraðila. Telur nefndin að ekkert sé því til fyrirstöðu að ráðherra sé með lögum falið að gæta sjálfstjórnar, verkefna eða fjárhags sveitarfélaga enda stangist slíkt ekki á við hagsmuni einstaklinga eða lögaðila. Þá kunni slíkt einmitt að samræmast hlut
verki ráðherra samkvæmt stjórnarskrá og alþjóðlegum skuldbindingum landsins. Þá telur nefndin að það kunni að stangast á við hlutverk og rétt ráðherra sem stjórnmálamanna og jafnvel þingmanna að vera með lögum bundnir við að gæta hagsmuna ákveðinna aðila á vett
vangi ríkisstjórnar. Af þeim sökum gerir nefndin þá tillögu til breytingar á frumvarpsgrein
inni að í henni verði kveðið á um skyldu ráðherra til að gæta að og virða sjálfstjórn sveitarfé
laganna, verkefni þeirra og fjárhag.

Yfirlit yfir lögmælt verkefni.

Nokkrir umsagnaraðila gera athugasemdir við að ráðuneyti sveitarstjórnarmála sé skv. 2. málsl. 1. mgr. 7. gr. frumvarpsins ætlað að gefa út leiðbeinandi yfirlit yfir lögmælt verkefni sveitarfélaga. Benda þeir á að óljóst sé hvaða þýðingu það muni hafa ef yfirlitið verður ekki uppfært nægilega oft og telja ákveðna hættu á að það fái einhverja réttarheimildarlega stöðu og reynt geti á gildi verkefna sem mælt sé fyrir um í sérlögum en reynast ekki vera á yfirliti ráðuneytisins.

Í athugasemd við frumvarpsgreinina kemur m.a. fram að yfirlitinu sé ekki ætlað að hafa gildi sem sjálfstæð réttarheimild enda ráðist skyldur sveitarfélaga af þeim lögum sem sett hafa verið um verkefni þeirra. Er þar jafnframt áréttað að vandað heildaryfirlit sem þetta sé til þess fallið að auðvelda umræðu um skyldur og hlutverk sveitarfélaga, m.a. í tengslum við tekjustofna þeirra og útgjöld.

Að mati nefndarinnar er ekkert sem bendir til þess að yfirliti þessu sé ætlað annað hlut
verk en að leggja ábyrgð á því að fyrir liggi samantekt eða upptalning á lögmæltum verkefn
um sveitarfélaga á ráðuneyti sveitarstjórnarmála. Þannig eigi slíkt yfirlit aldrei að upphefja sett lög eða stjórnvaldsfyrirmæli sem sett eru á grundvelli laga enda er í engu getið um annað efnislegt inntak eða eðli yfirlitsins í texta frumvarpsgreinarinnar eða athugasemdum frum
varpsins.

Heiti sveitarstjórnar o.fl.

KPMG ehf. setur fram þá athugasemd við 10. gr. frumvarpsins í umsögn sinni að ekki sé ljóst hvort tilgangur frumvarpsins sé að þrengja heimildir núgildandi laga. Þannig er bent á að embættisheitisins forseti bæjarstjórnar sé ekki getið í frumvarpinu. Þá hafa við umfjöllun málsins komið fram vangaveltur um það hvort seinni málsgrein frumvarpsgreinarinnar komi í veg fyrir að önnur sveitarfélög geti borið heitið borg. Á fundi nefndarinnar kom fram sú skýring af hálfu innanríkisráðuneytisins að ákvæði 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar væri einungis ætlað að kveða á um heiti á stjórnsýslueiningunni sveitarstjórn en væri ekki nokkru leyti ætlað að taka á nafngjöf einstakra sveitarfélaga. Þannig ætti ákvæðið ekki að koma í veg fyrir að önnur sveitarfélög en Reykjavík tækju upp heitið borg.

Nefndin telur skýringu ráðuneytisins á 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar hafa samhljóm við skilning hennar. Í nafni samræmis leggur nefndin til þá breytingu að 2. málsl. 1. mgr. frum
varpsgreinarinnar kveði einnig á um að oddvita sveitarfélags megi nefna forseta sveitar
stjórnar eða forseta bæjarstjórnar. Er sú tillaga m.a. byggð á því að vitað er um að þegar hafi einhver sveitarfélög tekið upp á að nota slíka titla á oddvita sína.

Tímabil stöðugleika íbúafjölda.

Á fundi nefndarinnar kom fram sú gagnrýni á 2. mgr. 11. gr. frumvarpsins að tímabil stöðugleika íbúafjölda sveitarfélaga vegna skyldu til fækkunar eða fjölgunar sveitarstjórnar
manna væri of langt. Var þannig talið að í stað þess að íbúafjöldi hefði verið ofan eða neðan skilgreindra viðmiðunarmarka í átta ár samfellt væri nægilegt að svo hefði verið í fjögur ár. Á móti bentu fulltrúar innanríkisráðuneytisins á dæmi þess að íbúafjöldi nokkurra sveitar
félaga hefði sveiflast verulega á milli ára. Töldu þeir átta ár nauðsynleg til þess að tryggja að ákveðinn stöðugleiki væri kominn í fjölda íbúa sveitarfélags. Í ljósi röksemda ráðuneytis
ins telur nefndin ekki tilefni til þess að gera breytingar á frumvarpsgreininni.

Hlutverk og umboð fráfarandi sveitarstjórnar.

Í 12. gr. frumvarpsins er fjallað um hvenær nýkjörin sveitarstjórn fær heimildir til þess að hlutast til um málefni sveitarfélags. Í lokamálslið 1. mgr. frumvarpsgreinarinnar kemur fram að nýkjörin sveitarstjórn hafi ekki umboð til töku ákvarðana um málefni sveitarstjórnar
innar eða sveitarfélagsins fyrr en hún tekur við störfum. Þá kveða 1. og 2. málsl. málsgreinar
innar á um að ný sveitarstjórn taki við störfum 15 dögum eftir kjördag en þangað til haldi frá
farandi sveitarstjórn umboði sínu með þeim takmörkunum sem leiði af lögum um kosningar til sveitarstjórna.

Í umsögn Reykjavíkurborgar er bent á að hvergi í frumvarpinu sé fjallað um takmarkanir á umboði fráfarandi sveitarstjórnar en að eðlilegt sé að svo sé í stað þess að látið sé nægja að vísa til laga um kosningar til sveitarstjórna. Í máli fulltrúa innanríkisráðuneytisins kom fram að þeir teldu lagaákvæðið skýrt varðandi það að nýkjörin sveitarstjórn gæti engar ákvarðanir tekið fyrr en á fyrsta lögmælta fundi sínum. Í athugasemd við frumvarpsgreinina er efni hennar endurtekið en einnig kemur þar m.a. fram að það leiði af eðli sveitarstjórnar sem stjórnsýslunefndar að hún geti enga ákvörðun tekið nema á lögmætum fundi. Ljóst sé því að nýkjörin sveitarstjórn geti ekki í reynd tekið að sér stjórn sveitarfélagsins fyrr en á sínum fyrsta lögmæta fundi. Af þeirri ástæðu sé kveðið á um það í ákvæðinu að fyrsta fund beri að halda eigi síðar en 15 dögum eftir að nýkjörin sveitarstjórn tekur við störfum. Reglur sama efnis er að finna í 96. og 97. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna. Í 2. mgr. 97. gr. þeirra kemur eftirfarandi fram: Eftir að kjörtímabili fráfarandi sveitarstjórnar er lokið og þar til löglega kjörin sveitarstjórn tekur við störfum samkvæmt ákvæðum þessarar greinar getur starfandi sveitarstjórn ekki innt af hendi neinar greiðslur eða gengist undir nokkrar skuldbindingar fyrir hönd sveitarfélagsins nema samkvæmt heimild í fjárhagsáætlun, lögum, almennum fyrirmælum stjórnvalda eða með leyfi ráðuneytisins."

Áður hefur verið komið inn á skil sveitarstjórnarlaga og laga um kosningar til sveitar
stjórna og bent á að hin síðarnefndu taki til kosninga og réttaráhrifa þeirra en sveitarstjórnar
lög taki við þegar ákvæði kosningalaganna hafa verið tæmd eða sveitarstjórnarmenn hafa náð þeim réttindum sem ákvæði kosningalaganna eiga að tryggja þeim. Í ljós þessa og þess hve skýrt orðalag frumvarpsgreinarinnar og ákvæða laga um kosningar til sveitarfélaga er telur nefndin ekki sérstaka ástæðu til þess að bregðast við gerðum athugasemd, enda má telja það haganlegt fyrirkomulag að hnykkja stuttlega á reglum kosningalaganna í frumvarpinu en láta þær að öðru leyti standa sjálfstætt.

Kjör oddvita.

KPMG ehf. gerir þá athugasemd við 2. mgr. 13. gr. frumvarpsins að óheppilegt misræmi sé á milli orðalags 1. og 3. málsl. málsgreinarinnar. Þannig kveði 1. málsl. á um að sá sé rétt kjörinn oddviti sveitarfélags sem fái atkvæði meiri hluta þeirra sem sitja í sveitarstjórn á meðan 3. málsl. kveði á um að meiri hluti atkvæða þeirra sem sitja fund sveitarstjórnar nægi í þeim tilvikum þegar kemur til þess að tvær umferðir verði að fara fram í kosningum um oddvita.

Í athugasemd við frumvarpsgreinina kemur m.a. fram að í fyrsta lagi teljist sá rétt kjörinn oddviti sem fær atkvæði meiri hluta þeirra sem sæti eiga í sveitarstjórn. Séu ekki allir sveitar
stjórnarfulltrúar mættir til fundarins þarf samt sem áður meiri hluta allra þeirra sem sæti eiga í sveitarstjórninni. Þá er bent á að það sé almenn regla stjórnsýsluréttar að mál teljist afgreitt með jákvæðum hætti hljóti það atkvæði meiri hluta mættra fundarmanna enda sé mættur nægilegur fjöldi fulltrúa og að til fundar hafi verið boðað með réttum hætti þannig að nefnd sé ályktunarhæf. Vikið sé frá meginreglunni í 1. málsl. en farið eftir henni í 3. málsl. þannig að verði umræddum meiri hluta ekki náð við fyrstu umferð, svo sem vegna þess að tiltekinn hluti sveitarstjórnarmanna situr hjá við kosninguna, skuli kjósa að nýju en þá teljist sá kjör
inn oddviti sem fær meiri hluta atkvæða þeirra fulltrúa sem sitja fundinn eða ef viðkomandi er sá eini sem fær atkvæði. Ekki sé ólíklegt að breytingin leiði í reynd í ákveðnum tilvikum til einföldunar kosningarinnar.

Nefndin telur útfærslu ákvæðisins nánast óhjákvæmilega. Þannig má sjá fyrir að í tilviki þar sem sveitarstjórn hefur nauman meiri hluta gæti einn fulltrúi í sveitarstjórn sem ekki er sáttur við að ákveðinn aðilli verði kjörinn oddviti komið í veg fyrir kjör hans með því að mæta ekki á fundi þar sem kosning á að fara fram. Er nefndinni ófært að sjá hvernig slíkt fyrirkomulag gæti talist í anda lýðræðis.

Niðurfelling funda að sumri.

Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram sú athugasemd að skýran texta vanti í 14. gr. frumvarpsins þess efnis að heimilt sé að fella niður fundi sveitarstjórnar í tvo mánuði á hverju sumri. Bendir borgin á að kveðið sé á um slíkt í gildandi sveitarstjórnarlögum og nauðsynlegt sé að gefa skýrt til kynna hvort brotthvarf þeirrar heimildar megi útskýra þannig að verið sé að fella heimildina niður eður ei.

Afstaða innanríkisráðuneytisins til athugasemdar borgarinnar er sú að ákvæðið girði ekki fyrir að sveitarfélag kveði á um hlé á fundum sínum yfir ákveðinn tíma sumarsins í sam
þykktum um stjórn sveitarfélags. Þá var áréttuð sú meginregla frumvarpsgreinarinnar að fundartíma og fundarstað ber að ákveða fyrir fram og að fundi ber að halda reglulega. Að auki vísaði ráðuneytið til athugasemda við frumvarpsgreinina og benti á að ef sveitarstjórn orðar ákvörðun sína eða ákvæði samþykkta um fundartíma og fundarstað með ófrávíkjanleg
um hætti yrði vart vikið frá slíku nema á grundvelli mjög sérstakra aðstæðna sem jafna mætti til neyðarástands.

Í ljósi framangreinds telur nefndin ekki tilefni til að gera tillögu um breytingu á frum
varpsgreininni.

Boðun funda.

Í 15. gr. frumvarpsins er fjallað um boðun og auglýsingu sveitarstjórnarfunda. Þar kemur m.a. fram að fundarboð skuli berast sveitarstjórnarmönnum svo fljótt sem auðið er og ekki síðar en þremur sólarhringum fyrir fund.

Margir umsagnaraðila gagnrýna að lengja eigi þann tíma sem líða má frá því að fundarboð berst fram að fundi. Kemur í gagnrýni þeirra m.a. fram að tveir sólarhringar hafi reynst afskaplega hæfilegur fyrirvari, að lengri fyrirvari muni skapa óvissu þegar komi að fundum annarra nefnda og ráða sveitarfélags og að lengri fyrirvari bæti ekki undirbúning sveitar
stjórnarfunda heldur skapi þvert á móti hættu á að málum verði bætt á dagskrá funda með af
brigðum og tækifæri sveitarstjórnarmanna til þess að kynna sér dagskrá og meðfylgjandi gögn muni þannig skerðast frá því sem nú er. Í ljósi eindreginna athugasemda umsagnaraðila leggur nefndin til þá breytingu á frumvarpsgreininni að fundarboð skuli berast sveitar
stjórnarmönnum ekki síðar en tveimur sólarhringum fyrir fund í sveitarstjórn eins og verið hefur samkvæmt gildandi sveitarstjórnarlögum.

Fjarfundir.

3. mgr. 17. gr. frumvarpsins hljóðar svo:

Ef fjarlægðir í sveitarfélagi eru miklar eða samgöngur innan sveitarfélags eru erfiðar er heimilt að nota fjarfundarbúnað á fundum sveitarstjórnar. Skal þá mælt fyrir um notkun slíks búnaðar í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins, tryggja skal jafna möguleika allra fundarmanna til þátttöku í fundi og atkvæðagreiðslu, tryggja skal óskerta möguleika þeirra sem viðstaddir eru fund til að fylgjast með því sem þar fer fram, sbr. 1. mgr. 16. gr., og jafn
framt skal tryggja öryggi samskipta milli fundarmanna, t.d. þannig að óviðkomandi geti ekki fylgst með umræðum um mál sem eru háð trúnaði."

Reykjavíkurborg bendir í umsögn sinni á að nauðsynlegt sé að kveða berum orðum á um heimild nefnda og ráða sveitarstjórna til að funda í með fjarfundabúnaði. Leggur borgin til að sveitarfélögum verði heimilað að kveða á um það í samþykkt um stjórn sveitarfélags hvort og með hvaða hætti slíkir fjarfundir fari fram. Þá kom sú spurning fram á fundi nefndarinnar hvort verið gæti að fundir í með símbúnaði féllu undir ákvæðið.

