140. löggjafarþing 2011–2012.	Prentað upp.

Þingskjal 537 — 318. mál.	Formbreyting.

2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 42/1983, um Landsvirkjun,

lögum nr. 139/2001, um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur, raforkulögum, nr. 65/2003, og lögum nr. 19/2011, um breytingu á raforkulögum,

nr. 65/2003, með síðari breytingum (eigendaábyrgðir, eignarhald

flutningsfyrirtækisins og frestun fyrirtækjaaðskilnaðar).

Frá meiri hluta atvinnuveganefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Ingva Má Pálsson frá iðnaðar
ráðuneytinu, Ingvar Stefánsson og Elínu Smáradóttur frá Orkuveitu Reykjavíkur, Skúla Thoroddsen, Guðna Jóhannesson og Erlu Björk Þorgeirsdóttur frá Orkustofnun, Sigurð G. Thoroddsen frá Ríkisábyrgðasjóði, Andra Teitsson og Dan Brynjarsson frá Fallorku ehf. og Snorra Stefánsson frá Samkeppniseftirlitinu. Umsagnir um málið bárust frá Fallorku ehf., Landsneti ehf., Orkustofnun, Orkuveitu Reykjavíkur, Samkeppniseftirlitinu, Ríkisábyrgða
sjóði, Landsvirkjun og Viðskiptaráði Íslands.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á nokkrum ákvæðum laga um Landsvirkjun, laga um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur, raforkulaga og laga nr. 19/2011, um breytingu á raforkulögum. Frumvarpið skiptist í IV. kafla sem hver fjallar um þær breytingar sem lagt er til að verði gerðar á hverjum framangreindra laga. Í raun má þó segja að frumvarpið feli í sér þrjár gerðir breytinga. Í fyrsta lagi eru lagðar til breytingar á lögum um Landsvirkjun og lögum um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykja
víkur þannig að í stað hugtakanna lán og lánaskuldbindingar verði hugtakið fjármálagern
ingur tekið upp í nokkur ákvæði þeirra. Í öðru lagi er lagt til að 8. gr. raforkulaga verði breytt á þann veg að í stað þess að kveðið sé á um að flutningsfyrirtæki raforku skuli vera í beinni eigu íslenska ríkisins og/eða sveitarfélaga þá skuli það vera í meirihlutaeigu þeirra og/eða fyrirtækja sem eru í þeirra eigu. Í samhengi við framangreint er lagt til að 18. gr. laga um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003, verði breytt þannig að sá hluti hennar sem mælir fyrir um að a-liður 3. gr. þeirra komi til framkvæmda 1. janúar 2015 falli brott. Þá er lagt til að ákvæði til bráðabirgða I við raforkulög verði breytt á þann veg að í stað þess að það kveði á um skyldu iðnaðarráðherra til að skipa nefnd til að gera beina tillögu um kaup ríkis eða sveitarfélaga á hlut í flutningsfyrirtæki raforku er gert ráð fyrir að slíkri nefnd verði falið að kanna möguleika á breyttu eignarhaldi á því í gegnum beint eignarhald ríkis og/eða sveitar
félaga og gera tillögu um kaup þeirra á hlut orkufyrirtækja í flutningsfyrirtækinu. Í þriðja lagi er lagt til að gildistöku 2.–4. málsl. 1. mgr. 14. gr. raforkulaga verði frestað til 1. janúar 2014.

Í umsögnum sem og í máli gesta á fundum nefndarinnar komu fram nokkur sjónarmið og athugasemdir sem meiri hlutinn tók til sérstakrar skoðunar.

Fjármálagerningar.

Í 1. gr. frumvarpsins er lagt til að gerðar verði breytingar á 9. gr. laga um Landsvirkjun þannig að fyrirtækinu verði m.a. heimilað að stofna til fjárhagslegra skuldbindinga til þarfa þess í stað þess að því sé heimilt að taka lán í sama skyni. Þá kveður greinin á um að nýir fjármálagerningar sem eigi að njóta eigendaábyrgðar séu háðir samþykki ráðherra. Önnur grein frumvarpsins gerir ráð fyrir að orðinu lánaskuldbindingar í ákvæði til bráðabirgða í lögunum verði skipt út fyrir orðið fjármálagerningar þannig að ákvæðið kveði á um að ábyrgðir eigenda fyrirtækisins nái til fjármálagerninga þess í stað lánaskuldbindinga. Það mun einnig hafa þau áhrif að eftir samþykkt frumvarpsins beri fyrirtækinu að greiða árlegt ríkisábyrgðargjald af fjármálagerningum í stað lánaskuldbindinga. Skv. 3. og 4. gr. frum
varpsins er lagt til að gerðar verði samkynja breytingar á Orkuveitulögum, þ.e. að orðinu lánaskuldbindingar verði skipt út fyrir orðið fjármálagerningar í 1. gr. og gervöllum III. kafla þeirra.

