140. löggjafarþing 2011–2012.	Prentað upp.

Þingskjal 1399 — 718. mál.	Viðbót.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um heimild til handa ráðherra f.h. ríkissjóðs

til að fjármagna gerð jarðganga undir Vaðlaheiði.

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.

Fjárlaganefnd hefur farið yfir frumvarpið og fengið á sinn fund Hrein Haraldsson, Gunnar Gunnarsson og Friðleif Inga Björnsson frá Vegagerðinni, Þórhall Arason og Hafstein H. Hafsteinsson frá fjármálaráðuneyti, Sigurð Thoroddsen, Sturlu Pálsson og Hafstein Haf
steinsson frá Seðlabanka Íslands (Ríkisábyrgðasjóði) og Svein Arason og Jón L. Björnsson frá Ríkisendurskoðun. Einnig Pálma Kristinsson ráðgjafarverkfræðing, Kristínu H. Sigur
björnsdóttur, formann stjórnar Vaðlaheiðarganga hf., Guðmund Ólason og Margeir Ásgeirs
son frá MP-banka, Berg Elías Ágústsson frá Eyþingi, Jón Þorvald Heiðarsson frá Háskólanum á Akureyri, Gylfa Þórðarson frá Speli hf. og Ólaf Guðmundsson, varaformann FÍB, frá Eurorap á Íslandi. Auk þess bárust nefndinni umsagnir frá Alþýðusambandi Íslands og Samtökum atvinnulífsins.

Vaðlaheiðargöng hf. markmið og viðskiptaáætlun.

Markmið frumvarpsins er að veita fjármálaráðherra heimild til að undirrita lánasamning við Vaðlaheiðargöng hf. (VHG hf.) fyrir allt að 8.700 millj. kr. á verðlagi í árslok 2011. Félagið er að 51% hluta í eigu ríkisins og fer Vegagerðin með hlut ríkissjóðs og skipar for
mann stjórnar félagsins. Afgangurinn er í eigu Greiðrar leiðar ehf. en hluthafar eru Akur
eyrarbær, KEA svf., Þingeyjarsveit og tólf önnur sveitarfélög og sjö lögaðilar. Markmið félagsins er að innheimta veggjalda standi undir fjárfestingunni að fullu. Samkvæmt frum
varpinu mun ríkissjóður fjármagna framkvæmdalánið með sölu markaðsskuldabréfa. Gert er ráð fyrir að endurfjármagna lánið árið 2018 á almennum lánamarkaði.

Nefndin hefur farið ítarlega yfir gögn málsins og kallað á sinn fund fjölmarga aðila sem koma að málinu með einum eða öðrum hætti. Samhliða frumvarpinu liggja fyrir gögn sem fjalla um áhættu fjárfestingarinnar og þar með lánveitingar ríkissjóðs. Áhættunni má skipta niður í nokkra flokka, bæði varðandi stofnkostnað, rekstrarkostnað, tekjur og endurfjár
mögnun.

Vaðlaheiðargöng hf. hafa útbúið viðskiptaáætlun þar sem lagt er mat á þessa þætti og þar koma fram forsendur félagsins um árlegan rekstrarkostnað, viðhaldskostnað, stjórnunar
kostnað, innheimtukostnað, gjaldskrá sem byggist á mati á greiðsluvilja og mati á því hve hátt hlutfall vegfarenda muni nýta sér göngin. Jafnframt kemur fram áætlun um umferðar
þróun til langs tíma en ekki er lagt mat á þjóðhagsleg og samfélagsleg atriði eins og afleiddan sparnað af minnkandi slysatíðni, betri tengingu atvinnusvæða sem og lægri viðhaldskostnað og endurfjárfestingarþörf á vegkaflanum um Víkurskarð.

Fjármálaráðuneytið fól IFS ráðgjöf ehf. að meta áhættuþætti lánveitingarinnar og for
sendur sem fram koma í viðskiptaáætlun Vaðlaheiðarganga hf. Jafnframt var Ríkisábyrgða
sjóði falið að gera umsögn um lánveitinguna eins og mælt er fyrir um í lögum nr. 121/1997, um ríkisábyrgðir.

Stofnkostnaður.

Heildarstofnkostnaður við göngin er áætlaður um 11.000 millj. kr. með virðisaukaskatti. Gert er ráð fyrir að áðurnefnd 8.700 millj. kr. lántaka miðist við heildarkostnað án virðis
aukaskatts þar sem VHG hf. miðar við að innskattur fáist endurgreiddur á framkvæmda
tímanum.

VHG hf. byggir á reynslu Vegagerðarinnar af fyrri jarðgöngum og nú þegar liggur fyrir tilboð í framkvæmdina sem er 5% undir kostnaðaráætlun. Auk þess er gert ráð fyrir 7% ófyrirséðum útgjöldum í áætluninni. Ýmiss konar jákvæð þjóðhagsleg áhrif verða af fram
kvæmdinni. Þar má nefna að um 210 ársverk verða til á framkvæmdatímanum auk þess sem áætlað er að allt að 30 afleidd ársverk bætist við vegna framkvæmdarinnar. Þannig eru hátt í 300 ársverk tengd verkefninu í heild með tilheyrandi áhrif á vinnumarkað og atvinnuleysi.