Í athugasemd við frumvarpsgreinina kemur m.a. fram að sveitarstjórnarfulltrúi sem tekur þátt í fundi með fjarfundarbúnaði teljist ekki lögmætur þátttakandi í störfum fundarins sam
kvæmt gildandi lögum en að ákvæði 3. mgr. sé ætlað að leyfa ákveðna undantekningu frá þeirri meginreglu. Af henni leiðir að heimilt verður að nota fjarfundarbúnað á fundum sveitarstjórna sé ákveðnum og ströngum skilyrðum fullnægt. Þá er tekið fram að orðalag ákvæðisins um að fjarlægðir séu miklar eða samgöngur erfiðar vísi til þess að aðstæður séu almennt með þeim hætti í sveitarfélaginu, e.t.v. þó árstíðabundið, og telst að þeim skilyrðum uppfylltum heimilt að nota búnaðinn með reglubundnum hætti. Þá er ítrekað að ákvæðið eigi ekki að nýta til að auðvelda sveitarstjórnarmönnum að taka þátt í fundum þegar þeir eru staddir utan sveitarfélags eða taka þátt í sveitarstjórnarstörfum frá öðrum löndum enda vísi það til samgangna og fjarlægða innan sveitarfélags. Þegar kemur að umfjöllum um kröfur til fjarfundarbúnaðar segir að frumvarpið sé tæknilega hlutlaust. Þá verði almennt að gera ráð fyrir því að hver og einn sveitarstjórnarmaður, hvort sem hann er staddur á fundinum eða ekki, sé sýnilegur þeim sem fylgjast með fundinum allan fundartímann og að hægt væri að fylgjast, án hindrana, með innleggi hans og þátttöku í fundi með sama hætti og ef hann væri viðstaddur. Samkvæmt lokamálslið 2. mgr. 19. gr. frumvarpsins skal ráðherra setja með aug
lýsingu viðmið um framkvæmd fjarfunda sveitarstjórna.

Ljóst verður að telja að sú meginregla kemur fram í 1. mgr. frumvarpsgreinarinnar að til þess að sveitarstjórnarmenn viðhafi lögmæta mætingu á fund sveitarstjórnar verði þeir að mæta á fundi. Regla 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar er undantekningarákvæði frá framan
greindri meginreglu. Af þeim sökum er auðsætt að regla 3. mgr. er undantekning en ekki al
menn regla. Á fundi nefndarinnar fór fram umræða um þær breytingar sem orðið hafa á tækni síðustu ár og varða möguleika manna til fjarfunda. Þá ræddu nefndarmenn eigin reynslu af slíkum fundum og það hagræði sem hafa má af þeim. Var það mat nefndarmanna að 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar fæli í sér reglu sem gengi e.t.v. fulllangt miðað við raunverulegt til
efni meginreglunnar. Í því ljósi leggur nefndin til breytingu á málsgreininni í því skyni að auðvelda sveitarstjórnarmönnum að nýta sér fjarfundi þannig að slíkir fundir nálgist það frekar að vera valkostir frekar en að heyra algerlega til undantekninga og nánast í neyð. Vill nefndin með því móti veita sveitarstjórnum ákveðið svigrúm til þess að haga málum eftir því sem hentar í hverju sveitarfélagi fyrir sig og auka enn frekar á tæknilegt hlutleysi frumvarps
greinarinnar. Þá bendir nefndin á að í 2. mgr. 46. gr. frumvarpsins kemur fram að um fundi nefnda, ályktunarhæfi og atkvæðagreiðslur gildi ákvæði III. kafla eftir því sem við geti átt. Er það því mat nefndarinnar að ákvæði 3. mgr. geti átt við um nefndir sveitarstjórna að breyttu breytanda enda nokkuð skýrlega á um slíkt kveðið. Verður þó ekki síður að gæta þeirra sjónarmiða sem að framan greinir um gildi 3. mgr. sem undanþáguheimildar þegar kemur að fundum nefnda.

Tvær umræður í sveitarstjórn.

Í 18. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldu sveitarstjórnar til að hafa tvær umræður um ákveðin mál. Kemur þar m.a. fram í 3. tölul. 1. mgr. að skylt sé að hafa tvær umræður um stefnumarkandi áætlanir sem eigi að gilda til lengri tíma og taki til sveitarfélags eða meiri hluta þess. Í umsögn Skipulagsstofnunar er bent á téður töluliður eigi mögulega ekki alltaf við. Í því samhengi bendir stofnunin á að 41. gr. skipulagslaga kveði á um að sveitarstjórn skuli taka tillögu til deiliskipulags til umræðu að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar.

Í athugasemd við frumvarpsgreinina kemur fram að ákvæði hennar sé efnislega sambæri
legt 21. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga. D-liður 21. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga hljómar svo: Sveitarstjórnir skulu hafa tvær umræður með a.m.k. einnar viku millibili um áætlanir fyrir sveitarfélagið sem gilda eiga til lengri tíma, svo sem skipulags- og framkvæmdaáætlan
ir." Í undirbúningsgögnum gildandi og eldri sveitarstjórnarlaga er ekki að finna skýringu á gildi ákvæðisins umfram það sem kemur fram í beinum orðum þess. Fræðimenn hafa talið að þegar óljóst er hvort ályktun um gildandi rétt verði dregin af einu lagaákvæði frekar en öðru kunni að vera eðlilegt að líta til ákveðinna forgangsreglna, þ.e. viðmiðunarreglna um rökfræðilegt samhengi lagaákvæða. Hefur þannig m.a. verið talið heimilt að leggja til grund
vallar það lagaákvæði sem felur í sér sérreglu gegn almennri reglu.

Mat nefndarinnar er að þegar svo verður skýrlega ráðið af ákvæðum sérlaga að ræða beri þætti sem falla undir 3. tölul. 1. mgr. 18. gr. frumvarpsins einu sinni þá beri svo að gera. Aftur á móti verði ávallt að skýra vafa um slíkt til samræmis við almenna reglu töluliðarins og fjalla um slíka þætti eins og 18. gr. frumvarpsins kveður á um.

Leiðbeiningar um ritun fundargerða.

Í umsögn KPMG ehf. er sett fram athugasemd við 2. mgr. 19. gr. frumvarpsins. Í þeirri málsgrein kemur fram að ráðherra skuli með auglýsingu setja leiðbeiningar um ritun fundar
gerða sveitarstjórna, m.a. um hvað þar er skylt að bóka, um staðfestingu þeirra þegar að loknum fundi og skráningu og meðferð rafrænna fundargerða. Gagnrýni KPMG ehf. varðar það að fyrirtækið telur óskýrt hvaða gildi slíkar leiðbeiningar eiga að hafa og bendir það á að skýrara væri að mæla fyrir um þá þætti sem nefndir eru í málsgreininni í reglum eða reglu
gerð settri af ráðherra og birtri í B-deild sStjórnartíðinda. Þá komu fram í umsögn héraðs
skjalavarða Árnesinga og Kópavogs sjónarmið þess efnis að nauðsynlegt væri að tryggja áfram varðveislu fundargerða sveitarstjórna og formfestu um meðferð þeirra.

Í máli fulltrúa innanríkisráðuneytisins kom fram að markmið ákvæðisins væri að tryggja að settar væru reglur um lágmarksinntak fundargerðar sveitarstjórna og varðveislu þeirra. Þá kom fram að ákvæðið væri í samræmi við þá stefnu sem fylgt hefði verið hér á landi, sbr. t.d. ákvæði upplýsingalaga, stjórnsýslulaga og laga um Þjóðskjalasafn Íslands, að sömu almennu reglur skyldu gilda um málaskrá, vistun og varðveislu skjala hjá sveitarfélögum og öðrum stjórnvöldum.

Nefndin telur að þegar leggja á skyldur á sveitarstjórnir beri löggjafanum undir slíkum kringumstæðum að taka mið af því svigrúmi sem stjórnarskráin veitir honum til athafna. Þá beri einnig að horfa til þeirra sjónarmiða sem liggja að baki þeim grundvallarreglum sem gilt hafa um sveitarstjórnarstigið. Þannig verði ekki hjá því litið að í 3. gr. frumvarpsins koma fram þær meginreglur að sveitarstjórnir séu sjálfstæð stjórnvöld byggð á lýðræðislegum grunni sem beri ábyrgð á framkvæmd eigin verkefna. Þessi lýðræðislegi grundvöllur felur í sér að gert virðist ráð fyrir pólitísku svigrúmi til töku ákvarðana þar sem gætt verður hags
muna sveitarfélags og íbúa þess. Á móti vegur pólitísk ábyrgð sveitarstjórnarmanna reynist ákvarðanir þeirra rangar. Af þeim sökum er það álit nefndarinnar að ekki eigi að takmarka frelsi sveitarstjórna um tilhögun fundargerða meira en svo að settar séu fram leiðbeiningar með auglýsingu. Er hugsunin sú að slíkar leiðbeiningar skapi íbúum möguleika á að veita sveitarstjórnum aðhald á sama tíma og eðlilegt svigrúm til sjálfstjórnar er tryggt.

Hæfisreglur.

Í 1. mgr. 20. gr. frumvarpsins segir eftirfarandi:

Um hæfi sveitarstjórnarmanna, nefndarfulltrúa og starfsmanna sveitarfélaga til þátttöku í meðferð eða afgreiðslu mála þar sem á, eða til greina kemur, að taka stjórnvaldsákvörðun skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, gilda ákvæði stjórnsýslulaga sé ekki öðruvísi ákveðið í lögum þessum. Viðkomandi telst þó aðeins vanhæfur sé hann eða hafi verið maki aðila, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að einum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar, nema strangari regla sé sett í samþykkt um stjórn og fundarsköp. Þá verður starfsmaður sveitarfélags ekki vanhæfur vegna vanhæfis yfirmanns ef eðli máls eða uppbygging stjórnkerfis sveitarfélagsins þykir ekki gefa tilefni til slíks."

Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram þrenns konar gagnrýni á téða málsgrein 20. gr. frumvarpsins. Í fyrsta lagi er gagnrýnt að frávik 2. málsl. málsgreinarinnar frá hæfisreglu 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga sé ekki nægilega tilgreint í lagatextanum. Í öðru lagi er gagnrýnt að skýringar vanti í frumvarpið á því af hverju vikið sé frá hæfisreglu 2. máls. 5. tölul. 1. mgr. sömu lagagreinar um svokallað undirmannavanhæfi í lokamálslið 1. mgr. frum
varpsgreinarinnar. Þá kemur í þriðja lagi fram sú skoðun borgarinnar að efni frumvarps
greinarinnar eigi betur heima í IV. kafla frumvarpsins.

Í athugasemd við frumvarpsgreinina kemur efnislega fram að í niðurlagi 1. mgr. 20. gr. sé vikið frá hæfisreglu stjórnsýslulaga vegna fámennis sumra sveitarfélaga og lagt til að á sveitarstjórnarstiginu skuli ekki gilda jafn ströng regla um vanhæfi vegna skyldleika. Er þar bent á að ákvæði 3. gr. stjórnsýslulaga geri ráð fyrir að vensl að öðrum lið til hliðar valdi vanhæfi en frávik frumvarpsgreinarinnar varði það að miðað skuli við einn lið til hliðar í stað tveggja. Þá er minnt á að sveitarstjórnarmaður geti engu síður verið vanhæfur í máli skyld
mennis síns, þótt fjarskyldara sé, enda sé það þá sérstaklega tengt honum fyrir náinn vinskap eða með öðrum hætti skv. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Er það mat nefndarinnar að þessi hluti frumvarpsgreinarinnar, að teknu tilliti til athugasemda við hana, valdi ekki vafa um merkingu hennar.

Telur nefndin að frávik frá undirmannavanhæfisreglu stjórnsýslulaga byggist á því að fá
mennari sveitarfélög hafa oft fáa starfsmenn og fáa sveitarstjórnarmenn. Því gæti almenn undirmannavanhæfisregla í ákveðnum tilvikum lamað starfsemi sveitarfélaga í einstökum málum eða málaflokkum. Þó bendir nefndin á að svigrúm sveitarfélaga til mats á því hvort tilefni er til fráviks frá undirmannavanhæfisreglunni er afstætt og kann því að gæta munar á því sem talist getur eiga við í sveitarfélögum eftir stærð þeirra og starfsemi.

Þá telur nefndin staðsetningu efnis 20. gr. frumvarpsins í III. kafla frumvarpsins um fundi sveitarstjórna ekki háða tilviljun. Bendir nefndin á að kaflinn fjallar almennt um fundi sveitarstjórna og að þar koma fram ákvæði sem stefna að réttri, málefnalegri og vandaðri ákvörðunartöku um mál sem á borð þeirra kunna að koma. Almennt er hæfisreglum ætlað að varna því að ákvarðanir stjórnvalda byggist á ómálefnalegum sjónarmiðum. Þá eru hæfis
reglur ekki reglur er varða með beinum hætti efni ákvarðana og réttindi og skyldur sveitar
stjórnarmanna heldur aðeins fyrirkomulag þegar taka á ákvörðun. Er þeim ætlað að stuðla að því að svo verði um hnútana búið að ekki sé hætta á að annarleg sjónarmið ráði för í sveitarstjórn. Af þeim sökum telur nefndin að staðsetning efnis frumvarpsgreinarinnar sé haganleg og í samræmi við efnisskipan frumvarpsins.

Varamenn.

Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram sú gagnrýni á 21. gr. frumvarpsins að þar sé ekki nægilega skýrt kveðið á um hverjir séu varamenn í skilningi frumvarpsins þegar kosið er til sveitarstjórnar hlutbundinni listakosningu. Þannig spyr borgin hvort varamenn séu þeir sem fái útgefið kjörbréf að kosningum loknum, sbr. lög um kosningar til sveitarstjórna, eða allir þeir sem eru á framboðslista viðkomandi stjórnmálaflokks sem ekki teljast aðalmenn. Bendir borgin á að í ljósi annarra ákvæða frumvarpsins þar sem reynir á réttindi og skyldur vara
manna sé nauðsynlegt að fyrir liggi skýr skilgreining.

Á fundi nefndarinnar kom fram í máli fulltrúa innanríkisráðuneytisins að ráðuneytið teldi engan vafa leika á því hverjir væru varamenn í skilningi frumvarpsins. Þannig teldust allir þeir sem voru í framboði en náðu ekki kjöri til varamanna, í þeirri röð sem þeir skipuðu lista, svo framarlega sem einhver af viðkomandi lista hefði náð kjöri í sveitarstjórn. Þá skipti út
gáfa kjörbréfa að afloknum kosningum ekki máli í þessu sambandi að öðru leyti en því að fyrirsjáanlegt væri að kjörbréf væri gefið út til varamanns þegar fyrir lægi að hann þyrfti að taka sæti í sveitarstjórn. Þá benti ráðuneytið á að í 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar sé vikið frá þessu með heimild framboðslista til að gera samkomulag um varamenn. Slíkt samkomulag fái þó ekki gildi sem frávik frá meginreglunni fyrr en sveitarstjórn hefur tekið formlega ákvörðun um slíkt og því sé ekki hægt að gefa út kjörbréf fyrr en fyrir liggur hverjir vara
mennirnir eru.

Í ljósi skýringa ráðuneytisins telur nefndin ekki tilefni til breytinga á frumvarpsgreininni.

Mál utan dagskrár.

Í umsögnum Reykjavíkurborgar og Sveitarfélagsins Ölfuss kemur fram gagnrýni á 27. gr. frumvarpsins. Segir þar m.a. að 2. mgr. feli í sér meginreglu og svo matskenndar undantekn
ingar frá henni að veruleg hætta kunni að skapast á hártogunum vegna túlkunarvafa. Þá geti það ekki samræmst lýðræðissjónarmiðum að einn sveitarstjórnarmaður geti tálmað því að mál verði tekið á dagskrá sveitarstjórnarfundar. Að auki er sett fram tillaga til viðbótar við 1. mgr. í því skyni að skýra hana frekar og árétta mikilvægi góðs undirbúnings sveitar
stjórnarfunda.

Á fundi nefndarinnar kom fram hjá fulltrúum innanríkisráðuneytisins að markmið ákvæðisins væri að stuðla að betri undirbúningi og framkvæmd funda og skapa festu í stjórn
sýslu sveitarfélaga. Af lestri athugasemdar við frumvarpsgreinina má sjá að meginregla 2. mgr. greinarinnar byggist á þeim rökum að mikilvægt sé að hver og einn sveitarstjórnar
maður eigi raunhæfa möguleika á að taka upplýsta afstöðu til máls áður en hann þarf svo að greiða atkvæði um það á fundi sveitarstjórnar. Þannig virðist reglunni ætlað að efla tækifæri sveitarstjórnarmanna til að byggja ákvarðanir sínar á eigin sannfæringu og mati. Af þeim sökum mætti spyrja sig hvort lýðræðisleg sjónarmið eigi almennt að vega þyngra en réttur einstakra sveitarstjórnarmanna til að hafa tækifæri til að kynna sér mál. Öðrum ákvæðum frumvarpsins virðist ekki ætlað að styðja við téðan rétt og virðist þannig vera um ákveðinn lágmarksrétt einstakra sveitarstjórnarmanna að ræða.