Samkvæmt almennum athugasemdum frumvarpsins er í I. og II. kafla frumvarpsins lagt til að í stað hugtaksins lánaskuldbindingar verði notað hugtakið fjármálagerningar, eins og það hugtak er skilgreint í lögum um verðbréfaviðskipti, nr. 108/2007. Ástæða þessa er sögð sú að umtalsverð óvissa hafi verið um við hvað nákvæmlega væri átt með hugtakinu lána
skuldbinding. Þá er sérstaklega tekið fram að með þessu verði hvorki rýmkuð heimild ráð
herra frá því sem verið hefur né ráðherra eða Landsvirkjun veittar auknar heimildir heldur sé breytingin einungis til þess fallin að eyða öllum vafa um hvers konar fjárhagslegar skuld
bindingar falli þarna undir. Í þessu samhengi er bent á að óljóst geti talist hvort afleiðu
samningar og skuldabréfaútgáfur falli undir lánaskuldbindingar.

Í umsögn Ríkisábyrgðasjóðs er bent á að fjármálagerningur eins og það hugtak sé skýrt í verðbréfaviðskiptalögum taki einungis til tiltekinna fjárskuldbindinga á sviði verðbréfa
réttar, þ.e. til framseljanlegra verðbréfa sem hægt sé að eiga viðskipti með á fjármagns
markaði og afleiðusamninga almennt. Landsvirkjun fjármagni sig að verulegu leyti með lánasamningum við banka. Slíkir samningar séu gagnkvæmir samningar og ekki sé öruggt að þeir séu því framseljanlegir til slíkra viðskipta. Er það mat sjóðsins að ekki sé tryggt að lánasamningar fyrirtækisins falli undir hugtakið fjármálagerningar eins og það er skýrt í frumvarpinu og ekki sé víst að nægilegt sé að nota það hugtak eigi fjármálaráðherra að verða heimilt veita ríkisábyrgð vegna slíkra samninga. Telur sjóðurinn að betra væri að nota hugtak sem nær yfir allar þær gerðir fjárskuldbindinga sem um sé að ræða. Nefndin óskaði við
bragða Landsvirkjunar og Orkuveitu Reykjavíkur í ljósi umsagnar Ríkisábyrgðasjóðs. Af hálfu Orkuveitu Reykjavíkur var tekið undir nauðsyn þess að gætt væri að því að rétt hugtök séu notuð við lagasetningu. Fellst Orkuveitan á röksemdir Ríkisábyrgðasjóðs og leggur til að brugðist verði við þeim. Að hálfu Landsvirkjunar var að sama skapi tekið undir athuga
semdir Ríkisábyrgðasjóðs með þeim fyrirvara að viðbrögð við þeim mundu leiða til þess að hugtakanotkun í frumvarpinu yrði rýmri og skýrari en sú sem frumvarpið og gildandi lög gera ráð fyrir. Voru framangreind sjónarmið ítrekuð á fundi nefndarinnar. Á fundi nefndar
innar kom fram að hugtak það sem notað verður þurfi að rúma þær varnir sem Landsvirkjun og Orkuveita Reykjavíkur nýta við stjórn fjármála sinna.

Hugtakið lán á sér langa sögu í íslensku máli og kemur það fram í fjölda laga sem gilt hafa sum hver allt frá tímum Jónsbókar. Af lögfræðiorðabók má sjá að kröfuréttarleg skilgreining láns (lán til eignar) er sú að um sé að ræða samning sem skuldbindur lánveitanda til að af
henda öðrum aðila, lánþega, peninga eða aðra tegundarákveðna muni gegn því að lánþeginn endurgreiði síðan sama fjölda sömu tegundar (e.t.v. ásamt vöxtum) en ekki nákvæmlega sömu verðmætin og hann fékk í hendur. Af gildandi löggjöf má sjá að stundum virðist hafa verið tilefni til þess að greina á milli lána og annarra gerninga, svo sem skuldabréfa og annarra fjármálagerninga. Í öðrum tilvikum er hugtakið notað beinlínis án nánari skýringar líkt og gert sé ráð fyrir því að merking þess sé þekkt. Í 104. gr. hlutafélagalaga kemur lánshugtakið fyrir. Af framkvæmd dómstóla virðist mega sjá að ákveðinnar óvissu kunni að hafa gætt um túlkun þess, a.m.k. í ákveðnum tilfellum.