Það er samdóma álit þeirra aðila sem hafa komið fyrir nefndina að framkvæmdin sé ein sú arðbærasta í samanburði við aðrar samgönguframkvæmdir sem ætlunin er að ráðast í á næstu árum og áratugum.

Meiri hlutinn bendir á að verulegur þjóðhagslegur ávinningur fylgir framkvæmdinni. Jafn
framt leggur meiri hlutinn áherslu á að samningar við VHG hf. geri ráð fyrir því að göngin verði eign ríkissjóðs að uppgreiðslutíma liðnum.

Áhrif á tekjur ríkissjóðs.

Áætlað er að tekjur ríkissjóðs af framkvæmdinni, m.a. af tekjuskatti og tryggingagjaldi á framkvæmdatímanum, geti numið um 520 millj. kr. Auk þess eru útsvarstekjur sveitar
félaga áætlaðar um 370 millj. kr. vegna framkvæmdanna. Þegar rekstur ganganna hefst munu tekjur ríkissjóðs felast í virðisaukaskatti af veggjöldum, tekjuskatti af launum starfsmanna og hugsanlegum tekjuskatti Vaðlaheiðarganga hf. Þá mun ríkissjóður spara umtalsverða fjármuni vegna minni snjómoksturs á leiðinni um Víkurskarð.

Fjármögnun verkefnisins.

Í frumvarpinu er lagt til að framkvæmdin verði fjármögnuð með þeim hætti að ekki leiði til útgjalda hjá ríkissjóði. Ríkissjóður mun hins vegar fjármagna stofnkostnað ganganna með lántökum en á móti kemur lánveiting ríkisins til VHG hf.

Í umsögnum kemur fram að áhætta er talin vera af fjármögnunarkostnaði VHG hf. og mælir IFS greining með því að eigið fé VHG hf. sé aukið frá því sem nú er til þess að draga úr þeirri áhættu. Ríkisábyrgðasjóður telur mjög ólíklegt að félagið geti endurfjármagnað lán ríkissjóðs árið 2018 á 3,7% verðtryggðum vöxtum eins og viðskiptaáætlunin miðar við.

Brugðist hefur verið við þessum ábendingum með heimild til þess að auka hlutafé í VHG hf. Nú er gert ráð fyrir að hlutafé félagsins verði samtals 620 millj. kr. og þar af komi 210 millj. kr. úr ríkissjóði, eða 34%, en 66% verði í eigu Greiðrar leiðar ehf. og þannig verði dregið úr áhættu ríkissjóðs frá því sem annars hefði orðið. Gert er ráð fyrir að félagið fjár
magni sig sjálft á markaði árið 2018 eftir að reynsla er komin á reksturinn og endanlegur stofnkostnaður liggur fyrir.

Miðað er við að endurfjármögnunin verði að 35% hluta með jafngreiðsluláni til 28 ára, en að 65% hennar verði með endurgreiðsluákvæði í samræmi við rekstrarafkomu félagsins. Áætlanir miðast við 3,7% fasta verðtryggða vexti fyrir báða þættina. Ef ekki tekst að fjár
magna félagið á markaði á þessum eða betri kjörum er ljóst að bregðast þarf við því með því t.d. að ríkissjóður framlengi framkvæmdalánið þar til endurfjármögnun heppnast eða með öðrum hætti sem þurfa þykir til að kostnaður við framkvæmdina verði allur greiddur af tekjum af umferð um göngin.

Samningur við Vaðlaheiðargöng hf.

Fram hefur komið hjá fjármálaráðuneytinu að hluti af samningagerð við VHG hf. verður samningur Vegagerðarinnar og félagsins um sérleyfi til innheimtu veggjalda. Í samningnum verður starfsumhverfi félagsins skilgreint. Þar verður fjallað um eignarhald, eftirlit, skuld
bindingar, réttindi, skipulagsmál, umhverfismál og lok samningstíma. Göngin verða hluti af almenna vegakerfinu og því verða skilgreind atriði og lágmarksskilyrði sem gilda um slíka vegi. Óheimilt verður að greiða arð úr félaginu eða ráðast í aðra starfsemi en rekstur gang
anna. Þegar félagið hefur greitt upp alla fjármögnun mun eignarhald á göngunum flytjast til ríkisins.

Brýnt er að ekki verði vikið frá þeirri meginforsendu verkefnis að það verði fjármagnað með veggjöldum og ef forsendur viðskiptaáætlunar ganga ekki eftir, þá verði gjaldtakan framlengd umfram það sem nú er gert ráð fyrir.