Að mati nefndarinnar er í frumvarpsgreininni gengið of langt í að tryggja rétt hvers ein
staks sveitarstjórnarmanns á kostnað lýðræðis og skilvirkni. Af þeim sökum leggur nefndin til að í stað þess að krafist sé samþykkis allra fundarmanna skv. 1. málsl. 2. mgr. frumvarps
greinarinnar nægi samþykki 2 3 hluta fundarmanna. Í því ljósi telur nefndin einnig ástæðu til að leggja til að 2. málsl. 2. mgr. falli brott.

Undanþágur frá rétti sveitarstjórnarmanna til aðgangs að upplýsingum.

Í 28. gr. frumvarpsins er kveðið á um rétt sveitarstjórnarmanna til aðgangs að gögnum sveitarfélags. Segir þar í 1. mgr.:

Vegna starfa sinna í sveitarstjórn á sérhver sveitarstjórnarmaður rétt á að kynna sér gögn og upplýsingar sem fyrir liggja í stjórnsýslu sveitarfélags og varða málefni sem komið geta til umfjöllunar í sveitarstjórn."

Í umsögn Persónuverndar kemur fram að stofnunin telur eðlilegt að sá fyrirvari sé gerður við aðgangsrétt sveitarstjórnarmanna í lagatexta sem nánar er lýst í athugasemd við frum
varpsgreinina.

Skilningur nefndarinnar er sá að þrátt fyrir að frumvarpsgreinin feli í sér breytingu á orða
lagi og skipan meginreglunnar um rétt sveitarstjórnarmanna til þess að kynna sér gögn og upplýsingar frá því sem er í 30. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga þá feli sú útfærsla ekki í sér breytingu á gildandi undantekningum á þeim rétti. Í þessu ljósi og þar sem undanþágur frá upplýsingarétti sveitarstjórnarmanna hafa að því er virðist til þessa verið leiddar af ákvæðum sérlaga og meginreglum laga er það álit nefndarinnar að ekki sé tilefni til þess að leggja til breytingar á frumvarpsgreininni.

Siðareglur.

Í umsögnum nokkurra umsagnaraðila eru gerðar athugasemdir við 29. gr. frumvarpsins. Er þannig talið óviðeigandi að Samband íslenskra sveitarfélaga sé sett í hlutverk eftirlitsaðila skv. 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar enda samrýmist slíkt illa hlutverki þess sem hagsmuna
samtaka sveitarfélaga. Þá er bent á nauðsyn þess að tekið sé fram í lagatexta hvar birta eigi siðareglur sveitarstjórnar.

Í máli fulltrúa innanríkisráðuneytisins kom fram að samkvæmt meginreglu séu sveitar
stjórnarmenn einungis bundnir af lögum og eigin sannfæringu og þeir beri sjálfstæða ábyrgð á athöfnum sínum gagnvart lögum og kjósendum sínum. Í ljósi framangreindrar meginreglu hafi það þótt varasamt að skylda sveitarstjórn til þess að setja sér siðareglur. Þá hafi að sama skapi verið talið nauðsynlegt að skylda sveitarstjórn til þess að fara yfir siðareglur sem fyrri sveitarstjórn hafi sett sér og taka þar með afstöðu til þess hvort sömu siðferðilegu viðmið ættu að gilda um störf hennar.

Að mati nefndarinnar verður ekki hjá því komist að skylda sveitarstjórnir til þess að setja sér siðareglur. Sveitarstjórnir starfa í umboði íbúa sveitarfélaga sem hafa verulegan hag af því að siðferðileg viðmið sveitarstjórnar séu ljós þegar kemur að stjórn sveitarfélags. Það kann því að stuðla að opnari umræðuvettvangi í sveitarfélögum. Með því verður þó ekkert sagt um hvert verður efni mögulegra siðareglna, hvort þær verði atviksbundnar eða mats
kenndar eða hallist í eina átt frekar en aðra enda er það verkefni skilið eftir handa sveitar
stjórn. Þá fellst nefndin á að rétt sé að leggja þá skyldu á sveitarstjórn að birta siðareglur sínar á aðgengilegum stað, t.d. á vefsíðu sveitarfélags eða með auglýsingu enda ná slíkar reglur vart markmiðum sínum að fullu fari svo ekki fram. Af framangreindum sökum gerir nefndin tillögu til breytingar á frumvarpsgreininni.

Tímabundinn flutningur úr sveitarfélagi.

Í 1. mgr. 30. gr. frumvarpsins er kveðið á um þá meginreglu að missi fulltrúi í sveitar
stjórn kjörgengi skuli hann víkja úr sveitarstjórn. Í 3. gr. laga um kosningar til sveitarstjórna kemur fram að hver íslenskur ríkisborgari sem náð hefur 18 ára aldri þegar kosning fer fram, á lögheimili í sveitarfélaginu og hefur ekki verið sviptur lögræði sé kjörgengur í sveitar
stjórn. Hefur ákvæðið verið skilið svo að missi maður lögræði eða lögheimili í sveitarfélagi uppfylli hann ekki lengur kjörgengisskilyrði. Frá meginreglu frumvarpsgreinarinnar er vikið í 3. mgr. hennar þar sem kemur fram að þegar sveitarstjórnarmaður flytur úr sveitarfélagi um stundarsakir megi sveitarstjórn ákveða, að ósk hans, að hann skuli víkja úr sveitarstjórn þar til hann tekur aftur búsetu í sveitarfélaginu.

Sveitarfélagið Ölfus gagnrýnir 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar þar sem ekki sé nægilega skýrt kveðið á um það hvaða tímamörk sé átt við með orðalaginu um stundarsakir". Spyr sveitarfélagið hvort ekki sé rétt að sveitarfélög fái heimild til þess að setja reglur um slíkt í samþykktir sínar og hvort meiri hluti sveitarstjórnar þurfi að standa að samþykkt óskar sveitarstjórnarmanns um tímabundna lausn frá störfum í sveitarstjórn.

Samkvæmt upplýsingum frá innanríkisráðuneytinu er tilgangur frumvarpsgreinarinnar að leggja til ákveðna formfestu og að ekki sé ætlunin að breyta efnislegri merkingu ákvæðisins frá því sem gilt hefur skv. 4. mgr. 24. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga.

Nefndin telur sig geta tekið undir að það kunni að vera óheppilegt að ekki liggi fyrir ákveðin tímamörk sem heimila sveitarstjórnarmönnum tímabundin frávik frá sveitarstjórnar
störfum. Engu síður kom fram í umræðum á fundi nefndarinnar að viðeigandi tímamörk kynni að þurfa að ákvarða í hvert og eitt sinn að teknu tilliti til aðstæðna viðkomandi sveitar
stjórnarmanns hverju sinni. Þannig kann að verða að taka ákveðið tillit til flutnings manna í annað bæjarfélag tímabundið vegna náms sem ekki er í boði í viðkomandi sveitarfélagi á meðan erfitt kann að vera að taka tillit þess að sveitarstjórnarmaður fer í áralanga heimsreisu á skútu. Kunna ástæður fjarvista að samrýmast starfi sveitarstjórnarmannsins með afskaplega mismunandi hætti. Er það álit nefndarinnar að fram hjá slíkum rökum verði ekki litið og að ekki sé tilefni til breytinga á frumvarpsgreininni.

Boðun varamanna.

Í umsögnum nokkurra aðila er 31. gr. frumvarpsins gagnrýnd. Þannig kemur fram í um
sögnum Sveitarfélagsins Ölfuss og Ólafs Arnar Ólafssonar að ákvæði 2. málsl. 1. mgr. bjóði heim hættu á misnotkun sem valdið geti óþarfa flækjum í tengslum við fundi sveitarstjórna. Er þannig bent á að hættan verði að allir varamenn verði alltaf mættir þegar sveitarstjórn fundar og þeir verði látnir taka þátt í afgreiðslu mála eftir hentugleika.

Nefndin bendir á að ef vanhæfur sveitarstjórnarmaður tekur þátt í umræðum og afgreiðslu máls getur það varðað ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnarinnar. Hæfisreglum laga er al
mennt ætlað að auka verulega líkurnar á því ákvarðanir stjórnvalda verði byggðar á málefna
legum sjónarmiðum. Slíkar reglur byggjast á rótgrónum lagasjónarmiðum og um þær hefur hingað til ekki ríkt mikill lagalegur vafi. Þá bendir nefndin á að í XI. kafla frumvarpsins er kveðið á um ýmsar heimildir ráðherra til þess að hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir fylgi réttum lögum. Telur nefndin sterk lýðræðisleg rök liggja að baki því að boða skuli varamenn til fundar þegar aðalmenn verða að víkja af fundi vegna vanhæfis. Enda mætti hugsa sér að t.d. áhrifamönnum í atvinnulífi sveitarfélags eða mönnum sem eiga marga vini eða stóra fjöl
skyldu yrði vart vært í sveitarstjórn ef þeim væri ekki gert fært að kalla inn fyrir sig vara
menn í málum þar sem þeir verða vanhæfir.

Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram sú gagnrýni á 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar að skilgreining hennar á lögmætum forföllum sé of þröng. Þannig verði forföll þeirra að standa allan fund sveitarstjórnar til að teljast lögmæt en það feli í sér afar mikla takmörkun á grund
vallarrétti kjörinna fulltrúa til að fá að taka óhindrað þátt í störfum sveitarstjórnar. Þá telur Reykjavíkurborg að ákvæði vanti í frumvarpsgreinina þar sem kveðið sé á um hver beri ábyrgð á boðun varamanns þegar um vanhæfi eða forföll aðalmanns er að ræða. Loks leggur hún til að kveðið verði á um það í frumvarpsgreininni að ábyrgð á boðun varamanns verði á herðum aðalmanns.

Í athugasemd við frumvarpsgreinina kemur m.a. fram að tilgangur reglunnar í 2. mgr. sé að tryggja festu í fundum sveitarstjórna og jafnframt að stuðla að því að einstakir sveitar
stjórnarmenn víki ekki af fundi og kalli varamann til meðferðar máls nema að þeir hafi raun
verulegar og lögmætar ástæður til þess. Þá muni regla 2. mgr. ekki útiloka að aðalfulltrúi í sveitarstjórn víki stuttlega af fundi, án þess að kallaður sé til varamaður, enda sé þá fjarvera ekki þannig að hún feli í sér brot á mætingarskyldu skv. 22. gr. eða öðrum starfsskyldum kjörins fulltrúa.

Á fundi nefndarinnar kom fram að regla 2. mgr. væri óbilgjörn og þá sérstaklega í ljósi lokamálsgreinar frumvarpsgreinarinnar. Var bent á að í ýmsum sveitarfélögum hefði það verklag verið viðhaft á sveitarstjórnarfundum að aðal- og varasveitarstjórnarmenn hafi sér
hæft sig í ákveðnum málaflokkum sveitarstjórnarmála. Þegar þau mál sem viðkomandi vara
maður hefur sérhæft sig í kemur á dagskrá fundar hafa aðalmenn vikið af fundi tímabundið og hleypt viðkomandi varamanni að á meðan á umfjöllun um ákveðin mál stendur. Slíkt hafi leitt til mikillar skilvirkni í málsmeðferð sveitarstjórna og gert þeim kleift að vanda umfjöll
un um einstök mál meira en annars hefði verið.

Skoðun nefndarinnar er sú að gæta þurfi lýðræðislegra sjónarmiða þegar tekin er ákvörðun um að boða varamann á fund sveitarstjórnar. Er enda fjallað nokkuð ítarlega um réttindi og skyldur varamanna í frumvarpinu. Engu síður telur nefndin að ekki megi ganga svo á þátt skilvirkni í starfi sveitarstjórna í nafni lýðræðissjónarmiða að fyrirsjáanlegt megi telja að málsmeðferð verði þar óvandaðri og minni líkur verði þannig til þess að hagsmuna sveitar
félags sé gætt. Bendir nefndin á að erfitt getur reynst fyrir staka fulltrúa stjórnmálaflokks í sveitarstjórn að mega ekki skipta varamanni inn fyrir sig þegar fjallað er um mál sem þeir hafa ekki þekkingu á. Mætti jafnvel telja hættu á að slíkt gæti í raun leitt til jafngildis þess að viðkomandi aðalmaður væri forfallaður þar sem tök hans á að hafa afskipti af máli yrðu í raun lítil. Færi svo væri lýðræðislegra sjónarmiða ekki gætt nema að formi til. Af þeim sökum leggur nefndin til að 5. mgr. verði felld brott. Þá leggur nefndin til breytingu á 2. mgr. frumvarpgreinarinnar í því skyni að skýra skyldu aðalmanns til þess að tilkynna forföll sín þannig að unnt verði að bregðast við með því að boða varamann í hans stað.

Afsölun greiðslna fyrir störf í sveitarstjórn.

Í 32. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldu sveitarstjórna til að ákveða sveitarstjórnar
mönnum hæfilega þóknun fyrir störf þeirra. Þá kveður 4. mgr. frumvarpsgreinarinnar á um að sveitarstjórnarmönnum sé óheimilt að afsala sér greiðslum slíkrar þóknunar. Í umsögn KPMG ehf. er fundið að því að í frumvarpinu sé ekki að finna nægilegar skýringar á tilvist málsgreinarinnar.

Í athugasemd við frumvarpsgreinina kemur m.a. fram að ákvæðið byggist á því sjónarmiði að möguleikar til þátttöku í sveitarstjórnarstörfum eigi almennt ekki að grundvallast á persónulegum fjárstyrk frambjóðenda. Að mati nefndarinnar er þar átt við að sjá má fyrir sér að fjársterkir frambjóðendur kunni að notfæra sér fjárhagslegan styrk sinn til þess að tilkynna í kosningabaráttu að þeir muni afsala sér þóknun fyrir sveitarstjórnarstörf en aðrir frambjóð
endur sem eru fjárhagslega verr settir hafi ekki tök á því að gefa sömu loforð. Þá má gera sér í hugarlund að eftir því sem slíkum undirboðum fjölgi muni áhugi annarra á því að taka sæti í sveitarstjórn minnka. Kynni slíkt jafnvel að leiða til þess að einstaklingar sem íbúar sveitar
félaga sæju hag af að fá í sveitarstjórn væru ekki fáanlegir til að taka þar sæti.

Réttur til fjarveru úr starfi.

Í umsögn KPMG ehf. kom fram sú athugasemd við 33. gr. frumvarpsins að skýra yrði nánar hver þýðing 4. mgr. hennar væri. Samkvæmt upplýsingum frá innanríkisráðuneytinu er erfitt að henda reiður á sérstökum rökum fyrir tilvist reglu 4. mgr. og að e.t.v. væri þörf fyrir tilveru hennar ekki knýjandi. Í ljósi framangreinds leggur nefndin til að framangreind málsgrein verði felld brott úr frumvarpsgreininni.

Byggðarráð.

Í 35. gr. frumvarpsins er fjallað um byggðarráð. Reykjavíkurborg gerir í umsögn sinni athugasemdir við þær breytingar sem frumvarpsgreininni er ætlað að hafa í för með sér varð
andi sérstöðu og vægi byggðarráðs. Í fyrsta lagi gerir borgin athugasemd við að sjálfstæðar fullnaðarafgreiðsluheimildir byggðarráðs skv. 3. mgr. 39. gr. gildandi laga sé ekki að finna í frumvarpinu. Í öðru lagi gagnrýnir borgin að ákvæði lokamálsliðar téðrar málsgreinar 39. gr. sveitarstjórnarlaga, þess efnis að meðan sveitarstjórn sé í sumarleyfi fari byggðarráð með sömu heimildir og sveitarstjórn hefur ella, sé ekki að finna í frumvarpinu. Í þriðja lagi gerir borgin athugasemd við að ekki sé að finna í frumvarpinu þann fyrirvara við heimild byggðar
ráðs til fullnaðarafgreiðslu mála að ekki sé ágreiningur um afgreiðsluna innan ráðsins eða við framkvæmdarstjóra sveitarfélags. Bendir borgin á að slíkt kunni að hafa í för með sér að minni líkur verði á því að sveitarstjórn feli byggðarráði fullnaðarafgreiðsluvald í málum.

