140. löggjafarþing 2011–2012.

Þingskjal 1381 — 468. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um breytingu á lögum um háskóla, nr. 63/2006

(sjálfstæði og lýðræði í háskólum, réttindi fatlaðra nemenda).

Frá allsherjar- og menntamálanefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Hellen M. Gunnarsdóttur, Jennýju Báru Jensdóttur og Jón Vilberg Guðjónsson frá mennta- og menningarmálaráðuneyti, Jón Atla Benediktsson og Þórð Kristinsson frá Háskóla Íslands, Ara Kristin Jónsson frá Há
skólanum í Reykjavík, Rúnar Vilhjálmsson frá Félagi prófessora, Bryndísi Hlöðversdóttur og Jón Ólafsson frá Háskólanum á Bifröst, Stefán B. Sigurðsson frá Háskólanum á Akureyri, Skúla Skúlason frá Hólaskóla, Hjálmar Ragnarsson frá Listaháskóla Íslands, Halldór Árna
son frá Samtökum atvinnulífsins, Finn Oddsson frá Viðskiptaráði Íslands og Ástu Bjarna
dóttur, Magnús Karl Magnússon og Sigríði Ólafsdóttur. Nefndinni bárust umsagnir um málið frá Blindrafélaginu, Félagi prófessora við ríkisháskóla, Háskóla Íslands, Háskólanum á Akureyri, Háskólanum á Bifröst, Háskólanum í Reykjavík, Háskólanum á Hólum, Kennara
sambandi Íslands, Listaháskóla Íslands, Nínu Margréti Grímsdóttur o.fl., Samtökum atvinnu
lífsins, Sigríði Ólafsdóttur og Gunnlaugi Björnssyni, Viðskiptaráði Íslands, Þroskahjálp og Öryrkjabandalagi Íslands.

Með frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á lögum um háskóla, nr. 63/2006. Helstu breytingar sem felast í frumvarpinu eru eftirfarandi: Skerpt er á því hlutverki háskóla að styrkja innviði samfélagsins og undirbúa nemendur fyrir þátttöku í lýðræðissamfélagi. Lögð er til breyting í því skyni að styrkja sjálfstæði háskóla. Það er nýmæli að lagt er til að lögfest verði ákvæði um skyldu háskóla til að virða fræðilegt sjálfstæði háskólakennara. Lagt er til að við lögin bætist ákvæði annars vegar um að háskóli skuli ekki rekinn með fjár
hagslegan ágóða að markmiði og hins vegar að engri stofnun sé heimilt að starfa í landinu undir heitinu háskóli nema hafa hlotið viðurkenningu ráðherra til þess. Gerðar eru auknar kröfur til starfsmanna háskóla, þ.e. að prófessorar, dósentar, lektorar og sérfræðingar hafi lokið doktorsprófi eða hafi jafngilda þekkingu og reynslu á sínu fræðasviði. Þá eru lagðar til breytingar á ákvæðum um stjórnun háskóla og um þátttöku nemenda og starfsfólks og að lögfest verði ákvæði um réttindi fatlaðra til háskólanáms.

Nefndin hefur fjallað um frumvarpið og leggur til ýmsar breytingar.

Nefndin leggur til breytingar á d-lið 1. gr. þar sem sjálfstæði háskóla er áréttað.

Í 6. gr. er lögð til breyting á 2. mgr. 8. gr. laganna þess efnis að ráðuneytið skuli staðfesta að nýjar námsleiðir uppfylli viðmið sem sett eru um æðri menntun og prófgráður skv. 5. gr. laganna. Fram komu athugasemdir um að ákvæðið væri íþyngjandi fyrir háskólana. Ætlunin með ákvæðinu er sú að háskólar upplýsi ráðuneytið um nýjar námsleiðir. Nefndin leggur til að orðalag ákvæðisins breytist í þá veru að háskólar sendi ráðuneytinu upplýsingar um nýjar námsleiðir en ekki verði gerður áskilnaður um staðfestingu ráðuneytisins.