Umferðarspá og greiðsluvilji vegfarenda.

Þróun umferðar á næstu áratugum skiptir miklu máli um framgang verksins sem og hlutfall þeirra vegfarenda sem ákveða að fara um göngin frekar en Víkurskarð. Vegagerðin hefur endurskoðað fyrri umferðarspá sem var frá því í nóvember 2011. Niðurstaðan er sú að líklegasta útkoman miðar við 1,8% árlegan vöxt í stað 2% áður. Að öllu öðru óbreyttu hefur það í för með sér að framlengja þarf innheimtu veggjalda í 2–3 ár umfram það sem núverandi áætlanir miðast við til þess að forsendur framkvæmdanna standist.

Viðskiptaáætlun miðar við að um 90% vegfarenda ákveði að fara um göngin en það hlutfall er eðli máls samkvæmt mjög háð ákvörðun um fjárhæð veggjaldsins. Fram kemur í greiningu IFS ráðgjafar að nánast ómögulegt er að reikna út verðteygni eftirspurnar og þar með ómögulegt að segja til um, út frá fyrirliggjandi gögnum, hversu hátt hlutfall ökumanna muni nýta sér göngin en veggjald er áætlað hærra en sparaður breytilegur rekstrarkostnaður. Í þessu sambandi má benda á að umferðarspár Vegagerðarinnar þar sem jarðgöng hafa verið gerð hafa í svo til öllum tilfellum vanmetið umferðina. Aðeins í einu tilfelli hefur raunumferð reynst minni (Almannaskarðsgöng) og spár um umferð um Bolungarvíkurgöng virðast ætla að ganga eftir. Raunumferð um jarðgöng hafa annars verið 30–64% umfram spár og því meiri sem jarðgöngin eru nær þéttbýli eins og á við um væntanleg Vaðlaheiðargöng.

Í umferðarspám er ekki gert ráð fyrir umferðaraukningu vegna fyrirhugaðra framkvæmda í Þingeyjarsýslum sem vænta má að ráðist verði í á allra næstu árum. Líklegt má telja að umferð muni aukast við þær framkvæmdir og bæta rekstrargrundvöll jarðganganna umfram það sem áætlanir gera nú ráð fyrir.

Rekstrar- og viðhaldskostnaður.

Nefndin hefur yfirfarið forsendur vegna viðhalds- og rekstrarkostnaðar VHG hf. Gert er ráð fyrir að Vegagerðin geri þjónustusamning við VHG hf. Í honum felst að Vegagerðin tekur að sér að margvíslega rekstrarþætti og viðhald ganganna. Markmiðið er að ná fram hagræðingu og Vegagerðin staðfestir að forsendur VHG hf. varðandi rekstrar- og viðhalds
kostnað eru raunhæfar og byggðar á reynslutölum frá öðrum jarðgöngum. Fram hefur komið að heildarkostnaður vegna trygginga er áætlaður aðeins um 3 millj. kr. á ári, sem er miklu mun lægri fjárhæð heldur en Spölur hf. greiðir í tryggingar fyrir Hvalfjarðargöng. Skýrist það að hluta til af áðurnefndum samningi við Vegagerðina þar sem ekki verður um starfsmanna
tryggingar að ræða hjá VHG hf. Mestu munar um rekstrarstöðvunartryggingu en áætlanir miða við að tryggja þurfi mun styttri tíma heldur en gert er í Hvalfjarðargöngum. Félagið bendir á að jafnvel þó að komi í ljós að útgjöld vegna trygginga séu vanmetin, þá hefur það ekki afgerandi áhrif þar sem um er að ræða lítið brot af heildarkostnaði félagsins.

Í viðskiptaáætluninni er ekki heldur gert ráð fyrir greiðslu tekjuskatts. Skýrist það af því að áætlað er að skattalegt tap verði á fyrstu rekstrarárum ganganna og koma tekjuskatts
greiðslur félagsins ekki til fyrr en í kringum árið 2030, eftir því hvernig reksturinn gengur. Tekjuskattsgreiðslur hafa því ekki afgerandi áhrif á hagkvæmni fjárfestingarinnar, þ.e. getu til að standa undir afborgunum og vöxtum.

Niðurstaða.

Meiri hluti fjárlaganefndar gerir sér vel grein fyrir því að ákveðin áhætta felst ávallt í því að ráðast í verkefni af þeirri stærð sem hér um ræðir. Meiri hlutinn er hins vegar þeirrar skoðunar að vel athuguðu máli að á móti þessari áhættu vegi að samfélagslegur ávinningur verksins er umtalsverður.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt.

Alþingi, 21. maí 2012.

Sigríður Ingibjörg Ingadóttir,

form., með fyrirvara.

Björn Valur Gíslason,

frsm.

Árni Þór Sigurðsson.

Björgvin G. Sigurðsson.

Höskuldur Þórhallsson.

Sigmundur Ernir Rúnarsson.