Nefndin fellst á að gagnrýni Reykjavíkurborgar virðist eiga rétt á sér. Frumvarpi til sveitarstjórnarlaga er ætlað að ná til allar sveitarfélaga hvort sem þau eru stór eða lítil. Þykir nefndinni sem þarfir stærri sveitarfélaga hafi orðið undir við samningu frumvarpsins að þessu leyti. Leggur nefndin því til breytingar á frumvarpsgreininni þannig að sveitarfélögum verði í samþykktum sínum heimilað að fela byggðarráði fullnaðarákvörðun mála sem ekki snerta fjárhag sveitarsjóðs eða stofnana hans enda sé ekki ágreiningur um slíkt innan ráðsins eða við framkvæmdastjóra. Þá þykir nefndinni sömuleiðis rétt að leggja til að sveitarstjórnum verði heimilað að framselja byggðarráði heimildir sínar til fullnaðarákvörðunar á meðan á sumarleyfi hennar stendur.

Afgreiðsla fundargerða nefnda, ráða og stjórna.

Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram að ekki verði séð hvaða þýðingu 2. mgr. 41. gr. frumvarpsins hafi umfram það sem fram komi í 1. mgr. frumvarpsgreinarinnar. Leggur borgin til að ákvæði 2. mgr. verði fellt inn í 1. mgr.

Í máli fulltrúa innanríkisráðuneytisins á fundi nefndarinnar kom fram að markmið frum
varpsgreinarinnar væri að kveða skýrar en áður á um að ef nefnd hefur fjallað um málefni og sveitarstjórn þarf að taka ákvörðun til samþykktar eða synjunar þess þá þurfi að bera það mál upp sérstaklega á fundi sveitarstjórnar. Þá var það ítrekað að almenna reglan væri sú að ein
ungis tilteknar ákvarðanir sem þyrfti að staðfesta væru á dagskrá eða til umræðu en ekki fundargerð í heild sinni enda væru það einungis ákvarðanirnar sem þyrftu staðfestingar við en ekki fundargerðir í heild sinni. Í því ljósi taldi ráðuneyti ekki þörf á breytingum á frum
varpsgreininni.

Skilningur nefndarinnar er sá að í 1. málsl. 1. mgr. frumvarpsgreinarinnar komi fram sú almenna árétting að fundargerðir nefnda, ráða og stjórna skuli lagðar fyrir byggðarráð eða sveitarstjórn eftir því hver háttur er hafður á fullnaðarafgreiðslu í viðkomandi málaflokki. Í framhaldinu kemur svo fram einföld sundurgreining á því hvernig ber að meðhöndla slíkar fundargerðir eftir því hvort þær annars vegar innihalda ályktanir eða tillögur sem þarfnast staðfestingar byggðarráðs eða sveitarstjórnar og hins vegar ef þær innihalda ekki slíkar álykt
anir eða tillögur. Í 58. gr. frumvarpsins er kveðið á um að einvörðungu sveitarstjórn sé bær til að taka ákvarðanir um málefni sem varða verulega fjármál sveitarfélagsins. Samkvæmt 9. gr. frumvarpsins er sveitarstjórn skylt að gera sérstaka samþykkt sem m.a. skal taka á með
ferð þeirra málefna sem sveitarfélagið annast. Eins og fram kemur í athugasemdum frum
varpsins er það að stórum hluta afurð samstarfs innanríkisráðuneytisins og Sambands ís
lenskra sveitarfélaga. Andi þess er sá að veita sveitarstjórnum meiri leiðbeiningu og aðhald þegar kemur að fjármálum sveitarfélaga en verið hefur og bera mörg ákvæði frumvarpsins þess merki. Í ljósi þessa telur nefndin það hallkvæmt að í 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar sé sérstaklega hnykkt á því að þegar ályktun hefur fjárútlát í för með sér skuli um meðferð hennar fyrir sveitarstjórn fara eftir því sem sveitarstjórnin sjálf hefur ákveðið í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins, að teknu tilliti til þeirra reglna sem frumvarpið mælir fyrir um varð
andi fjármál, en ekki endilega eftir því verklagi sem mælt er fyrir um í 1. mgr.

Kosningar í nefndir.

Í 1. mgr. 43. gr. frumvarpsins segir eftirfarandi:

Kosningar í fastanefndir sveitarstjórnar, nefndir fyrir hluta sveitarfélags, nefndir til að fara með einstök verkefni eða málaflokka, byggðarráð og aðrar nefndir og stjórnir sem sveitarfélag á aðild að skulu vera leynilegar og bundnar hlutfallskosningar ef þess er óskað."

Í umsögn Sveitarfélagsins Ölfuss kemur fram sú gagnrýni að óljóst sé hvernig eigi standa að kosningu ef ekki kemur fram ósk um hlutfallskosningu.

Í athugasemd við frumvarpsgreinina kemur eftirfarandi fram: Í ákvæðinu er mælt fyrir um þá meginreglu að kosningar í nefndir sem sveitarstjórn á aðild að skuli vera leynilegar og bundnar hlutfallskosningar ef þess er óskað. [Þ]etta er sú meginregla sem gildir um kosn
ingar í nefndir þrátt fyrir að almennt sé framkvæmdin sú að hlutfallskosning fer ekki fram þegar skipað er í nefndir, heldur er byggt á samkomulagi stjórnmálaafla í sveitarstjórn um röðun á lista, sem þá tekur tillit til pólitískra hlutfalla."

Skilningur nefndarinnar er sá að þrátt fyrir það sem kemur fram í framangreindum athuga
semdum sé það ekki tilgangur frumvarpsins að víkja frá því að kjósa skuli í nefndir. Telur nefndin ekki tækt að gagnálykta af texta athugasemdanna á þann hátt að þegar hlutfallskosn
ing fari ekki fram þá fari engin kosning fram. Á það við jafnvel þótt annað sé e.t.v. gefið til kynna í umfjöllun um þá framkvæmd sem tíðkast hefur enda tíðkast almennt að þrátt fyrir að gengið hafi verið frá samkomulagi um röðun á lista fer almennt fram óbundin kosning um þann lista nema slíkt sé óþarft þar sem hann er sjálfkjörinn.

Kosning milli lista.

Á fundi nefndarinnar var 3. tölul. 1. mgr. 45. gr. frumvarpsins gagnrýndur þar sem vikið væri frá þeirri framkvæmd sem tíðkuð hafi verið að varpa hlutkesti ef tvær eða fleiri útkomu
tölur eru jafnháar. Var bent á að með reglu 2. málsl. töluliðarins væri jafnræði lista mögulega stefnt í hættu.

Að mati nefndarinnar er það réttari og lýðræðislegri niðurstaða að listar standi jafnt að vígi ef útkomutölur eru jafnar óháð atkvæðamagni. Því leggur nefndin til þá breytingu á 2. málsl. 3. tölul. 1. mgr. 45. gr. frumvarpsins að hlutkesti skuli ráða niðurstöðunni en ekki at
kvæðamagn þegar útkomutölur eru jafnháar.

Opnir fundir nefnda.

Samkvæmt 46. gr. frumvarpsins skulu fundir nefnda almennt haldnir fyrir luktum dyrum. Á fundi nefndarinnar kom fram gagnrýni á það hve afdráttarlaust ákvæðið er enda töldu nefndarmenn almennt rétt að opna stjórnsýslu sveitarfélaga. Af þeim sökum leggur nefndin fram tillögu til breytingar þess efnis að heimilt sé að víkja frá meginreglunni um lokaða fundi nefnda komi fram ósk um slíkt. Nefndin ræddi óhagræði þess að hafa slíka undanþágu of opna enda kynni að vera til staðar ákveðinn pólitískur hvati til að misnota hana. Af þeim sök
um leggur nefndin til að sveitarstjórn verði heimilað að setja málefnalegar reglur um skilyrði og meðferð óska um opna nefndarfundi. Við gerð slíkra reglna skal sveitarstjórn gæta þess að ekki sé farið gegn meginreglum og forsendum frumvarpsins og reglum stjórnsýsluréttar.

Endurskipun nefndar.

Í 2. mgr. 49. gr. frumvarpsins er sveitarstjórnarmanni heimilað að krefjast þess að nefnd verði endurskipuð telji hann ástæðu til. Þá er sveitarstjórn heimilað að hafna beiðni sveitar
stjórnarmanns um endurskipun ef hún er bersýnilega tilefnislaus. Í umsögn Sveitarfélagsins Ölfuss er þeirrar spurningar spurt hvort gert sé ráð fyrir að öll sveitarstjórnin þurfi að sam
þykkja að hafna slíkri beiðni eða e.t.v. 2 3 hlutar hennar eða meiri hluti.

Samkvæmt meginreglu 2. mgr. 17. gr. frumvarpsins ræður afl atkvæða úrslitum við atkvæðagreiðslu innan sveitarstjórnar. Þar sem ekki er í ákvæðinu vikið frá framangreindri meginreglu verður að líta sem svo á að meiri hluti sveitarstjórnarmanna sem viðstaddir eru fund geti ráðið úrslitum í slíkum málum.

Á fundi nefndarinnar kom fram sú ábending að mögulega mundi öllum slíkum beiðnum frá minni hluta sveitarstjórnar oft verða hafnað á grundvelli meirihlutavalds meiri hlutans. Í því skyni að tryggja virkni reglunnar leggur nefndin til að kveðið verði á um 2 3 hluta greiddra atkvæða á sveitarstjórnarfundi þurfi til þess að hafna beiðni um endurskipun nefndar.

Áheyrnarfulltrúar.

Kveðið er á um tilnefningu og réttindi áheyrnarfulltrúa í 50. gr. frumvarpsins. Nokkrar athugasemdir voru gerðar við frumvarpsgreinina í umsögn Reykjavíkurborgar og á fundi nefndarinnar. Þannig var í fyrsta lagi gagnrýnt að 1. mgr. frumvarpsgreinarinnar girti fyrir pólitíska áheyrnarsetu í nefndum sem ekki færu með fullnaðarákvörðunarvald en bent á að athugasemdir við frumvarpsgreinina virtust þó benda í aðra átt. Í öðru lagi var 2. málsl. 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar gagnrýndur og bent á að ekki væri þörf á að takmarka rétt pólitískra áheyrnarfulltrúa með því að skylda þá til að víkja af fundi nefnda þar sem þeir væru bundnir sama trúnaði og kjörnir fulltrúar sem sæti ættu í viðkomandi nefnd. Þá var í þriðja lagi bent á að misræmi væri á milli 2. mgr. greinarinnar og athugasemda við hana um það hvort ákvæði hennar tæki aðeins til umfjöllunar um málefni einstaklinga eða aðeins til málefna lögaðila.

Í athugasemd við frumvarpsgreinina kemur eftirfarandi m.a. fram: Rétt er að taka fram að sveitarstjórn er almennt heimilt að ákveða ríkari rétt fulltrúa í sveitarstjórn til að tilnefna áheyrnarfulltrúa, t.d. í nefndum sem ekki hafa fengið framselt fullnaðarákvörðunarvald í málum. Þá kunna sérákvæði laga að leiða til þess að aðrir aðilar, svo sem félög starfsmanna, eigi rétt á að tilnefna áheyrnarfulltrúa í nefndir. Ákvæði þetta fjallar ekki um slíka áheyrnar
fulltrúa."

Skilningur nefndarinnar er sá að ákvæði 1. mgr. frumvarpsgreinarinnar feli í raun ekki í sér jákvæða skilgreiningu á því hvenær heimilt er að tilnefna pólitíska áheyrnarfulltrúa í nefndir sveitarfélaga. Þannig sé ekki hægt að gagnálykta út frá frumvarpsgreininni að það sé í öðrum tilvikum bannað. Er það skoðun nefndarinnar að ákvæðið feli í sér að undir þeim ákveðnu kringumstæðum sem eiga við þegar i) sveitarstjórn er kjörin bundinni hlutfallskosn
ingu og ii) tilnefna á áheyrnarfulltrúa í byggðarráð eða aðra fastanefnd sveitarfélags sem hefur verið falið að taka fullnaðarákvörðun í málum þá beri að haga málum eins og máls
greinin gerir ráð fyrir. Þannig feli málsgreinin ekki í sér bann við tilnefningum áheyrnarfull
trúa í allar nefndir með ákveðnum undantekningum heldur kveði greinin í heild á um ákveðna undanþágu frá þeirri meginreglu að tilnefningar áheyrnarfulltrúa í nefndir sveitar
félaga séu heimilar. Sú undanþága eigi aðeins við varðandi byggðarráð og nefndir sem hefur verið falið fullnaðarákvörðunarvald í málum og sveitarstjórn hefur heimilað slíkt í samþykkt sinni. Hlýtur þessi skilningur m.a. stoð í grundvallarreglunni um sjálfstjórn sveitarfélags. Þrátt fyrir framangreint leggur nefndin til að gerð verði breyting á 1. mgr. frumvarpsgreinar
innar. Þannig leggur nefndin til að regla 1. málsl. 1. mgr. verði látin taka til annarra fasta
nefnda sveitarfélaga en byggðarráðs að því tilskildu að þeim hafi verið falið fullnaðarákvörð
unarvald í málum. Þá felst í framangreindri breytingartillögu nefndarinnar að lagt er til að sveitarstjórn geti ákveðið í samþykkt um stjórn sveitarfélags að sama regla gildi um aðrar fastanefndir. Með því móti vill nefndin tryggja stjórnmálahreyfingum sem hlotið hafa kosn
ingu í sveitarstjórn áheyrnaraðild í byggðarráði og þeim fastanefndum sem falið hefur verið fullnaðarákvörðunarvald í málum. Byggist framangreint á þeim rökum að ef nefnd getur tekið ákvörðun í máli án aðkomu sveitarstjórnarinnar sjálfrar sé það ekki í anda lýðræðis að stjórnmálahreyfingar sem á annað borð eiga fulltrúa í sveitarstjórn, en hafa ekki styrk til þess að sitja í öllum nefndum, hafi ekki aðkomu að umræðum um þau tilteknu málefni sem þannig hafa verið falin öðrum.