Í 8. gr. er lagt til að heimild háskóla til að meta nám annarra háskóla verði bundin því skilyrði að um sé að ræða nám í viðurkenndum háskóla eða rannsóknastofnun. Markmið ákvæðisins er að tryggja gæði íslenskrar háskólamenntunar. Nefndin leggur til viðbót við 8. gr. í því skyni að kveða á um að farið skuli að alþjóðlegum samningum um viðurkenningu á háskólamenntun og hæfi sem íslensk stjórnvöld eru aðilar að. Nefndin telur mikilvægt að skýrt sé kveðið á um það í lögum um háskóla að við mat og viðurkenningu náms sé farið eftir þeim samningum sem stjórnvöld hafa gert. Þetta er almennt viðtekið sjónarmið í Evrópu og mikilvægt í samstarfi háskóla um nám, mat náms og viðurkenningu þess.

Í c-lið 9. gr. er lögð til breyting á 14. gr. laganna í þá veru að ef þess er nokkur kostur skuli innlendir sérfræðingar framkvæma innra mat. Nefndin telur óþarft að kveða á um það í lögum hvort tilteknir sérfræðingar séu innlendir eða erlendir enda verði að treysta þeim sem hafa umsókn með matinu til að ráða samsetningu umræddra sérfræðinga, þar á meðal hvort þeir séu innlendir eða erlendir. Nefndin leggur því til að í 2. málsl. 2. mgr. 9. gr. laganna skuli kveðið á um að að matinu komi óháðir sérfræðingar og fulltrúi nemenda.

Gerðar voru athugasemdir við c-lið 10. gr. þar sem kveðið er á um að rektor sé formaður háskólaráðs. Markmið ákvæðisins er að efla lýðræðislegt stjórnarfyrirkomulag háskóla óháð rekstrarformi og tryggja að háskólaráð gegni sambærilegu hlutverki hvarvetna í íslenskum háskólum. Nefndin leggur til breytingu á greininni þannig að skýrt verði kveðið á um aðkomu nemenda og kennara að þeim stjórnunareiningum þar sem fjallað er um kennslu, rannsóknir og gæðamál. Þannig verði tryggt að nemendur og kennarar hafi aðkomu að þeim málefnum sem snerta hagsmuni þeirra. Þar má helst nefna gæðamál sem fela m.a. í sér eftirlit með gæðum kennslu og rannsókna og annarri starfsemi háskólans. Þá leggur nefndin til að það ákvæði laganna sem mælir fyrir um að háskólaráð sé æðsti ákvörðunaraðili hvers háskóla falli brott. Í þessu felst að háskólar hafi visst svigrúm til að byggja upp og breyta stjórn
skipulagi sínu en einhverjir þeirra þyrftu að kollvarpa fyrirkomulagi sínu yrði frumvarpið óbreytt að lögum. Breytingartillaga nefndarinnar er í samræmi við 1. gr. frumvarpsins þar sem skýrt er mælt fyrir um að háskólar ráði skipulagi starfsemi sinnar og ákveði hvernig henni sé best fyrir komið. Benda má á að eitt af áhersluatriðum hins nýja gæðaráðs há
skólanna er að ganga úr skugga um að aðkoma kennara og nemenda að stefnumótun og ákvarðanatöku um skipulag kennslu og rannsókna sé tryggð. Í 2. málsl. c-liðar 10. gr. er kveðið á um að rektor uppfylli kröfur 1. mgr. 18. gr. til að bera starfsheitið dósent eða prófessor á einu eða fleiri viðurkenndum fræðasviðum viðkomandi háskóla. Í athugasemdum við greinina kemur fram að þetta samræmist löggjöf annarra Norðurlanda þar sem að jafnaði sé kveðið á um að háskólarektor hafi hæfi til að gegna kennslustöðu við háskóla. Í samræmi við þetta leggur nefndin til að í stað orðanna dósent eða prófessor" komi orðið háskóla
kennari þannig að kröfur til rektors verði ekki bundnar við starfsheitið dósent eða prófessor. Benda má á að íslenskir háskólar hafa ekki fullkomlega samræmdar reglur um hvenær skuli meta hæfi dósenta og prófessora og því gæti orðið misræmi milli háskóla hvað þetta varðar.