Í umsögn Ríkisábyrgðasjóðs kemur fram sú tillaga að í stað hugtaksins fjármálagerningar í viðeigandi ákvæðum frumvarpsins komi orðasambandið fjárhagslegar skuldbindingar. Tilgangur tillögunnar er að setja fram orðasamband sem hafi rýmri merkingu en hugtakið fjármálagerningur og rúmi þannig bæði útgáfu og aðild að fjármálagerningum sem og lán samkvæmt áðurgreindum skilningi lögfræðiorðabókar.

Meiri hlutinn fellst á framangreinda tillögu Ríkisábyrgðasjóðs og gerir hana að sinni með breytingartillögu við 1.–4. gr. frumvarpsins.

Eignarhald á flutningsfyrirtækinu.

Í 8. gr. raforkulaga er m.a. kveðið á um að eitt fyrirtæki, flutningsfyrirtækið, skuli annast flutning á raforku og stjórnun flutningskerfisins. Þá kemur fram að þetta fyrirtæki skuli vera í beinni eigu íslenska ríkisins og/eða sveitarfélaga. Eins og áður segir er í 5. gr. frumvarpsins lögð til sú breyting á framangreindri grein raforkulaga að í stað þess að flutningsfyrirtækið skuli vera í beinni eigu ríkisins og/eða sveitarfélaga þá skuli það vera í meirihlutaeigu ríkis, sveitarfélaga og/eða fyrirtækja sem alfarið eru í eigu ríkis eða sveitarfélaga.

Samkvæmt almennum athugasemdum frumvarpsins fjallar frumvarpsgreinin um fram
tíðarfyrirkomulag á eignarhaldi í flutningsfyrirtækinu Landsneti hf. Þá kemur fram að nú
verandi fyrirkomulag skapi ákveðinn vanda fyrir orkufyrirtækin þar sem ákvæði í núgildandi lánasamningum Landsvirkjunar kveði á um að Landsvirkjun sé óheimilt að ráðstafa eða selja meiri háttar eignir sínar án samþykkis lánveitenda. Þannig kunni það að fela í sér meiri háttar vanefnd af hálfu Landsvirkjunar ef fyrirtækið selur eða framselur eignarhlut sinn í Landsneti hf. án samþykkis lánveitenda. Er talið að slíkt kunni að öllum líkindum að leiða til gjald
fellingar lánasamninga fyrirtækisins. Þá er einnig bent á að í gildandi lánasamningum Lands
virkjunar sé svokölluð cross-default" ákvæði sem séu þess eðlis að komi til vanefndar eins lánasamnings þá geti aðrir lánveitendur hugsanlega gjaldfellt aðra lánasamninga fyrirtækisins gjaldfalli þeir ekki sjálfkrafa.

Á fundi nefndarinnar kom fram að í ljósi núverandi efnahagsástands sé aðgangur að nýju lánsfé mjög takmarkaður og að mjög mikilvægt sé að ekki skapist óvissa um fjárhag Landsvirkjunar eða annarra orkufyrirtækja.

Í 8. gr. frumvarpsins er lagt til að gerðar verði breytingar á ákvæði til bráðabirgða I í raforkulögum á þann veg að í stað þess að það kveði á um skyldu iðnaðarráðherra til að skipa nefnd til að gera beina tillögu um kaup ríkis eða sveitarfélaga á hlut í flutningsfyrirtæki raforku verði slíkri nefnd falið að kanna möguleika á breyttu eignarhaldi á því í gegnum beint eignarhald ríkis og/eða sveitarfélaga og gera tillögu um kaup þeirra á hlut orkufyrirtækja í flutningsfyrirtækinu. Þá er felldur brott sá hluti ákvæðisins sem kveður á um að nefndinni beri að skila tillögum sínum eigi síðar en 31. desember 2012.