Nefndin tekur undir gagnrýni á 2. málsl. 2. mgr. Nefndin bendir þó á að í 4. mgr. 28. gr. frumvarpsins er kveðið á um þagnarskyldu sveitarstjórnarmanna. Þar kemur efnislega fram að sveitarstjórnarmenn skuli gæta trúnaðar um það sem þeir verða áskynja í starfi sínu og leynt á að fara samkvæmt lögum eða eðli máls og að slík skylda þeirra rofni ekki þótt þeir láti af starfi sínu sem sveitarstjórnarmenn. Samkvæmt því sem fram kemur í athugasemd við frumvarpsgreinina felur reglan í sér almenna þagnarskyldu. Ákvæði þetta er samhljóða þagnarskylduákvæði laga um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna. 2. málsl. 2. mgr. 50. gr. hljóðar svo: Að öðru leyti skulu áheyrnarfulltrúar sem eru skipaðir samkvæmt þeirri heimild víkja af fundi nefndar þegar til afgreiðslu nefndar eru málefni einstaklinga eða lög
aðila og sérstök ákvæði laga um þagnarskyldu taka til." Af því tilefni vaknar sú spurning hvort að ekki sé ljóst að málefni einstaklinga og lögaðila og sérstök ákvæði laga um þagnar
skyldu geti talist þess eðlis að þau falli undir þagnarskylduákvæði 28. gr. frumvarpsins og því sé tryggt að áheyrnarfulltrúar séu ávallt bundnir trúnaði eins og aðrir nefndarmenn. Alþingi hefur skipt þagnarskylduákvæðum laga í almenn og sérstök þagnarskylduákvæði. Þannig kveður t.d. 2. gr. upplýsingalaga á um að almenn þagnarskylduákvæði laga takmarki ekki rétt almennings til aðgangs að gögnum. Gagnályktað hefur verið út frá því ákvæði á þann hátt að sérstök þagnarskylduákvæði kunni að takmarka rétt til aðgangs að gögnum. Ljóst er því að ákveðinn munur kann að vera á almennum og sérstökum þagnarskylduákvæð
um. Hafa fræðimenn m.a. bent á að þau þagnarskylduákvæði sem hafa að geyma vísireglu og enga tilgreiningu á þeim upplýsingum sem þagnarskyldan tekur til teljist almenn en þau ákvæði sem tilgreina þær upplýsingar sem þagnarskylda ríkir um teljist sérstök. Hefur m.a. verið talið að þagnarskylduákvæði laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins séu al
menn en þagnarskylduákvæði laga um póstþjónustu séu sérstök. Með þessu hefur í fram
kvæmd verið talið að veita beri þeim upplýsingum sem njóta verndar sérstakra þagnarskyldu
ákvæða laga meiri vernd en þeim sem njóta aðeins vernd almennra þagnarskylduákvæða. Að auki má spyrja sig þeirrar spurningar hvort ljóst sé að áheyrnarfulltrúar teljist til sveitar
stjórnarmanna í skilningi 28. gr. frumvarpsins. Þagnarskyldu ákvæði 28. gr. frumvarpsins nær til sveitarstjórnarmanna. Nefndinni er ekki kunnugt um formlega skýringu á hugtakinu í lögum eða undirbúningsgögnum laga þó svo að þeirra sé víða getið. Samkvæmt lögfræði
orðabók (Lögfræðiorðabók með skýringum. Reykjavík 2008, bls. 425.) teljast fulltrúar sem kjörnir eru í almennum sveitarstjórnarkosningum til setu í sveitarstjórn til sveitarstjórnar
manna. Af frumvarpsgreininni má hins vegar sjá að eina skilyrðið sem er sett fyrir því að vera tilnefndur áheyrnarfulltrúi að viðkomandi þarf að fullnægja kjörgengisskilyrðum í við
komandi nefnd. Samkvæmt 43. gr. frumvarpsins eru nægilegt að hafa kosningarrétt í sveitar
félaginu til þess að teljast kjörgengur í nefnd nema annað leiði af lögum. Af framangreindu leiðir að ákveðinn vafi er a.m.k. uppi um það hvort áheyrnarfulltrúar eru bundnir af þagnar
skylduákvæði frumvarpsins. Þar sem upplýsingaréttur almennings samkvæmt upplýsinga
lögum nær til upplýsinga sem njóta verndar almennra þagnarskyldureglna kann það svo sem ekki að koma að sök en engu síður kann að vera að áheyrnarfulltrúar fái á fundum nefnda aðgang að upplýsingum sem þeir eru ekki að lögum bundnir til að gæta trúnaðar um.

Þrátt fyrir framangreint að teknu tilliti til lýðræðislegs grundvallar sveitarstjórna og hlut
verks og ábyrgðar sveitarstjórnarmanna, sem þeir takast á hendur hvort sem þeir eru fáir í flokki eða margir, er það skoðun nefndarinnar að gera verði breytingar á ákvæði 2. málsl. 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar þannig að áheyrnarfulltrúum verði ekki gert skylt að víkja af fundi undir þartilgreindum kringumstæðum heldur verði felld á þá sams konar þagnarskylda og gildir um almenna nefndarmenn.

Starfskjör, réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélaga.

Í 1. mgr. 57. gr. frumvarpsins kemur fram að um starfskjör, réttindi og skyldur starfs
manna sveitarfélaga fari eftir ákvæðum kjarasamninga hverju sinni og eða ákvæðum ráðn
ingarsamninga. Í umsögn Alþýðusambands Íslands kom fram sú athugasemd að ákvæðið hljómaði eins og það væri valkvætt hvort um réttindi eða skyldur starfsmanna sveitarfélaga fari eftir kjarasamningum eða ráðningarsamningum. Þá kom fram það álit sambandsins að slíkt færi gegn ákvæðum I. og II. kafla laga um kjarasamninga opinberra starfsmanna.

Nefndin fellst á að rétt sé að breyta frumvarpsgreininni í ljósi þeirrar gagnrýni sem kemur fram hér að framan og leggur fram breytingartillögu í því skyni.

Fjárstjórnarvald.

Á fundi nefndarinnar settu fulltrúar Reykjavíkurborgar fram athugasemd við hugtakið fjárstjórnarvald" í fyrirsögn 58. gr. frumvarpsins. Var bent á að merking þess væri óljós og lagði borgin til að hugtakið fjármálastjórn" yrði notað þess í stað.

Af hálfu innanríkisráðuneytisins var bent á að hugtakið fjárstjórnarvald vísaði til ákvarð
ana um fjárhagsleg málefni sveitarfélags sem sveitarstjórn hefði ein heimild til að taka. Ákvörðunin varðaði bæði útgjöld og tekjur. Þá hefði sveitarstjórn eftirlit með því að stjórn
sýsla sveitarfélags sé í samræmi við ákvarðanir hennar og ákvæði laga. Þannig sé það meðal þátta fjárstjórnarvaldsins að sveitarstjórn beri að tryggja að stjórnsýslu sveitarfélags væri settur rammi um meðferð fjármuna og skipuleggja starf sveitarfélagsins með þeim hætti að eftirlit um meðferð fjármuna sé fullnægjandi. Þá benti ráðuneytið á að hugtakið fjármála
stjórn vísi til mun þrengra verkefnis sem ekki tæki til sömu þátta og fjárstjórnarvald. Í því ljósi lagðist ráðuneytið gegn þeim breytingum sem Reykjavíkurborg leggur til.

Nefndin fellst á röksemdir innanríkisráðuneytisins og telur því ekki tilefni til þess að gera breytingar á ákvæðinu.

Fjármál sveitarfélaga.

Mestar athugasemdir komu fram við efni VII. kafla frumvarpsins. Þegar nefndin tók á móti gestum óskaði hún sérstaklega eftir því að þeir gerðu ítarlega grein fyrir athugasemdum sínum við þau ákvæði frumvarpsins sem snúa að fjármálum sveitarfélaga. Þá lagði nefndin sérstaka áherslu á að kalla á sinn fund fulltrúa Sambands íslenskra sveitarfélaga og endur
skoðendafyrirtækjanna KPMG ehf. og PwC ehf. Að auki átti nefndin mjög gagnlegan fund með fjármálastjóra Reykjavíkurborgar og borgarlögmanni. Í kjölfar þessara fundarhalda var innanríkisráðuneytið upplýst sérstaklega um fram komnar athugasemdir með bréfi. Í kjölfar þess átti ráðuneytið fundi með Sambandi íslenskra sveitarfélaga þar sem fóru fram viðræður um hvernig mætti bregðast við framkomnum athugasemdum. Þá fór ráðuneytið gaumgæfi
lega yfir athugasemdir PwC ehf. og Félags löggiltra endurskoðenda að nýju og fundaði sérstaklega með Sesselju Árnadóttur, lögfræðingi hjá KPMG ehf. og fyrrverandi lögfræðingi á sveitarstjórnarsviði félagsmálaráðuneytisins. Eru því flestar þær tillögur sem gerðar eru til breytingar á ákvæðum VII. kafla frumvarpsins afurð þessarar vinnu ráðuneytisins.

Í ljósi verulegra athugasemda umsagnaraðila við kaflann, þess að fjármálakafli laganna felur í sér mörg nýmæli og að frumvarpið felur í sér tillögu að heildarlögum um sveitarfélög leggur nefndin til að við frumvarpið verði bætt ákvæði til bráðabirgða sem kveði á um endur
skoðun laganna innan þriggja ára frá gildistöku þeirra. Telur nefndin að með því móti fáist ákveðin trygging fyrir því að þeir agnúar sem koma kunna í ljós við framkvæmd ákvæða lag
anna verði lagfærðir innan skamms tíma.

Ársreikningur.

Í 61. gr. frumvarpsins er kveðið á um gerð og fyrirkomulag ársreiknings sveitarfélags. Veruleg gagnrýni kemur fram á frumvarpsgreinina í athugasemdum umsagnaraðila. Þannig bendir Samband íslenskra sveitarfélaga á að mögulega sé ákvæði 1. mgr. of afdráttarlaust þar sem áætlanagerð sveitarfélaga sé háð mörgum nánar tilgreindum óvissuþáttum. Grímsnes- og Grafningshreppur og Dalabyggð ásamt fleirum gera athugasemdir við að ársreikningur skuli fullgerður 15. apríl ár hvert og telja það of snemmt. Þá gagnrýna ýmsir umsagnaraðila að í ársreikningi skuli koma fram samanburður við upphaflega fjárhagsáætlun ársins og benda á að réttara væri að nota áætlun ásamt viðaukum í því skyni. Að auki gerir Félag lög
giltra endurskoðenda verulegar tæknilegar athugasemdir við frumvarpsgreinina. Þannig telur það 1. málsl. 1. mgr. innihalda óskýr ákvæði og eðlilegra sé að vísað sé beint til laga um árs
reikninga og þeirra reglugerða sem ráðherra setur skv. 75. gr. frumvarpsins en að tiltaka sérstaklega í greininni hvað eigi að koma fram í ársreikningi. Þá telur félagið það miður að ábyrgð á innra eftirliti með vinnuferli við gerð reikningsskila sé ekki til umfjöllunar í frum
varpinu. Að auki sé óviðeigandi að fjalla um ástæður verulegra frávika um útgjöld og tekjur í ársreikningi. Þá setti félagið fram þá skoðun sína að endurskoðun á skýringum sveitarstjórn
ar á frávikum frá fjárhagsáætlun sé að jafnaði óframkvæmanleg og geti leitt til fyrirvara í áritun endurskoðanda þar sem slíkar skýringar væru undanskildar. Bendir það á að í ISA al
þjóðlegum endurskoðunarstaðli nr. 700 komi fram að áritun endurskoðenda megi ekki dag
setja fyrr en sá aðili sem ber ábyrgð ár ársreikningi hefur samþykkt hana. Auk þess gagnrýnir félagið breytingu á tímamörkum skila ársreiknings og bendir þar að auki á að ársreikningur geti tekið breytingum í meðförum sveitarstjórnar. Taka endurskoðunarfyrirtækin KPMG ehf. og PwC ehf. í flestum atriðum undir athugasemdir félagsins. Þá benda nokkrir umsagnaraðila á að áætlanagerð sveitarfélaga sé um margt háð framlagningu frumvarps til fjárlaga á Alþingi og að upplýsingar séu til reiðu hjá ýmsum stofnunum ríkisins.

Eftir áðurnefnt samráð innanríkisráðuneytisins við ýmsa umsagnaraðila lagði ráðuneytið til að gerðar yrðu ákveðnar breytingar á frumvarpsgreininni til þess að bregðast við athuga
semdum þeirra. Hefur nefndin fallist á tillögur ráðuneytisins og gerir hún af þeim sökum til
lögu til breytingar á frumvarpsgreininni. Er það von nefndarinnar að með því móti sé komið til móts við sem flestar athugasemdir umsagnaraðila en þess jafnframt gætt að sveitar
stjórnarlög eru sérstök að því leyti að þeim er ætlað að fela í sér verulega leiðbeiningu fyrir íbúa sveitarfélaga og þau hafa verulegt gildi fyrir þá sem taka að sér sveitarstjórnarstörf. Þá bendir nefndin á að á fundum nefndarinnar kom fram af hálfu innanríkisráðuneytisins að unnið væri að því að flýta birtingu upplýsinga sem sveitarstjórnir þurfa að nýta við áætlana
gerð sína. Þá mætti ætla að sú knýjandi þörf fyrir snemmbærar upplýsingar mundi enn frekar hvetja stofnanir ríkisins áfram.

Fjárhagsáætlanir sveitarfélaga.

Kveðið er á um skyldu sveitarstjórna til þess að samþykkja fjögurra ára fjárhagsáætlun og ársáætlun í 62. gr. frumvarpsins. Þá er þar fjallað um gildi slíkra áætlana, tilhögun og framlagningu.

Í umsögnum Grundarfjarðarbæjar, Skútustaðahrepps og Dalabyggðar er m.a. bent á að fjárhagsáætlanir sveitarfélaga séu um margt háðar fjárlögum ríkisins og að fyrir liggi for
sendur frá opinberum aðilum. Þá kunni lítil sveitarfélög illa að ráða við svo hraða vinnu og því séu dagsetningar framlagningar og afgreiðslu áætlananna óraunhæfar. Akureyrarbær gerir athugasemd við að bundið verði í lög að afgreiða verði áætlanirnar samtímis. Bendir bærinn á að fjögurra ára áætlunin byggist að hluta á næsta árs áætlun og ef fram komi tillögur um breytingar á henni við umræðu í bæjarstjórn hafi það áhrif á fjögurra ára áætlunina og óvinn
andi sé að endurgera fjögurra ára áætlunina á fundi sveitarstjórnar. KPMG ehf. telur að fjalla eigi nánar um samhengið á milli fjögurra ára áætlunar og fjárhagsáætlunar, m.a. um að þær séu samhljóða hvað fyrsta árið varðar, og Vopnafjarðarhreppur og Sveitarfélagið Ölfus telja óljóst hvort kveðið er á um gerð fjögurra eða fimm ára áætlunar í frumvarpsgreininni. Að auki kom fram gagnrýni á að ekki lægi ljóst fyrir hver skuli leggja tillögur um fjárhagsáætl
anir fram.

Á fundi nefndarinnar kom fram hjá fulltrúum innanríkisráðuneytisins að ákvæðið hafi verið samið í ljósi skýrslu samráðsnefndar ríkis og sveitarfélaga um efnahagsmál. Síðar hafi ráðuneytið á fundum sínum með Reykjavíkurborg ákveðið að leggja til við nefndina að hún gerði breytingar á frumvarpsgreininni í því skyni að skýrar liggi fyrir hvernig fjárhagsáætl
anir samkvæmt greininni skuli byggðar upp og hver munurinn á þeim sé. Er með tillögunni ætlunin að taka af allan vafa um að um tvær áætlanir er að ræða, önnur til árs en hin til fjög
urra ára og að ársáætlunin sé í raun einnig innifalin í fjögurra ára áætluninni þar sem saman myndi þær eina heildaráætlun sveitarfélagsins. Þá hafi Reykjavíkurborg gert verulegar athugasemdir við að sveitarfélag geti ekki ákveðið í samþykktum að annaðhvort byggðarráð eða framkvæmdastjóri leggi tillögu um áætlunin áfram, allt eftir því hvað þyki betur henta í hverju sveitarfélagi. Lagði ráðuneytið til við nefndina að hún hlutaðist til um að frumvarps
greinin tæki þeim breytingum sem nauðsynlegar væru til að bregðast við framangreindri athugasemd.

Í ljósi framangreindra athugasemda leggur nefndin til breytingar á frumvarpsgreininni. Þær breytingar eiga rót sína að rekja til samráðs innanríkisráðuneytisins við hagsmunaaðila sem áður hefur verið getið um. Þá leggur nefndin til breytingu á frumvarpsgreininni í því skyni að heimila ráðuneyti sveitarstjórnarmála að veita sveitarstjórnum frest til að leggja fram fjárhagsáætlun þegar brýnar ástæður teljast fyrir hendi. Leggur nefndin sérstaka áherslu á að um sérstaka undantekningu er að ræða frá reglunni um framlagningu fjárhagsáætlana. Því er það skoðun nefndarinnar að henni eigi helst aðeins að beita þegar sérstakar aðstæður eru í því sveitarfélagi sem æskir hennar.