Í 11. gr. frumvarpsins er lögð til breyting á 16. gr. laganna um háskólafundi. Nefndin leggur til breytingu í þá veru að lögð verði áhersla á að tryggja samráð yfirstjórnar skóla við nemendur, kennara og annað starfslið skóla um fræðilega og faglega stefnumótun en háskólunum verði að öðru leyti veitt svigrúm til að ákveða með hvaða hætti það samráð skuli vera. Nefndin telur ekki nauðsynlegt að bundið sé í lög ákvæði um sérstakan háskólafund heldur verði hverjum og einum háskóla falið að tryggja samráð hlutaðeigandi aðila. Fyrrnefnt gæðaráð fylgist með og tryggir að samráð af þessu tagi fari fram innan hvers skóla.

Í 12. gr. er kveðið á um að þeir sem beri starfsheitið prófessor, dósent, lektor eða sér
fræðingur skuli hafa lokið doktorsprófi eða hafa jafngilda þekkingu og reynslu að mati dómnefndar. Nokkrar athugasemdir bárust nefndinni um þetta ákvæði meðal annars í þá veru að á ákveðnum sviðum sé óeðlilegt að gera kröfu um doktorspróf. Á það m.a. við um listir, þar sem vel má rökstyðja að þekking og reynsla eigi að hafa sama vægi og doktorspróf, til dæmis þegar um framúrskarandi listamenn er að ræða. Nefndin telur hins vegar eðlilegt að gera kröfu um doktorspróf á flestum fræðasviðum og í því sé fólgin mikilvæg yfirlýsing um framþróun í íslenskum háskólum. Nefndin leggur til viðbót við greinina í þá veru að al
þjóðleg viðmið verði höfð til hliðsjónar við mat á því hvort einstaklingur teljist hafa jafngilda þekkingu og reynslu á við doktorspróf og að dómnefnd skuli staðfesta framangreint.

Í a-lið 13. gr. er mælt fyrir um að ráðherra gefi út reglugerð þar sem mælt verði fyrir um samræmt fyrirkomulag innritunar í háskóla á landsvísu, um meðferð umsókna og auglýsingu umsóknarfrests um skólavist í háskólum. Mikilvægt er fyrir ráðherra að geta kveðið á um ákveðna samræmingu í innritun, þá helst með hagsmuni nemenda að leiðarljósi og til að tryggja aukið gagnsæi. Samkvæmt gildandi lögum og reglugerðum er ekki unnt að fylgjast með umsóknum í háskóla með samræmdum hætti þannig að upplýsingar liggi fyrir um hversu margir sæki um, í hvaða nám, hverjir komist inn o.s.frv. Nefndin leggur til breytingu á ákvæðinu í þá veru að háskólarnir geti veitt umsögn um efni reglugerðarinnar. Í c-lið sömu greinar er lagt til að lögfest verði ákvæði um sérstakan stuðning við fatlaða nemendur og nemendur með tilfinningalega eða félagslega örðugleika. Jafnframt er mælt fyrir um að háskólar skuli leitast við að veita nemendum sérstakan stuðning sem eiga við að etja sértæka námsörðugleika eða veikindi. Nokkuð kom til umræðu við umfjöllun í nefndinni sú aðgrein
ing á þjónustu sem felst í greininni hvað varðar annars vegar fatlaða nemendur og hins vegar þá sem hafa sértæka námsörðugleika. Fötlun er skilgreind í lögum um málefni fatlaðra, nr. 59/1992. Þeir sem heyra undir þá lögfestu skilgreiningu eiga rétt á meiri þjónustu en þeir sem heyra ekki undir hana. Í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytis kemur fram að erfitt sé að meta kostnað vegna ákvæða um rétt fatlaðs fólks til stuðnings við nám, einstaklings
bundnar stuðningsaðgerðir og möguleika fatlaðs fólks til að hefja almennt nám á háskólastigi til jafns við aðra. Skýrist það af því að ekki liggi fyrir nægilega góðar upplýsingar um þann fjölda nemenda sem kunni að hafa þörf fyrir þjónustuna, umfang hennar eða tilhögunar eða aðbúnað í skólunum. Jafnframt er bent á að ekki virðist annað séð en að sú þjónusta sem er veitt á háskólastigi nú uppfylli ákvæði frumvarpsins yfirleitt en leitast verði við að bæta þjónustuna og efla frá ári til árs eftir því sem faglegt og fjárhagslegt svigrúm leyfi. Nefndin telur brýnt að fjármagn verði látið fylgja svo unnt sé að efna þau fyrirheit sem felast í frum
varpinu.

