141. löggjafarþing 2012–2013.

Þingskjal 726 — 1. mál.

3. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2013.

Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.

Fjármálaráðherra sniðgengur þingsköp.

Vinnubrögð fjármálaráðherra og meiri hluta fjárlaganefndar við upplýsingagjöf í tengslum við fjárlagagerð eru forkastanleg og þess eðlis að Alþingi má ekki una þeim. Ráðherra gengur jafnvel svo langt að virða ekki ákvæði laga um upplýsingafgjöf til þingmanna svo sem sjá má af hrokafullri afstöðu fjármálaráðuneytisins í bréfi þess dagsettu 10. des. 2012 við beiðni sem send var 6. nóvember 2012 (sjá fylgiskjal).

Þar sést glöggt hvernig ákvæði 51. gr. þingskapalaga eru sniðgengin með það að markmiði að þingmenn stjórnarandstöðu geti ekki rækt lögbundið hlutverk sitt. Þrátt fyrir sjö daga lög
bundinn frest til svars er beiðni Alþingis um upplýsingar ekki svarað fyrr en fimm vikum eftir að hún var sett fram og að því er virðist í þeim eina tilgangi að koma í veg fyrir aðgang þingsins að umbeðnum upplýsingum.

Með ólíkindum er að fjármálaráðherra skuli ekki virða fyrirmæli laga um þessi efni og telji sig að auki þess umkominn að meta hvenær Alþingi eigi rétt til að sækja upplýsingar til Stjórnarráðsins við úrvinnslu mála sem þaðan berast.

Í bréfinu kemur einnig fram að ráðuneytið hafi ekki undir höndum tillögur annarra ráðu
neyta vegna fjáraukalagagerðar fyrir árið 2012. Við yfirferð frumvarpsins vísuðu önnur ráðu
neyti en innanríkisráðuneytið á fjármálaráðuneyti eða ríkisstjórn þegar óskað var eftir upp
lýsingum. Innanríkisráðuneytið lagði fram lista yfir beiðnir sínar um framlög í fjáraukalögum fyrir árið 2012 og þar var sérstaklega tilgreint hvaða óskir um fjáraukalagatillögur hlutu náð fyrir augum ríkisstjórnar og hverjar ekki. Þannig að þessi gögn eru til. Það vekur því upp margar spurningar þegar það ráðuneyti sem ber ábyrgð á fjárlagagerð tilkynnir Alþingi að það hafi engin slík göng undir höndum, ekki síst þegar önnur ráðuneyti vísa á fjármálaráðu
neytið og telja að þangað eigi að sækja þessar upplýsingar.

Ljóst er af framansögðu að öll fyrirheit um samráð, samvinnu, gegnsæi og upplýsingagjöf eru svikin. Fyrirheitin eru orðin tóm.

Verklagið.

Vinnubrögð við gerð frumvarpsins vekja upp ýmsar spurningar um hlutverk þingsins við fjárlagagerð. Ljóst er af þeirri vinnu sem átt hefur sér stað á þessu hausti í fjárlaganefnd að ríkisstjórnin lítur á Alþingi sem stimpilpúða. Málatilbúnaður er með þeim hætti að ríkis
stjórnin sendir skilti sín um einstök verkefni til fjárlaganefndar. Stjórnarliðar í nefndinni taka svo við að stimpla skiltin og bera inn í þingsal. Þar er svo óskað eftir samþykki sem fáir hafa forsendur til að veita – en gera samt. Meginreglan er sú að öllu sem áður var kennt við eðli
lega fjármálastjórn er nú snúið á hvolf. Áður vildu menn vita hvað þeir hefðu í tekjur áður en gjöld voru áveðin. Nú sammælast menn um eyðsluna og kanna síðar hvernig afla á tekna til að standa undir henni. Það sem upp á vantar er svo tekið að láni og bætist við sívaxandi skuldir með síauknum vaxtakostnaði. Fjárlögin bera þessa merki og færa ríkissjóð sífellt nær fjárhagslegu hengiflugi.