Áhrif ákvörðunar um fjárhagsáætlun ársins.

Fjallað er um gildi ákvörðunar sveitarfélags um fjárhagsáætlun ársins skv. 62. gr. frum
varpsins í 63. gr. þess. Þar kemur fram sú meginregla að slík ákvörðun sé bindandi regla um allar fjárhagslegar ráðstafanir af hálfu sveitarfélagsins. Þá er þar fjallað um það form sem þarf að vera á ákvörðunum um að víkja frá fjárhagsáætlun og hvenær mögulegt sé að víkja frá fjárhagsáætlun án þess að formkrafna sé gætt.

Í umsögnum Grundarfjarðarbæjar, Grindavíkurbæjar og Reykjavíkurborgar kemur fram sú gagnrýni að ákvæði frumvarpsgreinarinnar séu of stíf, þ.e. að of langt sé gengið að krefjast þess að fyrir liggi samþykki sveitarstjórnar á viðauka við fjárhagsáætlun áður en hægt sé að færa fjármuni á milli liða. Var m.a. á það bent að ef ákvæði laga skerða um of heimildir fjár
málastjórnar sveitarfélags til að færa á milli liða í fjárhagsáætlun án sérstakrar ákvörðunar sveitarstjórnar skapist mögulega ákveðinn hvati fyrir sveitarfélög til þess að mæta slíkum mögulegum tilfærslum með stórum safnliðum. Þá var á fundi nefndarinnar gerð athugasemd við að í 2. málsl. 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar væri orðið fjárlagaliðir notað þar sem e.t.v. væri réttara að nota orðið fjárhagsliðir eða fjármagnsliðir.

Að áliti nefndarinnar eru framangreindar athugasemdir umsagnaraðila studdar nokkuð afgerandi rökum. Af þeim sökum leggur nefndin til að gerðar verði breytingar á frumvarps
greininni. Þannig verði í fyrsta lagi bætt við nýrri heimild til að skilgreina í reglugerð heim
ilar tilfærslur innan málaflokka þegar ekki liggur fyrir samþykktur viðauki. Í öðru lagi verði orðinu fjárlagaliðir skipt út fyrir orðasambandið liðir í fjárhagsáætlun í nafni skýrleika.

Fjármálareglur.

Umsagnaraðilar gerðu margar athugasemdir við 64. gr. frumvarpsins. Þannig telja Sam
band íslenskra sveitarfélaga, Grundarfjarðarbær, Akureyrarbær og Vopnafjarðarhreppur æskilegt að nefndin skoði að veita sveitarfélögum aðlögunartíma áður en farið verður að beita skuldareglu 2. tölul. 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar af fullum þunga. Þá töldu sumir framangreindra aðila að tryggja þyrfti að hægt væri að víkja frá reglunni við sérstakar að
stæður. Grímsnes- og Grafningshreppur virðist telja óljóst hvað teljist til heildarskulda og skuldbindinga A- og B-hluta í reikningsskilum og leggur áherslu á að það sé skilgreint. Þá spyr Akureyrarbær að hvort eðlilegt sé að hlutafélög sem eru að hluta eða heild í eigu sveitar
félags og eru hluti af samstæðuuppgjöri B-hluta teljist með þegar að skuldaviðmiðinu kemur enda séu þau með sjálfstæðan fjárhag. Dalabyggð telur að ákvæði reglugerðar, sem ráðherra er með frumvarpsgreininni heimilað að setja, þurfi m.a. að taka til framkvæmda þegar sveitarfélög taka að sér fjármögnun verkefna sem ríkið ætti að öllu jöfnu að koma að. Loks bendir Grundarfjarðarbær á að skuldastaða smærri sveitarfélaga sveiflist mikið og tiltölulega litlar framkvæmdir á almennan mælikvarða kunni því að valda því að skuldahlutfall þeirra hækki umtalsvert. Þá kom það sjónarmið fram á fundi nefndarinnar að mögulega veitti ákvæði lokamálsgreinar frumvarpsgreinarinnar þeirri reglugerð sem ráðherra er ætlað að setja ekki nægilega stoð. Var á það bent að hlutverk ráðuneytisins væri mikið bæði sam
kvæmt athugasemdum við frumvarpið og athugasemdum gesta á fundum nefndarinnar.

Sú mikilvæga meginregla kemur fram í 1. mgr. frumvarpsgreinarinnar að sveitarstjórn beri að sjá til þess að rekstri, fjárfestingum og ráðstöfun eigna og sjóða sé þannig hagað á hverj
um tíma að sveitarfélagið muni til framtíðar geta sinnt skyldubundnum verkefnum sínum. Er viðmiðum 2. mgr. ætlað að útfæra nánar hvernig farið verði eftir þeirri meginreglu. Í 3. mgr. er svo ráðherra gert að skilgreina þau viðmið nánar og heimilað að víkja frá viðmiðum 2. mgr. Með reglugerðarákvæðum veitir löggjafinn handhöfum framkvæmdarvalds, sem ekki hafa beint lýðræðislegt umboð frá þjóðinni, virka hlutdeild í lagasetningarvaldinu. Af þeim sökum gilda ákveðin sérsjónarmið um slík ákvæði. Almennt verða reglugerðarákvæði að uppfylla ákveðin skilyrði til þess að teljast gild. Meðal þeirra er að þau verða að kveða á um heimild eða skyldu framkvæmdarvaldshafa til að setja almennar og skráðar réttarreglur. Ljóst má telja að 1. málsl. 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar kveður á um skyldu ráðherra til þess að setja reglugerð en 2. málsl. um val ráðherra um hvort í henni eru ákvæði tiltekins efnis.

Í athugasemd við frumvarpsgreinina kemur eftirfarandi m.a. fram í umfjöllun um reglu
gerð ráðherra skv. 1. málsl. 3. mgr.: Hér er átt við að ráðherra skal í reglugerð skilgreina nánar hvaða útgjöld, tekjur, eignir og skuldbindingar ráða þeim hlutföllum sem mælt er fyrir um í 2. mgr. ákvæðisins." Í kjölfarið er útskýrt hvaða þýðingu einstakir þættir viðmiða 2. mgr. hafa. Hvað tekjur varðar segir að [þær] skuli skilgreindar sem reglulegar tekjur […], [þ.e.] tekjur af sköttum, greiðslur úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga og tekjur af reglubundinni þjónustu". Þá er sérstaklega tekið fram að tekjur af sölu eigna, fjármunatekjur eða aðrar óreglulegar tekjur teljist ekki til tekna samkvæmt ákvæðinu. Þegar að skuldum kemur segir að skuldir og skuldbindingar eigi á hinn bóginn að skilja með fremur rúmum hætti, þannig að þar falli t.d. einnig undir ábyrgðir". Með heildarútgjöldum til rekstrar sé átt við öll rekstrarútgjöld, afskriftir og fjármagnsgjöld". Með heildarskuldum og skuldbindingum sé átt við allar skuldir og skuldbindingar, þar á meðal langtímaskuldbindingar, skuldbinding
ar vegna leigu- og rekstrarsamninga, lífeyrisskuldbindingar eða aðrar skuldbindingar og ábyrgðir og allar skammtímaskuldir. Þó [megi] gera ráð fyrir að ábyrgðir vegna samstarfs
verkefna sem sveitarfélög bera einfalda ábyrgð á verði reiknaðar sem sá hluti sem sveitar
félag mun bera eftir að henni hefur verið skipt innbyrðis milli hlutaðeigandi sveitarfélaga." Hvað þann þátt reglugerðarinnar sem varðar aðlögun sveitarfélaganna að viðmiðum 3. mgr. segir að í fyrsta lagi [megi] gera ráð fyrir því að til aðlögunar þurfi að koma vegna innleið
ingar á fjármálareglunum og að það geti tekið nokkurn tíma fyrir einstök sveitarfélög að ná tilsettum viðmiðunum. Í öðru lagi [megi] gera ráð fyrir því að einstök sveitarfélög þurfi á tímabundnum aðlögunum að halda vegna ytri aðstæðna, tímabundinna fjárfestinga eða fram
kvæmda við lögbundin verkefni, t.d. í tengslum við íbúafjöldabreytingar." Í 2. málsl. 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar er svo að finna heimild fyrir ráðherra til að ákveða með reglugerð að undanþiggja tilteknar skuldbindingar í heild eða að hluta frá þeirri skuldareglu 2. tölul. 2. mgr. Í athugasemd við greinina kemur m.a. fram sú útskýring að í ákveðnum tilvikum kunn[i] skuldbindingar sem sveitarfélög hafa tekið á sig að falla illa að þeirri meginhug
mynd sem býr að baki skuldaþaksreglunni". Slíkt geti t.d. átt við þegar um [er] að ræða skuldbindingu sem ríkið hefur skuldbundið sig til að standa straum af, eða stærri fram
kvæmdir, svo sem vegna veitustarfsemi sem langan tíma tekur að greiða niður." Þá megi að hluta einnig horfa til lífeyrisskuldbindinga, verði ekki talið rétt að láta þær að fullu hafa áhrif á útreikning skulda og skuldbindinga skv. 2. tölul. 2. mgr."

Ekki verður annað sagt en að ákvæðið sé að stórum hluta nokkuð fastmótað, þ.e. það kveður með nokkuð skýrum og hlutlægum hætti á um þau efnislegu viðmið sem ráðherra er falið að skilgreina í reglugerð. Þá verður ekki annað séð en að 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar afmarki nokkuð skýrlega þær meginreglur sem ætlunin er að útfæra í reglugerðinni. Þó virð
ist ráðuneytinu ætlað nokkuð rúmt mat varðandi undanþágur sveitarfélaga frá fjármálareglu 2. mgr. bæði hvað varðar aðlögun að henni og undanþágur skv. 2. málsl. 3. mgr. Almennt verður þó að telja gildissvið reglugerðarákvæðisins í heild nokkuð sértækt enda tekur það til verulega afmarkaðs þáttar frumvarpsins. Þá felur frumvarpsgreinin í sér skyldu til að útfæra reglur sem geta orðið grundvöllur að ákvörðun sem hafa kann áhrif á stöðu og hagsmuni sveitarfélaga. Kann í ljósi sjálfstjórnarréttar sveitarfélaga að verða að gera miklar kröfur til lagaákvæða sem ætlað er að takmarka þann rétt. Minni kröfur eru þó gerðar vegna undan
þágna frá slíkum takmörkunum en þess jafnframt krafist að þær byggist á almennum og mál
efnalegum forsendum.

Að áliti nefndarinnar er ekki tilefni til áhyggna vegna reglugerðarheimildar frumvarps
greinarinnar. Bendir nefndin á samráðsskyldu ráðherra skv. 3. mgr. 98. gr. frumvarpsins sem ætla má að tryggi aðkomu sveitarfélaga að reglusetningu þó með óbeinum hætti sé í gegnum Samband íslenskra sveitarfélaga. Nefndin skilur þó áhyggjur umsagnaraðila af því hvaða áhrif gildistaka skuldareglu 2. tölul. 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar muni hafa á sveitarfélögin í landinu. Á fundi nefndarinnar kom fram að ætla mætti að ef reglan tæki gildi í dag væri um 1 3 sveitarfélaga á landinu yfir þeim mörkum sem hún tiltekur. Telur nefndin ótækt að ekki séu ætlunin að leiða í lög ákvæði sem taka af allan vafa um það að sveitarfélög fái tíma til þess að aðlaga sig að nýjum aðstæðum. Af þeim sökum og í því skyni að skýra lagalegan grundvöll skyldu ráðherra til að kveða á um aðlögun sveitarfélaga að viðmiðum 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar gerir nefndin tillögu um að bætt verði ákvæði til bráðabirgða við frumvarpið þar sem kveðið verði skýrt á um heimild þeirra sveitarfélaga sem ekki uppfylla viðmið 2. mgr. til þess að gera og samþykkja raunhæfa áætlun um það hvernig þau hyggist ná viðmiðunum. Má ætla að slíkt styðji sjálfstjórn sveitarfélaga hvað það varðar. Slíku ákvæði er ætlað að gefa þeim sveitarfélögum sem ekki uppfylla skulda- og útgjaldaviðmið frumvarpsgreinarinnar færi á að vinna að og setja fram raunhæfa áætlun um hvernig þau ætla sér að ná skulda- og útgjaldaviðmiðum frumvarpsgreinarinnar á allt að sex árum reynist slíkt nauðsynlegt. Þá leggur nefndin til að öðru ákvæði til bráðabirgða verði bætt við frumvarpið til þess að koma til móts við þau sveitarfélög sem kunna að eiga í umtalsverðum erfiðleikum með að uppfylla viðmið 2. mgr. vegna eignar sinnar í orkufyrirtækjum. Gerir nefndin þannig að tillögu sinni að ráðuneyti og eftirlitsnefnd um fjármál sveitarfélaga verði gert skylt að undanskilja í útreikningum afkomu og fjárhagsstöðu samkvæmt frumvarpsgreininni útgjöld, skuldir og skuldbindingar þeirra sveitarfélaga sem verða fyrir umtalsvert meiri útgjöldum og skuldum en annars væri vegna eignar þeirra í orkufyrirtækjum í allt að sex ár frá gildistöku laganna.

Meðferð fjármuna.

Í 65. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldu sveitarstjórnar til þess að gæta ábyrgðar við meðferð og varðveislu fjármuna sveitarfélags. Í umsögnum umsagnaraðila komu fram tvær meginathugasemdir við frumvarpsgreinina. Í fyrsta lagi lýstu nokkur sveitarfélög áhyggjum sínum af því að frumvarpsgreinin kynni að skerða heimildir sveitarstjórna til að koma að atvinnuuppbyggingu innan marka sveitarfélaganna. Í öðru lagi kom fram sú skoðun að engan veginn væri hægt að tryggja örugga varðveislu fjármuna með því eingöngu að leggja fé inn á innlánsreikninga fjármálastofnana eða kaupa ríkistryggð viðskiptabréf. Var þar í raun velt upp þeirri spurningu hvað teldust öruggar fjárfestingar í ljósi atburða undangenginna ára.

Á fundi nefndarinnar bentu fulltrúar innanríkisráðuneytisins á að regla 65. gr. frumvarps
ins fæli í raun og veru ekki í sér breytingu frá gildandi rétti hvað varðar heimildir sveitar
stjórna til þess að fjárfesta í atvinnuuppbyggingu innan marka sveitarfélaga. Töldu þeir að reglan fæli aðeins í sér bann við fjárfestingum í hagnaðarskyni. Tóku þeir þannig fram að fjárfesting sem gerð er með stoð í 7. gr. frumvarpsins, þ.e. í því skyni að tryggja að sveitarfé
lag uppfylli skyldur sínar, sé ekki bönnuð samkvæmt ákvæðinu. Að endingu vísuðu full
trúarnir til athugasemda við 64. gr. frumvarpsins. Í þeim athugasemdum kemur eftirfarandi m.a. fram: Það er hlutverk sveitarfélaga að sinna tilteknum opinberum verkefnum til hags
bóta fyrir íbúana. Sjóði sveitarfélaga á ekki að nota til fjárfestinga sem áhætta fylgir og út
gangspunktur í rekstri sveitarfélaga á að vera geta þeirra til að framkvæma lögbundin verk
efni með fullnægjandi hætti. Þessi viðmið hafa um mjög langan tíma legið til grundvallar rekstri íslenskra sveitarfélaga samkvæmt sveitarstjórnarlögum. Reynslan sýnir þó að þær reglur sem fram koma í sveitarstjórnarlögum, eins og þau nú eru úr garði gerð, virðast ekki veita nægilega skýrar leiðbeiningar um það hvað í þessu felst. Að hluta til má tengja það við sögu sveitarstjórnarstigsins og þátttöku sveitarfélaganna í atvinnustarfsemi. Með frumvarpi þessu er ekki ætlunin að útiloka aðkomu sveitarfélaga að slíkum verkefnum ef það telst án vafa nauðsynlegt vegna hagsmuna heilla byggðarlaga og sveitarfélag hefur fjárráð til slíks. Heimild til slíkra fjárútláta mundi þá eftir atvikum leiða af 7. gr. frumvarpsins. Þá er ekki ætlunin heldur að útiloka þátttöku sveitarfélaganna eða aðkomu að atvinnuþróun eða fram
kvæmd byggðarmálefna eftir því sem þau hafa fjárráð til og ljóst er að slík verkefni og að
koma sveitarfélaganna að þeim er til þess falin að þjóna hagsmunum íbúa sveitarfélags í heild, sbr. 7. gr. frumvarpsins og eftir atvikum heimildir í sérlögum. Sjónarmið um góða eða hraða ávöxtun á sjóðum sveitarfélags eru ekki í samræmi við hlutverk sveitarfélaga að þessu leyti og geta því almennt ekki legið verkefnum af þessu tagi til grundvallar […]."

