140. löggjafarþing 2011–2012.

Þingskjal 1018 — 272. og 273. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um Farsýsluna, stjórnsýslustofnun samgöngumála, og

frumvarp til laga um Vegagerðina, framkvæmdastofnun samgöngumála.

Frá minni hluta umhverfis- og samgöngunefndar.

Frumvörp þessi voru áður lögð fram á 139. löggjafarþingi (385. mál og 386. mál) en hlutu ekki afgreiðslu. Nefndin kynnti sér þær umsagnir sem bárust um þau. Minni hluti umhverfis- og samgöngunefndar er að meginefni til sammála efni álits meiri hlutans um frumvörp til laga um Farsýsluna, stjórnsýslustofnun samgöngumála og Vegagerðina, framkvæmdastofnun samgöngumála. Þó er minni hlutinn ósammála þeirri niðurstöðu sem meiri hlutinn kemst að eftir að hafa tæpt á þeim sjónarmiðum sem fram hafa komið við málsmeðferð nefndarinnar. Minni hlutinn telur allar samgöngutengingar innbyrðis og við önnur ríki vera grundvallar
atriði hvað varðar líf og lífsviðurværi á Íslandi. Í því ljósi telur minni hlutinn að verulega knýjandi rök og mikil vissa verði að liggja til grundvallar öllum meiri háttar breytingum er snerta samgöngumál.

Fræðilegar forsendur.

Meðal fræðimanna á sviði stjórnunar- og sameiningarfræða er þekkt að í um 50–80% til
fella ná sameiningar stofnana og fyrirtækja ekki þeim fjárhagslegu markmiðum sem stefnt var að. Virðist hinn svokallaði mannlegi þáttur, þ.e. menning, streita, óánægja, starfsmanna
velta, ágreiningur og átök milli starfsmanna, o.fl. vera meginástæðan að baki 30–50% tilfella þegar sameiningartilraunir misheppnast. Þannig er síður en svo sjálfgefið að sameiningar í rekstri leiði til fjárhagslegrar eða faglegrar hagræðingar. Fræðimenn hafa greint þá þætti sem oftast eru samfara því að sameining fyrirtækja og stofnana skilar ekki þeim árangri sem ætlast er til. Meðal þeirra þátta sem koma fram í slíkum greiningum eru gallaðar rekstraráætl
anir einnar eða fleiri sameinaðra stofnana, að ekki hefur verið ráðist í sameiningu samkvæmt bestu mögulegu sameiningarkostum, menningarlegur mismunur er innan stofnana, ekki hefur verið tryggt að lykilstarfsmenn haldi áfram að starfa fyrir sameinaða stofnun, þeir sem stýra sameiningunni hafa ekki næga reynslu af sameiningum, gallar eru í forsendum og ályktunum sem liggja til grundvallar samlegðarútreikningum og óskilvirk stjórnun stofnana eftir sam
einingu.

Með slíkar vísbendingar eða lögmál í huga er það mat minni hlutans að eigi á annað borð á ráðast í sameiningu ríkisstofnana þá verði slík sameining að vera rækilega undirbúin. Sá undirbúningur þarf að taka þann tíma sem raunverulega þarf til þannig að sem mest vissa sé um þá fjárhagslegu og faglegu niðurstöðu sem sameining á að leiða til. Af þeim sökum þarf undirbúningurinn að felast m.a. í ríkri samvinnu við starfsfólk sem stefnir að sátt um samein
ingaráform, raunhæfri áætlanagerð, könnun áreiðanleika þeirra upplýsinga sem fyrir liggja og vönduðum útreikningum á raunhæfum fjárhagslegum þáttum sem gefi með nokkurri vissu til kynna að markmiðum sameiningar verði náð. Hagræðingarútreikningar geta nefnilega aldrei orðið traustari en þær forsendur sem þeir byggja á.

Meginforsendur sameiningar samgöngustofnana.

Í almennum athugasemdum með frumvörpunum kemur fram að meginforsendur samein
ingar samgöngustofnana séu annars vegar sá faglegi ávinningur sem fyrirsjáanlegt er að náist með slíkri sameiningu og hins vegar rekstrarlegur ávinningur. Svo virðist sem talið sé að fag
legur ávinningur náist með því að samgöngustofnanir fái með sameiningu meiri möguleika til að sinna hlutverki sínu í samfélaginu og bregðast við breyttum kröfum sem gerðar eru til starfsemi þeirra. Þá muni sú hagræðing sem næst fram með endurskipulagningu stofnana á sviði samgöngumála gera þeim betur fært en ella að taka á sig lægri fjárframlög úr ríkissjóði án þess að slíkt komi beinlínis niður á þeirri þjónustu sem þær veita lögum samkvæmt. Þá er sú skoðun sett fram á mjög almennan hátt að reynslan sýni að stærri stofnanir hafi yfirleitt hlutfallslega lægri kostnað vegna rekstrar, þjónustu og yfirstjórnunar en minni stofnanir. Að auki er bent á að rekstrarleg hagræðing felist ekki eingöngu í beinum fjárhagslegum þáttum heldur snúist hún einnig annars vegar um að teknar séu pólitískar ákvarðanir um fjárframlög til stofnana og hins vegar ákvörðunartöku stjórnenda stofnana um það hvernig þeir spila úr því fjármagni sem þeir hafa til ráðstöfunar.