Nefndin leggur til að felld verði brott 3. mgr. 21. gr. laganna um heimild ráðherra til að kveða á um greiðslu úr ríkissjóði til háskóla fyrir nám einstaklinga sem hafa ekki ríkisfang innan EES-svæðisins.

Ákvæði 14. gr. frumvarpsins kom til nokkurrar umfjöllunar við meðferð málsins í nefnd
inni. Þar er ráðherra veitt heimild til að fela einstökum háskólum að sinna kennslu eða rann
sóknum á ákveðnum afmörkuðum sviðum. Sambærilegt ákvæði er í 3. gr. laga um opinbera háskóla. Heimild ráðherra byggist á því að geta tryggt kennslu í greinum sem hafa sérstaka þýðingu fyrir íslenskt menntasamfélag. Oft er um að ræða fámennar greinar sem mikilvægt er að hafa kjölfestu í og að til grundvallar liggi stefnumörkun og ákvörðun stjórnvalda. Með greininni er ætlunin sú að ef til stendur að taka upp nýtt nám þá sé eðlilegt að sú stofnun sem mestan styrk hefur á viðkomandi fræðasviði bjóði upp á það nám en nærtækt dæmi er nám í túlkun og þýðingum. Þá er það tilgangur ákvæðisins að stjórnvöld geti fylgst með því að ekki allir háskólar bjóði upp á nám í fámennum og dýrum greinum, t.d. leiklist eða tann
lækningum. Nefndin telur hins vegar að ákvæðið stangist á við ákvæði 1. og 2. gr. laganna um sjálfstæði háskóla og leggur til að það falli brott en verði tekið til sérstakrar umfjöllunar í þeirri nefnd um framtíðarskipan háskólamála sem lagt er til að stofnuð verði í ákvæði til bráðabirgða.

Við umfjöllun um málið í nefndinni var nokkuð rætt um skipulag háskólamenntunar í heild en ekki eru í frumvarpinu ákvæði sem lúta að verkaskiptingu, samvinnu eða mögulegri sameiningu háskóla. Nefndin leggur mikla áherslu á að lögð verði vinna í að móta tillögur um framtíðarskipan háskólamála og leggur til að skipuð verði nefnd sem skoði m.a. heildar
umgjörð háskólakennslu á Íslandi, rekstrarform, fjármögnun, fjölda stofnana og lagaumgjörð þeirra, með það að markmiði að nýta sem best styrkleika hvers háskóla. Nefndin leggi mat á hugmyndir um samstæðu háskóla, flokkun háskóla og mismunandi kosti til sameiningar háskóla út frá markmiðum um aukin gæði og hagkvæmni í háskólastarfi og geri tillögur um leiðir til að auka samvinnu, verkaskiptingu og sameiningu háskóla á Íslandi.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með framangreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Björgvin G. Sigurðsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 8. maí 2012.

Skúli Helgason,

1. varaform., frsm.

Þráinn Bertelsson.

Jónína Rós Guðmundsdóttir.

Þuríður Backman.

Þorgerður K. Gunnarsdóttir.

Ragnheiður Ríkharðsdóttir.

Siv Friðleifsdóttir.

Birgitta Jónsdóttir.