Nefndin bendir á að fræðimenn á sviði sveitarstjórnarréttar hafa verið þeirrar skoðunar að regla 64. gr. gildandi sveitarstjórnarlaga hafi girt fyrir að sveitarfélögum væri heimilt að leggja í fjárfestingar sem fælu í sér mikla áhættu (sjá Sesselja Árnadóttir: Sveitarstjórnarlög
in: ásamt skýringum og athugasemdum, bls. 183–185.). Virðast skoðanir þeirra styðja að frumvarpið feli ekki sér breytingu á gildandi reglu heldur aðeins áréttingu í nafni skýrleika. Gerir nefndin ekki athugasemdir við slíkt.

Hvað örugga varðveislu fjármuna varðar bendir nefndin á að í frumvarpsgreininni eru inn
lánsreikningar fjármálastofnana og ríkistryggð verðbréf einungis nefnd í dæmaskyni og merking þess í raun og veru sú að eðli máls samkvæmt að átt er við að fjármunir skuli geymdir með þeim öruggasta og áhættuminnsta hætti sem til boða stendur hverju sinni. Með því er ekki átt við að sveitarfélögum beri að hafa á takteinum hverja stund hvaða varðveislu
kostur sé tölfræðilega öruggastur hverja stund heldur er þar vísað til þess að sveitarfélög skulu almennt nýta þá varðveislumöguleika fjár sem öruggir og áhættulitlir þykja á hverjum tíma. Þannig felur frumvarpsgreinin í sér matskennt svigrúmsákvæði sem um inntak vísar til réttarvitundar á hverjum tíma. Telur nefndin slíkt að fullu réttlætanlegt enda er Alþingi nær ómögulegt að kveða með tæmandi hætti á um hvað teljist öruggt á hverjum tíma. Er það þannig skilningur nefndarinnar að þau dæmi sem nefnd eru í frumvarpsgreininni endurspegli mögulega síðasta almennt þekkta örugga og áhættuminnsta hætti til varðveislu fjármuna en að slíkt kunni að breytast með tíð og tíma eða hafi jafnvel tekið breytingum nú þegar.

Þrátt fyrir framangreint telur nefndin að rétt sé að gera ákveðnar breytingar á frumvarps
greininni og heiti hennar, í nafni skýrleika, þannig að komið verði til móts við athugasemdir umsagnaraðila. Tekur nefndin fram að í þeim breytingum felst engin raunveruleg breyting á efni hennar.

Endurskoðun.

Kveðið er á um endurskoðun sveitarfélaga í 72. gr. frumvarpsins. Í umsögnum Félags lög
giltra endurskoðenda, KPMG ehf., PwC ehf. og fleiri komu fram verulegar athugasemdir við frumvarpsgreinina. Meðal annars kemur þar fram gagnrýni á að ekki sé ljóst hver skuli ann
ast ráðningu endurskoðanda skv. 1. mgr. frumvarpsgreinarinnar, að þess sé ekki nægilega gætt að ákvæði sérlaga falli að og séu ekki í andstöðu við lög um endurskoðendur og alþjóð
lega endurskoðendastaðla, að ekki sé gerður greinarmunur á endurskoðun ársreikninga og sveitarfélaga og öðrum staðfestingum sem endurskoðanda er fengið að annast, að sjálfgefið sé að endurskoðandi beri ábyrgð á endurskoðun, og því sé lokamálsliður 3. mgr. frumvarps
greinarinnar óþarfur, að fjallað sé um óhæði endurskoðenda í lögum um endurskoðendur og siðareglum endurskoðenda á mun ítarlegri hátt en gert sé í frumvarpinu og að samkvæmt lög
um um endurskoðendur skuli endurskoðandi sem ber ábyrgð á endurskoðun eininga sem tengjast almannahagsmunum taka sér hlé frá endurskoðun einingarinnar í a.m.k. tvö ár sam
fellt eftir að hafa annast endurskoðunina í sjö ár í samræmi við tilskipun ESB og 5. mgr. frumvarpsgreinarinnar víki frá því.

Á fundi nefndarinnar kom innanríkisráðuneytið þeirri skoðun á framfæri við nefndina að eðlilegt væri að hún flytti tillögu til breytingar á frumvarpsgreininni í því skyni að bregðast við athugasemdum umsagnaraðila. Þannig lagði ráðuneytið nefndinni til drög að tillögu til breytinga á frumvarpsgreininni sem var afurð samstarfs ráðuneytisins við umsagnaraðila. Byggist tillagan á því sjónarmiðið að sveitarstjórnarlög séu heildarlög um starfsemi og um
gjörð sveitarfélaga og því sé eðlilegt að í þeim komi fram ítarlegar leiðbeiningar fyrir sveitar
stjórnarmenn um það hvernig haga ber rekstri sveitarfélags. Nefndin gerir framangreindar tillögur ráðuneytisins að sínum í tillögum sínum til breytingar á frumvarpsgreininni.

Bókhald og reikningsskil.

Í 75. gr. frumvarpsins er fjallað um reglur um bókhald og reikningsskil. Í umsögnum Fé
lags löggiltra endurskoðenda og KPMG ehf. er bent á að fjallað sé um endurskoðun ársreikn
inga í lögum um endurskoðendur, ársreikningalögum og alþjóðlegum endurskoðunarstöðlum. Telja umsagnaraðilarnir að framangreind lög og staðlar nái á fullnægjandi hátt yfir hlutverk endurskoðenda gagnvart sveitarfélögum. Á fundi nefndarinnar var einnig bent á að hætta kynni að skapast á því að misræmi myndaðist á milli laga ef ítarlega væri kveðið á um endur
skoðun ársreiknings í sveitarstjórnarlögum en breyta þyrfti t.d. ársreikningalögum til að bregðast við eðlilegri þróun.

Nefndin fellst á framangreindar athugasemdir og leggur til þá breytingu á frumvarpsgrein
inni að orðin endurskoðun ársreiknings" verði felld brott úr 3. tölul. 1. mgr. hennar.

Á fundi nefndarinnar kom fram sú ósk frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga að samráð yrði haft við sambandið við setningu reglugerðar samkvæmt frumvarpsákvæðinu. Í því sam
bandi bendir nefndin á samráðsskyldu ráðuneytis sveitarstjórnarmála skv. 3. mgr. 98. gr. og áætlaða lögbundna þátttöku sambandsins í reikningsskila- og upplýsinganefnd skv. 74. gr. frumvarpsins.

Eftirlitsúrræði ráðherra.

Í VIII. kafla frumvarpsins er fjallað um eftirlit með fjármálum sveitarfélaga. Af ákvæðum frumvarpsins má sjá að slíkt eftirlit er í höndum eftirlitsnefndar með fjármálum sveitarfélaga. Þá útfæra ákvæði kaflans m.a. þau úrræði sem ráðherra eru heimil í því skyni að tryggja jafn
vægi í fjármálum einstakra sveitarfélaga. Í 83. gr. frumvarpsins er kveðið á um heimild ráð
herra til að gera samkomulag við sveitarstjórn um fjárhagsleg málefni sveitarfélags í því skyni að bæta fjármál sveitarfélags. Í 84. gr. er svo fjallað um önnur úrræði ráðherra í sama skyni.

Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga kemur fram sú skoðun að í athugasemd við 84. gr. frumvarpsins hefði átt að geta þess að ráðuneytinu sé skylt að gæta hófs við beitingu úrræða samkvæmt henni þannig að verulegur fjöldi sveitarfélaga yrði ekki að lúta stjórn ráðuneytisins við áætlanagerð og ákvarðanir um fjárhagsmálefni. Á fundi nefndarinnar kom einnig fram í máli fulltrúa Reykjavíkurborgar að þeir teldu ákvæðið fela í sér heimildir til verulegs inngrips í sjálfstjórnarvald sveitarfélaga og af þeim sökum væri erfitt að fallast á að það fengi lagagildi.

Í athugasemdum við VIII. kafla frumvarpsins kemur m.a. fram að svigrúmi um útfærslu á úrræðum kaflans verði að beita á málefnalegan hátt í samræmi við markmið frumvarpsins um ábyrga fjárstjórn sveitarfélaga. Þá segir að almennt þyki ekki rétt að leggja meiri áherslu á eina leið umfram aðra enda kunni aðstæður að vera mismunandi frá sveitarfélagi til sveitar
félags og frá einum tíma til annars. Samkvæmt inngangsorðum athugasemda við 84. gr. frumvarpsins mæla ákvæði hennar fyrir um úrræði sem ráðherra getur beitt í þeim tilvikum þegar útséð er að sveitarstjórn muni sjálf geta komið fjármálum sveitarfélags í rétt horf, eftir atvikum á grundvelli ráðgjafar og aðhalds eftirlitsnefndar um fjármál sveitarfélaga og að
halds hennar og ráðuneytisins á grundvelli samkomulags skv. 83. gr. frumvarpsins. Á fundum nefndarinnar kom fram í máli fulltrúa innanríkisráðuneytisins að ráðuneytið væri að mörgu leyti sammála athugasemdum Sambands íslenskra sveitarfélaga við frumvarpsgreinina enda bæri stjórnvöldum ávallt að gæta meðalhófs við beitingu úrræða. Þá var á það bent að ákvæði VIII. kafla frumvarpsins væru í grunninn sett fram í frumvarpinu í ákveðinni röð þannig að fremst væru þau úrræði sem gengju hvað skemmst en aftar þau úrræði sem lengra gengju. Þannig væri hugsunin að baki frumvarpsgerðinni sú að ef ákveðið úrræði hefði ekki tilætluð áhrif mætti ganga lengra og beita úrræði næsta ákvæðis á eftir. Þá upplýstu fulltrúar ráðuneytisins að eftir samráðsfund með Sambandi íslenskra sveitarfélaga væri það skoðun ráðuneytisins að e.t.v. færi vel á því að röðun töluliða í 1. mgr. ákvæðisins yrði endurskoðuð og smávægilegar breytingar gerðar á orðalagi.

Nefndin tekur undir þetta og bendir á að stjórnvöldum ber almennt að gæta hófs þegar kemur að úrræðum stjórnvalda. Þannig verður ákvörðun um að beita úrræði að vera markhæf, velja ber vægasta úrræðið sem í boði er auk þess sem hófs verður að vera gætt við beitingu þess úrræðis sem valið er. Þá fellst nefndin á hugmyndir innanríkisráðuneytisins og leggur til breytingar á frumvarpsgreininni. Þannig verði 1. tölul. 1. mgr. hennar 3. tölul. Þá leggur nefndin til að orðið skýr" í 1. tölul. 1. mgr. falli brott í því skyni að takmarka afskipti ráð
herra í gegnum fyrirmæli þannig að tryggt sé að sveitarfélögum verði veitt eitthvert svigrúm til mats þegar slíku úrræði er beitt.

Byggðasamlög.

Í 93. og 94. gr. frumvarpsins er fjallað um byggðasamlög. Kveða frumvarpsgreinarnar á um það hvaða verkefni verða framseld til byggðasamlaga, hvernig samningur um stofnun þeirra skuli upp byggður og fleira er þau varðar. Samband íslenskra sveitarfélaga og Eyþing, samband sveitarfélaga í Eyjafirði og Þingeyjarsýslum, gerðu þær athugasemdir við frum
varpsgreinarnar að víkka þyrfti ákvæði 93. gr. þar sem kröfur þess kynnu að vera of íþyngj
andi fyrir sveitarfélögin, einkum þegar kæmi að smærri verkefnum. Þá lagði Samband íslenskra sveitarfélaga til viðbót við 3. mgr. 94. gr. frumvarpsins.

Á fundi nefndarinnar kom fram í máli fulltrúa innanríkisráðuneytisins að starfshópurinn sem vann að gerð frumvarpsins hefði ákveðið að halda sig við byggðasamlagsformið sem ramma utan um starf sveitarfélaga ásamt því að opna á möguleika sveitarfélaga til að taka á sig verkefni annarra sveitarfélaga skv. 93. gr. frumvarpsins. Þá benti ráðuneytið á að í ákvæðinu væru lagðar til breytingar sem auka sveigjanleika í samstarfi sveitarfélaga en jafn
framt gerðar meiri kröfur um formfestu, rekstur og undirbúning ákvarðana.

Nefndin telur frumvarpsgreinarnar afmarka fyrirkomulag byggðasamlaga nokkuð vel. Engu síður telur nefndin að vera kunni að umsagnaraðilar hafi rétt fyrir sér og að form byggðasamlaga kunni að vera of stíft fyrir minni verkefni sveitarfélaganna. Þó telur nefndin að ekki hafi komið fram við umfjöllun frumvarpsins nein önnur lausn sem hún fellir sig við. Virðist frumvarpið bera með sér að gerðar eru nokkrar breytingar varðandi slík samlög. Er það mat nefndarinnar að ákvæði frumvarpsins um byggðasamlög séu meðal þeirra ákvæða sem þarf að taka til endurskoðunar samkvæmt bráðabirgðaákvæði sem áður hefur komið fram að nefndin leggi til að verði bætt við frumvarpið. Af þeim sökum telur nefndin enn sem komið er ekki tilefni til að gera verulegar breytingar á ákvæðum 93. og 94. gr. frumvarpsins. Þó er það álit nefndarinnar að fallast verði á tillögu Sambands íslenskra sveitarfélaga um að bætt verði nýjum tölulið við 3. mgr. 94. gr. frumvarpsins þess efnis að í samningi um byggðasamlag skuli vera ákvæði um úrgöngu úr byggðasamlagi, þar á meðal um uppgjör aðildarsveitarfélaga, ábyrgð á skuldbindingum og rétt til innlausnar á eignarhlutum.

Úrganga úr byggðasamlagi.

Í 95. gr. er sveitarfélögum m.a. tryggður réttur til úrgöngu úr byggðasamlagi. Í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga er bent á að dæmi séu þess að eigið fé byggðasamlags hafi í upphafi verið lítið en eignir þess hafi smám saman byggst upp. Telur sambandið að orðalag 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar gefi til kynna að sveitarfélög sem ganga úr byggðasamlögum undir slíkum kringumstæðum fái ekki hlutdeild í þeirri eignamyndun sem orðið hefur.

Mat nefndarinnar er að framangreind athugasemd eigi fullan rétt á sér, enda er ekki nánari skýringar að finna í athugasemd við frumvarpsgreinina. Af þeim sökum leggur nefndin til breytingu á 2. málsl. við 2. mgr. hennar þannig að í stað orðanna þó aldrei hærri fjárhæðar en nemur þeim fjármunum sem sveitarfélag hefur lagt til byggðasamlagsins" komi orðin í samræmi við ákvæði samnings skv. 94. gr.

Þá komu á fundi nefndarinnar fram athugasemdir við það að heimild ráðuneytis til þess að ákveða að sveitarfélagi sé óheimilt að ganga úr byggðasamlagi í allt að sjö ár kynni að vera mjög íþyngjandi fyrir sveitarfélög sem óska úrgöngu. Álit nefndarinnar er að svo kunni að vera og gerir nefndin því tillögu um breytingu á 3. mgr. frumvarpsgreinarinnar þannig að við bætist heimild ráðuneytisins til að ákveða frestun innlausnar á eignarhlut sveitarfélags samkvæmt 2. mgr. krefjist mikilvægir samfélagshagsmunir eða mikilvægir hagsmunir ann
arra aðildarsveitarfélaga slíks..