Í almennum athugasemdum með frumvörpunum er farið yfir mat ráðuneytisins á hagræð
ingarmöguleikum með tilkomu Farsýslunnar. Þar kemur m.a. fram að tveimur aðferðum hafi verið beitt, annars vegar hafi verið lagt mat á samþættingarmöguleika verkferla og hins vegar hafi verið gerður samanburður á kostnaði vegna yfirstjórnar og stoðþjónustu stærri stofnana. Forsendur samþættingar eru verkferlaútlistaðar og komist að þeirri niðurstöðu að þær bjóði upp á möguleika á 14% hagræðingu. Niðurstöður seinni aðferðarinnar telur ráðuneytið benda til þess að tækifæri séu til að lækka kostnað við yfirstjórn um allt að 50% eða sem samsvari rúmum 11% af heildarrekstrarkostnaði. Þó er tekið fram að stofnanir séu almennt aldrei algerlega samanburðarhæfar en hafa verði í huga að í þessu mati sé ekki tekið tillit til hag
ræðingarmöguleika í faglegri starfsemi stofnananna. Samandregið virðist innanríkisráðu
neytið telja að ekki sé óvarlegt að áætla að möguleikar á beinni innri hagræðingu við myndun Farsýslunnar séu a.m.k. 10-15% af rekstrargjöldum.

Hvað hagræðingarmöguleika Vegagerðarinnar varðar kemur fram að endurskipulagning feli í sér óverulega stækkun og að hagræðing í stoðþjónustu og yfirstjórn verði því mun minni en í tilfelli Farsýslunnar. Þó er bent á að engir verkferlar séu fyrir fram taldir ósam
þættanlegir og að stórar stofnanir sem hafa trausta innviði og markvissa stjórnun geti oft bætt við sig verkefnum án þess að kostnaður aukist að ráði. Virðist ráðuneytið telja að slíkt leiði til þess að jaðarkostnaður vegna viðbótarverkefna verði takmarkaður. Að lokum kemur fram að myndun Vegagerðarinnar feli í sér tækifæri til að endurmeta og bæta starfsemi hennar. Samandregið áætlar ráðuneytið að myndun Vegagerðarinnar feli í sér hagræðingarmöguleika sem geti numið a.m.k. 10% af rekstrargjöldum.

Framangreindar forsendur og sjónarmið ítrekaði innanríkisráðuneytið á fundi með nefnd
inni. Ráðuneytið virðist ekki hafa gert tilraunir til að rökstyðja sameiningaráformin betur með því að styrkja forsendur þeirra eða draga fram ný sjónarmið.

Álit umsagnaraðila.

Í þeim umsögnum sem nefndinni bárust, bæði á 139. löggjafarþingi og við meðferð máls
ins nú, virðast nánast allir þeir umsagnaraðilar sem eitthvað hafa til málanna að leggja sam
dóma um að veruleg óvissa sé um að þær skipulagsbreytingar á stofnunum sem frumvörpin fela í sér skili þeim sparnaði sem virðist ætlast til. Bent var á að þau rök sem koma fram af hálfu innanríkisráðuneytisins séu ekki sannfærandi sem aftur valdi efasemdum um að mögu
legt verði að viðhalda fagmennsku og þjónustustigi á sviði samgöngumála nema aukin fjár
framlög eða hækkanir á gjaldskrám komi til. Umsagnaraðilar bentu jafnframt á að oft verði þjónustustig lakara eftir því sem stofnanir eru stærri þar sem boðleiðir lengist og sérhæfing ef til vill minni. Þá er sérstaklega áberandi að umsagnaraðilar virðist hafa miklar áhyggjur af faglegu starfi á sviði flug- og siglingamála enda virðast margir þeirra nær vissir um að sameining stofnana á þeim sviðum við aðrar samgöngustofnanir muni beinlínis koma niður á faglegu starfi og fagþekkingu á sviði flug- og siglingamála. Umsagnaraðilar byggja framan
greindan ótta á því að myndun Farsýslunnar sé ekki tímabær þar sem nægilegur undirbúning
ur hafi ekki farið fram. Þá benda þeir á að í athugasemdum frumvarpanna sé aðeins hampað þáttum sem bendi til hagkvæmni en lítið gert úr eða ekki minnst á þá þætti sem leitt geti til öfugrar niðurstöðu. Telja þeir frumvarpið síst af öllu leiða til skýrrar verkaskiptingar og benda jafnvel á að mat ráðuneytisins á samþættingarmöguleika verkferla sér óhóflega bjart
sýnt enda hafi þeir skilið niðurstöður úttekta sem svo að verkferlar stofnananna væru verulega ólíkir. Taka þeir jafnvel svo djúpt í árinni að nefna að hagræðingaráform þau sem birtast í myndun Farsýslunnar kunni að gera íslenska ríkinu erfitt um vik við að uppfylla skuldbindingar og halda uppi þjónustustigi í alþjóðlegu samhengi. Að lokum benda nokkrir umsagnaraðila á að í ljósi þess að undirliggjandi markmið frumvarpanna virðist vera sparnaður og hagræðing í ríkisrekstri þá virðist þau gera ráð fyrir því að sniðganga besta hag
ræðingarkostinn samkvæmt skýrslu nefndar samgönguráðherra um framtíðarskipan sam
göngumála frá júní 2009.