Enginn umsagnaraðili virðist beinlínis leggjast gegn samþykkt 5. og 8. gr. frumvarpsins. Í umsögn Orkustofnunar er þó áréttað það sjónarmið sem kemur fram í athugasemdum frumvarps þess sem varð að breytingalögum nr. 19/2011 að ekki sé heppilegt að fyrirtæki sem eru í eigu ríkisins eða sveitarfélaga og hafa ríka hagsmuni af starfsemi flutnings
fyrirtækisins, t.d. raforkuframleiðendur og dreifiveitur, eigi hlut í flutningsfyrirtækinu. Sömu sjónarmið koma fram í umsögn Landsnets hf. Í umsögn Orkuveitu Reykjavíkur kemur hins vegar fram að fyrirtækið hafi á grundvelli gildandi ákvæðis 8. gr. raforkulaga gert ráð fyrir að hlutur fyrirtækisins í Landsneti hf. yrði seldur fyrir um 400 millj. kr. Vekur Orkuveitan athygli á því að verði ekki af þeirri sölu þurfi hún að leita annarra leiða til þess að afla fjármunanna, t.d. með niðurskurði í rekstri eða sölu annarra eigna. Þá vekur Orkustofnun athygli á því að nefnd skv. 8. gr. frumvarpsins séu ekki sett tímamörk líkt og gildi um nefnd samkvæmt gildandi ákvæði til bráðabirgða I í lögunum. Landsnet hf. telur mikilvægt að nefndin hefji störf sem fyrst og greini þann vanda sem er samfara aðskilnaði Landsnets frá Landsvirkjun.

Meiri hlutinn fellst á það að líklega væri það heppilegra fyrirkomulag að flutningsfyrir
tækið væri í beinni eigu ríkis og/eða sveitarfélaga. Engu síður verður ekki hjá því komist að taka tillit til raunveruleika dagsins í dag, þess brothætta ástands á fjármálamörkuðum sem enn sér ekki fyrir endann á. Af þeim sökum leggur meiri hlutinn hvorki til að gerðar verði breytingar á 5. né 8. gr. frumvarpsins. Þó tekur meiri hlutinn undir með umsagnaraðilum og hvetur til þess að nefnd skv. 8. gr. frumvarpsins hefjist þegar handa.

Frestun gildistöku aðskilnaðarákvæðis.

Eins og fram hefur komið kveður 6. gr. frumvarpsins á um að ákvæði 2. -4. málsl. 1. mgr. 14. gr. raforkulaga komi til framkvæmda 1. janúar 2014. Í þessari breytingu felst tímabundin frestun í tvö ár á framkvæmd ákvæða 14. gr. laganna varðandi aðgreiningu samkeppnis- og sérleyfisþátta í rekstri raforkufyrirtækja.

Í almennum athugasemdum frumvarpsins kemur fram að eigendanefnd Orkuveitu Reykja
víkur hafi með bréfi, dags. 8. nóvember 2011, farið þess leit við iðnaðarráðherra að framan
greindri aðgreiningu yrði frestað. Var beiðni fyrirtækisins studd þeim rökum að verulegir fjárhagslegir hagsmunir væru í húfi við uppskiptingu Orkuveitu Reykjavíkur, annars vegar skattalegir hagsmunir og hins vegar hagsmunir sem felast í samskiptum við lánardrottna fyrirtækisins. Þannig væru milljarða króna hagsmunir í húfi af því að vel tækist til við að
skilnað samkeppnis- og sérleyfisþátta starfseminnar. Almennur órói einkenni enn fjármála
kerfi heimsins og því þurfi nánara samráð við stjórnvöld og lánveitendur vegna uppskiptingar fyrirtækisins. Þar af leiðandi sé óskað eftir viðbótarfresti.

Á fundi nefndarinnar kom fram að innan Orkuveitu Reykjavíkur hefði verið unnið mikið starf við undirbúning uppskiptingar og að þeirri vinnu yrði haldið áfram af fullum krafti, þrátt fyrir að frestun fengist á gildistöku ákvæðis 2.–4. málsl. 1. mgr. 14. gr. raforkulaga. Þá kom fram að gert væri ráð fyrir að ljúka aðgreiningarvinnunni á árinu 2012 þannig að formleg uppskipting kæmi til framkvæmda eins fljótt og unnt væri.

Í máli fulltrúa Orkustofnunar kom fram að unnið hefði verið að aðskilnaði sérleyfis- og samkeppnisþátta orkufyrirtækja og að sú vinna væri langt á veg komin. Þó hefði stofnunin ekki enn tekið afstöðu til þess hvort sá aðskilnaður sem þegar hefði átt sér stað væri full
nægjandi í skilningi raforkulaga en gefnar hefðu verið út leiðbeiningar um hvernig æskilegt væri að aðgreiningunni væri hagað þannig að henni yrði lokið fyrir árslok 2011. Þá vakti stofnunin athygli á að vegna þess hve stór aðili Orkuveita Reykjavíkur er á raforkumarkaði mundu endanleg áhrif samkeppni á þeim markaði vart liggja fyrir fyrr en Orkuveitan hefði aðskilið sérleyfis- og samkeppnisrekstur sinn.