Öflun upplýsinga.

Reykjavíkurborg setur þá athugasemd fram í umsögn sinni að of langt sé seilst í 3. mgr. 113. gr. frumvarpsins þar sem svo virðist sem ráðuneyti sveitarstjórnarmála sé veitt eins konar húsleitarheimild á starfsstöðvum sveitarfélaga og byggðasamlaga.

Framangreind málsgrein 113. gr. frumvarpsins orðast svo:

Ef brýn ástæða er til skal ráðuneytinu heimill aðgangur að öllum starfsstöðvum sveitar
félaga og byggðasamlaga til athugana í þágu eftirlits samkvæmt lögum þessum. Skulu starfs
menn hlutaðeigandi aðila láta ráðuneytinu í té nauðsynlega aðstoð af því tilefni ef óskað er."

Nefndin bendir á að framangreind heimild virðist að efni til líkjast heimild 20. gr. sam
keppnislaga. Þá er slíkar heimildir að finna á fleiri stöðum í lögum þar sem stjórnvöld fara með eftirlit með fylgni við lög svo sem á sviði skattamála. Þá má slíkar heimildir finna í sakamálalöggjöfinni komi upp grunur um að refsivert athæfi hafi verið framið. Þrátt fyrir að eftirlit ráðuneytisins kunni að einhverjum hluta að eiga ákveðna samsvörun í eftirliti með fylgni við samkeppnislög og skattalög telur nefndin ekki að nauðsyn krefji að ráðuneyti sveitarstjórnarmála sé veitt svo víðtæk heimild vegna stjórnsýslueftirlits með sveitarfélögum. Af þeim sökum leggur nefndin til að 3. mgr. verði felld brott úr 113. gr. frumvarpsins.

Ógilding samninga.

Í 115. gr. frumvarpsins er kveðið á um ógildanleika samninga sveitarfélaga. Þá er þar einnig kveðið á um skyldu ráðuneytis sveitarstjórnarmála til að ógilda samninga undir ákveðnum kringumstæðum.

Reykjavíkurborg gerir verulegar athugasemdir við frumvarpsgreinina. Þannig telur borgin að ekki verði séð hvaða rök búi að baki því vantrausti á sveitarfélög sem greinin feli í sér. Þá bendir borgin á að frumvarpsgreinin muni óhjákvæmilega leggja ákveðnar skyldur á gagn
aðila sveitarfélaga að samningum. Þá gangi 3. mgr. greinarinnar vart upp þar sem með henni séu sveitarfélög sett í flokk ólögráða þegar að samningsgerð kemur.

Nefndin bendir á að gildissvið 1. mgr. frumvarpsgreinarinnar nær aðeins til samninga um samvinnu sveitarfélaga skv. 92. gr. frumvarpsins, samninga um framsal á valdi til töku stjórnvaldsákvarðana skv. 93. gr., samninga um byggðasamlög skv. 94. og 95. gr. og samn
inga um að sveitarfélag taki að sér verkefni fyrir önnur sveitarfélög skv. 96. gr. Er það mat nefndarinnar að í öllum framangreindum tilvikum sé um að ræða samninga sem verulega mikilvægt er að séu fastir í formi þar sem í þeim ber sérstaklega að gæta að hagsmunum sveitarfélaga og borgara. Í greininni felst því ekki almennt vantraust á sveitarfélög og hæfi þeirra til að gera samninga heldur aðeins staðfesting á mikilvægi þess að form þeirra samn
inga sem ákvæðið tekur til uppfylli sett skilyrði. Þá minnir nefndin á meginregluna um form
frelsi samninga sem er rótgróin í allri samningsframkvæmd og nauðsyn þess að skýrt sé kveðið á um frávik frá henni. Nefndin felst hins vegar á að mögulega kunni að vera farið of
fari í að skylda ráðuneyti sveitarstjórnarmála til þess að ógilda samninga sveitarfélaga og leggur því til breytingu þannig að þeirri skyldu verði breytt í heimild ráðuneytisins. Fær ráðuneytið með því móti ákveðið svigrúm til mats á nauðsyn slíkrar ógildingar en er á sama tíma bundið af reglum stjórnsýsluréttar.

Hvað 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar varðar koma þær röksemdir fram í athugasemd við frumvarpsgreinina að ákvæðið þyki nauðsynlegt til þess að skjóta styrkari stoðum undir reglur frumvarpsins um fjármál. Bendir nefndin á að frumvarpið inniheldur viðamiklar reglur um skipulag fjármála sveitarfélaga sem ætlað er að koma í veg fyrir að fjárhagsstaða sveitar
félaga verði óviðunandi. Í því ljósi má telja að staða viðsemjenda verði góð þegar slíkar reglur fá fulla virkni enda má sjá fyrir sér að slíkt muni gera sveitarfélög að eftirsóknarverð
um leikendum í viðskiptum. Slíkri stöðu er þó ekki hægt að ná án tilkostnaðar. Er það álit nefndarinnar að regla 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar sé nauðsynleg til þess að tryggja fram
gang reglna VII. kafla frumvarpsins. Hvað varðar þá kvöð sem lögð verður á viðsemjendur sveitarfélaga að kanna fylgni þeirra við reglur um fjármál sveitarfélaga bendir nefndin á að slíkum aðilum verður í lófa lagið að óska eftir því í viðskiptum við sveitarfélög að þau sýni fram á lögmæta fylgni sína við fjármálareglur með framvísan gagna. Þá má benda á að í al
mennum viðskiptum stendur oft upp á annan samningsaðilann að kanna lögmæti umboðs gagnaðila síns til þeirra gjörninga sem hann innir af hendi. Þá er nefndinni kunnugt að gagn
aðilar sveitarfélaga hafi þurft að sæta því að loforð af þeirra hálfu hafi reynst óskuldbindandi þar sem samþykktir sveitarfélaga voru ekki fullnægjandi. Í ljósi alls framangreinds er það mat nefndarinnar að vandað regluverk um fjármál sveitarfélaga og það traust sem virkni þess mun skapa vegi þyngra en það óhagræði sem viðsemjendur sveitarfélaga munu hafa af því að tryggja sér upplýsingar um samningsumboð þeirra.

Dagsektir sveitarstjórnarmanna.

Í umsögnum fjöldamargra umsagnaraðila eru gerðar verulegar athugasemdir við 117. gr. frumvarpsins. Benda þeir nánast allir á að erfitt hafi reynst að fá fólk til þess að setjast í sveitarstjórn enda sé starf sveitarstjórnarmannsins oft illa launað hugsjónastarf. Telja um
sagnaraðilar því að ákvæðið muni valda því annars vegar að erfitt verði að fá fólk til þess að taka sæti í sveitarstjórn og hins vegar geti það stuðlað að ákvarðanafælni sveitarstjórna þar sem fulltrúar í sveitarstjórn kunni að velja að sitja hjá við ákvarðanatöku frekar en að taka þátt í ákvarðanatöku sem boðið geti upp á að verða túlkuð sem vanræksla af þeirra hálfu.

Á fundi nefndarinnar kom fram að sambærileg heimild væri í 102. gr. gildandi sveitar
stjórnarlaga en að henni hefði hingað til aldrei verið beitt. Nefndin lýsir sig sammála því sem kemur fram í athugasemd við frumvarpsgreinina að eðlilegt kunni að vera að kveða á um dagsektir á hendur þeim sem bera raunverulega ábyrgð á framkvæmd enda má ætla að varnaðaráhrif dagsektaákvæða verði mest með því móti. Engu síður telur nefndin sig ekki geta horft fram hjá þeim áhrifum sem umsagnaraðilar telja einsýnt að frumvarpsgreinin kunni að hafa. Þá bendir nefndin á að í frumvarpinu er tekið á ýmsum málum sem betur hefðu mátt fara í framkvæmd síðustu ára, hert á reglum og m.a. bætt við nýmæli 116. gr. frumvarpsins. Í ljósi framangreinds leggur nefndin til að 117. gr. frumvarpsins verði felld brott.

Dómsmál til ógildingar á ákvörðun ráðuneytis.

Í 118. gr. frumvarpsins er kveðið á um heimild sveitarfélaga til þess að bera ákvörðun ráðuneytis skv. VIII. og XI. kafla frumvarpsins undir dómstóla eftir almennum reglum.

Í umsögn Reykjavíkurborgar gagnrýnir borgin frumvarpsgreinina þar sem ekki sé nægi
lega skýrt í henni hvað telja megi til ákvarðana ráðuneytisins henni samkvæmt. Bendir borgin m.a. á að óljóst sé hvort túlkanir ráðuneytisins á þeirri löggjöf sem sveitarfélög starfa eftir og þau geta illa sætt sig við, svo sem í úrskurðum í kærumálum skv. 111. gr. eða í leiðbein
ingum, álitum eða fyrirmælum skv. 112. gr., falli undir hana.

Á fundi nefndarinnar kom fram hjá fulltrúum innanríkisráðuneytisins að eftir umræður við Reykjavíkurborg væri það niðurstaða ráðuneytisins að rétt væri að gera breytingar á ákvæðinu í því skyni að skýra betur gildi þess. Nefndin telur í ljósi framangreinds að rétt sé að leggja til að gerðar verði breytingar á frumvarpsgreininni þannig að ljóst liggi fyrir að hún heimili sveitarfélögum, byggðasamlögum eða einkaaðilum sem lúta eftirliti ráðuneytis sveitarstjórnarmála skv. 109. gr. frumvarpsins að láta reyna á úrskurði, ákvarðanir eða fyrir
mæli ráðuneytisins í ógildingarmáli fyrir dómstólum.

Skilyrði fyrir frjálsri sameiningu sveitarfélaga.

Í 121. gr. frumvarpsins er kveðið á um skilyrði þess að sveitarfélag verði sameinað öðru sveitarfélagi. Kemur þar fram sú meginregla að svo verði ekki nema meiri hluti kjósenda greiði því atkvæði. Í umsögn Skorradalshrepps er 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar gagnrýnd. Í henni kemur efnislega fram að sveitarstjórnum sveitarfélaga þar sem sameiningartillaga hefur verið samþykkt sé heimilt að ákveða sameiningu sveitarfélaganna þótt slík tillaga hafi ekki fengið samþykki meiri hluta kjósenda í öllum þeim sveitarfélögum sem greiddu atkvæði um sameiningartillöguna enda sé um að ræða a.m.k. 2 3 hluta sveitarfélaganna og þar búi a.m.k. 2 3 hlutar íbúa á svæðinu. Telur hreppurinn að sú staða geti komið upp að þrátt fyrir að íbúar eins sveitarfélags sem kjósa um sameiningu kolfelli tillögu um sameiningu í kosningum gangi hún engu síður eftir þar sem sveitarstjórnir annarra sveitarfélaga ákveða að sameinast á grundvelli 2. mgr.

Nefndin bendir á að samkvæmt orðalagi 2. mgr. frumvarpsgreinarinnar nær undanþágu
heimild hennar aðeins til þeirra sveitarfélaga þar sem sameiningartillaga fær meiri hluta atkvæða. Kemur þannig skýrt fram að aðeins sé heimilt að sameina þau sveitarfélög þar sem sameiningartillaga hefur verið samþykkt með kosningu á grundvelli 2. mgr. Athugasemdir frumvarpsins og umræður á fundum nefndarinnar benda ekki til annars en að framangreindur skilningur sé réttur.

Samráð ríkis og sveitarfélaga.

Kveðið er á um skyldu ríkisstjórnar til þess að tryggja formlegt samráð og reglubundið samstarf við sveitarfélögin í 129. gr. frumvarpsins. Í umræðum fóru fram á milli innanríkis
ráðuneytisins og Sambands íslenskra sveitarfélaga á meðan nefndin fjallaði um frumvarpið komu fram tillögur að breytingum á frumvarpsgreininni í þeim tilgangi að skýra og form
binda enn frekar hvernig slíku samráði skyldi háttað. Fulltrúar innanríkisráðuneytisins kynntu nefndinni hugmyndir sínar að breytingum á greininni á fundi nefndarinnar. Kom m.a. fram í máli þeirra að með þessum nýju tillögum væri m.a. komið til móts við tillögur sam
bandsins að teknu tilliti til athugasemda frá Reykjavíkurborg.

Nefndin fagnar framkomnum tillögum og gerir þær að sínum með því að leggja til að 129. gr. frumvarpsins verði tekin upp í heild sinni.

Málstefna sveitarfélags.

Á fundi nefndarinnar lagði einn nefndarmanna, Mörður Árnason, fram þá tillögu að nýrri grein yrði bætt við XIV. kafla frumvarpsins. Við það tilefni kom fram að tillagan væri í sam
ræmi við efni laga um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls. Þá tók Mörður fram að hann hefði lagt hliðstæða tillögu fram við umfjöllun um frumvarp til nýrra Stjórnarráðslaga og að meiri hluti allsherjarnefndar hefði gert hana að sinni. Þannig mætti búast við að tillögur um málstefnur sveitarfélaga og stjórnarráðsins yrðu ræddar á sama löggjafarþingi. Nefndar
menn fögnuðu tillögu Marðar og samþykkti nefndin að gera hana að tillögu nefndarinnar til breytingar á frumvarpinu. Með henni leggur nefndin til að sveitarstjórnir verði skyldaðar til að móta sveitarfélögum málstefnu í samráði við Íslenska málnefnd og eftir atvikum málnefnd um íslenskt táknmál. Þar skuli koma fram að öll gögn skuli liggja fyrir á íslensku svo sem kostur er og gerð grein fyrir heimilum undantekningum á þeirri reglu. Einnig skulu í mál
stefnunni settar reglur um notkun íslensks táknmáls og íslensks punktaleturs í gögnum og starfsemi sveitarfélagsins og hvaða gögn skuli að jafnaði liggja fyrir í erlendum málbúningi og á hvaða tungumáli. Þá skuli þar setja reglur um rétt íbúa af erlendum uppruna til sam
skipta við stofnanir sveitarfélagsins á annarri tungu en íslensku. Að lokum skuli hnykkt á reglu 10. gr. laga um stöðu íslenskrar tungu og íslensks táknmáls.

Tilraunir með stjórn og stjórnskipulag sveitarfélags.

Eins og fram hefur komið áttu innanríkisráðuneytið og Samband íslenskra sveitarfélaga samráð um efni frumvarpsins eftir að nefndin hóf að vinna við það. Á fundi nefndarinnar gerðu fulltrúar innanríkisráðuneytisins grein fyrir hugmyndum sínum um breytingu á 132. gr. frumvarpsins í því skyni að efla möguleika til þess að þróa samvinnu sín á milli. Kynntu fulltrúarnir nefndinni þannig m.a. hugmynd um að bætt yrði nýrri málsgrein við frumvarps
greinina sem heimilaði ráðuneyti sveitarstjórnarmála að heimila í tilraunaskyni frávik frá ákvæðum IX. kafla frumvarpsins. Virðist hugsunin að baki tillögunni vera sú að skapa vett
vang samvinnu sem mögulega geti svo leitt til sameiningar sveitarfélaga í þeim tilvikum sem slíkt reynist hagkvæmt og íbúum að skapi.

Nefndin gerir framangreinda tillögu að sinni og leggur til breytingar á 132. gr. frumvarps
ins, sbr. framangreint.

Loks leggur nefndin til nokkrar tæknilegar breytingar á greinum frumvarpsins.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Árni Johnsen og Ólína Þorvarðardóttir voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 5. sept. 2011.

Björn Valur Gíslason,

form., frsm.

Sigmundur Ernir Rúnarsson.

Guðmundur Steingrímsson.

Álfheiður Ingadóttir.

Ásbjörn Óttarsson,

með fyrirvara.

Róbert Marshall.

Mörður Árnason.