Gallaðar forsendur.

Að mati minni hlutans eru forsendur þeirra sameininga sem frumvörpin gera ráð fyrir gall
aðar. Fullyrðingar innanríkisráðuneytisins um 50% lækkun á kostnaði við yfirstjórn við stofnun Farsýslunnar virðast úr lausu lofti gripnar enda virðast þær aðeins studdar almennum fullyrðingum um hvað sé mögulega hægt og hvað mögulega verði. Minni hlutinn bendir á að í þessu sambandi verði að huga að biðlaunarétti starfsmanna. Slíkt hlýtur að setja alla van
hugsaða áætlanagerð úr skorðum. Að mati margra málsmetandi umsagnaraðila er ekki raun
hæft að ná markmiðum frumvarpanna fram enda virðast lítil rök lögð til grundvallar.

Breytingartillögur meiri hlutans.

Að baki tillögum meiri hlutans um breytingar á frumvörpunum býr góð hugsun. Með þeim virðist reynt að beina frumvörpunum inn á rétta braut. Minni hlutinn telur þó að í ljósi þeirra hagsmuna sem undir eru sé ekki skynsamlegt að stíga það skref sem meiri hlutinn leggur til, þ.e. að frumvörpin verði að lögum. Í því efni lítur minni hlutinn einnig til þess sem fram kom í umsögnum umsagnaraðila að flókið og kostnaðarsamt kynni að reynast að sameina stofnan
irnar í heppilegu húsnæði og ganga frá samkomulagi við starfsfólk stofnananna eftir samein
ingu. Minni hlutinn telur að það kunni að verða starfsfólki, stjórnendum og ráðuneytinu mjög erfitt að þurfa að fást við slíka þætti í tvígang með stuttu millibili leiði vinna innanríkis
ráðherra samkvæmt tillögum meiri hlutans til þess að ráðist verði í frekari sameiningar.

Merki um misheppnaða sameiningu til staðar.

Að endingu ítrekar minni hlutinn og bendir á að frumvörpin innihalda sameiningaráætlanir sem ekki standast skoðun. Forsendur hagræðingar virðast byggjast á matskenndri túlkun á samþættingarkostum, ekki er gert ráð fyrir því að ráðast í sameiningu á grundvelli skynsam
legustu fyrirliggjandi sameiningarkosta, samkvæmt umsögnum og ummælum umsagnaraðila virðist mikill munur á sérfræðiþekkingu á milli stofnananna auk þess sem ekki liggur fyrir trygging fyrir því að starfsmenn séu ánægðir með fyrirhugaða sameiningu heldur þvert á móti virðast þeir að stórum hluta ósáttir, rök og mat innanríkisráðuneytisins virðist ekki endur
spegla þekkingu á sviði sameininga, auk þess sem forsendur og ályktanir sem liggja til grundvallar hagræðingarútreikningum virðast gallaðar. Má því segja að flest þau merki sem fræðimenn hafa bent á og reifuð eru hér að framan séu fram komin.

Álit minni hlutans.

Í ljósi alls framangreinds er álit minni hlutans að eðlilegt sé að taka sameiningu sam
göngustofnana til endurskoðunar og frekari undirbúnings. Telur minni hlutinn það fullkom
lega óraunhæft að ætlast til þess að innanríkisráðherra hristi frekari sameiningaráform fram úr erminni á stuttum tíma og því þurfi að taka sameiningu samgöngustofnana til nánari skoðunar.

Að öllu framangreindu sögðu leggur minni hlutinn til að frumvörpunum verði vísað til ríkisstjórnarinnar.

Alþingi, 20. mars 2012.

Birgir Ármannsson,

frsm.

Ásmundur Einar Daðason.

Árni Johnsen.