Nokkrir umsagnaraðilar leggjast gegn samþykkt frumvarpsgreinarinnar. Bendir Fallorka ehf. á að þau rök sem liggja að baki 14. gr. raforkulaga eigi enn við og hafi fullt gildi. Sjá megi slíku stað í því að Orkuveita Reykjavíkur hafi misnotað undanþágu sína frá ákvæðum hennar gróflega haustið 2010 þegar fyrirtækið hækkaði gjaldskrá raforkudreifingar um 40% en raforkusölu um 11% þrátt fyrir yfirlýsingar um að hækkunarþörf vegna dreifingar væri um 20% en hækkunarþörf vegna raforkusölu væri um 27%. Þá hafi fyrirtækið tekið að undir
bjóða önnur orkufyrirtæki haustið 2011 í ljósi eigin offramleiðslu á orku. Voru framangreind sjónarmið ítrekuð á fundi nefndarinnar. Í umsögn Samkeppniseftirlitsins kemur fram að stofnunin hafi nú til rannsóknar hvort Orkuveitan hafi brotið gegn ákvæðum samkeppnislaga og raforkulaga, m.a. með því að nýta einkaleyfisstarfsemi til þess að styðja við samkeppnis
starfsemi, en að þeirri rannsókn sé ekki lokið. Kom fram í máli fulltrúa stofnunarinnar á fundi nefndarinnar að af niðurstöðu þess máls yrði aldrei hægt að ráða hvort réttlætanlegt væri að samþykkja 6. gr. frumvarpsins. Þó tíundaði fulltrúinn sterk rök fyrir því að aðgrein
ing á milli sérleyfis- og samkeppnisþátta yrði skýr og vakti athygli á að skýrsla Hagfræði
stofnunar Háskóla Íslands frá 1. nóvember sl., sem unnin var fyrir iðnaðarráðuneytið, samtöl við fyrirtæki á markaði, samráð við aðrar opinberar stofnanir og ábendingar sem stofnuninni hefðu borist bentu skýrlega til þess að margvíslegur ávinningur yrði af aðskilnaði sérleyfis- og einkaleyfisstarfsemi orkufyrirtækja.

Gildistöku ákvæðis 14. gr. raforkulaga, um aðgreiningu samkeppnis- og sérleyfisþátta í rekstri orkufyrirtækja, hefur þrívegis verið frestað með vísan til aðstæðna á fjármálamörk
uðum og viðkvæmrar stöðu orkufyrirtækjanna varðandi fjármögnun. Í þetta sinn er lagt til að fjórða frestunin eigi sér stað. Í ljósi þeirra aðstæðna sem enn eru á fjármálamörkuðum, viðkvæmrar stöðu orkufyrirtækjanna og þeirra miklu fjárhagslegu hagsmuna sem undir eru telur meiri hlutinn ekki fært annað en að fallast á að frestað verði tímabundið aðgreiningu samkeppnis- og sérleyfisþátta í rekstri orkufyrirtækja.

Í ljósi framangreindrar umfjöllunar leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

1.	2. efnismálsl. 1. gr. orðist svo: Nýjar fjárhagslegar skuldbindingar, sem njóta skulu ábyrgðar eigenda skv. 2. mgr. 1. gr., eru háðar samþykki ráðherra.

2.	2. gr. orðist svo:

Í stað orðsins lánaskuldbindingum" í 1. málsl. og sama orðs í 2. málsl. ákvæðis til bráðabirgða í lögunum kemur: fjárhagslegum skuldbindingum; og: fjárhagslegu skuld
bindingum.

3.	Við 3. gr.

a.	Í stað orðanna skuldbindingum sem leiðir af fjármálagerningum" í a-lið komi: fjárhagslegum skuldbindingum.

b.	Efnismálsliður b-liðar orðist svo: Aðrar nýjar fjárhagslegar skuldbindingar, sem njóta skulu ábyrgðar eigenda, eru háðar samþykki þeirra.

c.	Í stað orðsins fjármálagerningum" í c-lið komi: fjárhagslegu skuldbindingum.

4.	4. gr. orðist svo:

Í stað orðsins lánaskuldbindingum" í 1. mgr. og 2. málsl. 2. mgr. og sama orðs í 1. málsl. 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða III í lögunum kemur: fjárhagslegu skuldbind
ingum; og: fjárhagslegum skuldbindingum.

Alþingi, 13. desember 2011.

Kristján L. Möller,

form., frsm.

Lilja Rafney Magnúsdóttir.

Magnús Orri Schram.

Skúli Helgason.

Björn Valur Gíslason.