Dæmi um eyðsluaðferðina er að finna í svokallaðri Fjárfestingaáætlun 2013–2015". Þar er m.a. að finna verkefni sem ekki er enn búið að fjármagna en eigi að síður skal setja þau af stað. Í skýringatexta með þeim tillögunum má lesa eftirfarandi: Þar sem tekjuöflun felur í sér nokkra óvissu, svo sem um afkomu sjávarútvegsfyrirtækja og fjármálafyrirtækja, er gert ráð fyrir að framlögin geti tekið breytingum við endurskoðun fyrir fjárlög hvers árs." Síðan leggur stjórnarmeirihlutinn áherslu á að trufla eðlilegt aðhald stjórnarandstöðunnar með því að bera mótmælaspjöld inn í þingsali Alþingis.

Tekjugrein frumvarpsins í uppnámi.

Tekjugrein fjárlagafrumvarpsins var þann 27. október vísað til efnahags- og viðskipta
nefndar með ósk um umsögn og að svar bærist eigi síðar en 7. nóvember. Enn hefur ekkert svar borist en nefndinni er nokkur vorkunn þar sem hún fékk ekki frumvarp um ráðstafanir í ríkisfjármálum, bandorminn", til meðferðar fyrr en 5. desember og hefur ekki enn lokið umfjöllun sinni. Ríkisstjórnin hefur ekki útskýrt hvers vegna bandormurinn" kom ekki fyrr fram. Tveir þingmenn utan flokka hafa hins vegar upplýst að þeir hafi átt viðræður við ríkisstjórnina um einstaka liði frumvarpsins og kann þar að liggja skýringin á töfinni. Fjár
lagafrumvarpið var afgreitt út til 3. umræðu án rýni á tekjuhluta þess. Þetta er í annað sinn á þessu kjörtímabili sem þetta óboðlega vinnulag er viðhaft. Fyrir liggur að þessi ríkisstjórn, sem virðist ekki hafa stuðning allra þingmanna stjórnarflokkanna, þarf að kaupa stuðning við fjárlög sín dýru verði og þess sér víða stað í því frumvarpi sem hér er til meðferðar.

Óvönduð vinnubrögð.

Á milli 2. og 3. umræðu um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2013 eru lagðar fram enn frekari breytingartillögur ríkisstjórnar og meiri hluta fjárlaganefndar en samhliða eru skornar niður breytingartillögur Alþingis sem bárust á milli 1. og 2. umræðu.

Tillögur um útgjöld til ýmissa verkefna voru lagðar fram á fundi nefndarinnar og kynntar 11. desember og teknar út á sama fundi. Hvorki var gefið ráðrúm til þess að leggja faglegt mat á þær tillögur né afla bakgrunnsgagna. Í það minnsta stóð minni hluta fjárlaganefndar það ekki til boða. Breytt vinnuferli svokallaðra safnliða er algert brot á fyrirheitum þar að lútandi. Vinnubrögð af þessu tagi eru algerlega ólíðandi og í raun hafa málin verið færð til mun verri vegar en áður. Með þessu nýja verklagi stjórnarmeirihlutans er umsækjendum gróflega mismunað þegar leitað er eftir stuðningi ríkisins við margvísleg framfaramál. Fjár
laganefnd hefur neitað þeim að senda inn beiðnir um fjárveitingar og hafnar því að veita þeim viðtöl. Þess í stað eru úthlutanir nefndarinnar nú háðar duttlungum meiri hlutans hverju sinni. Markmið breytinganna var hins vegar að allar umsóknir hlytu faglega umfjöllun á jafnréttisgrunni hjá ráðuneytum eða menningarsjóðum þar sem stjórnsýslureglur væru virtar.

Gjaldborg heimilanna."

Ekkert lát er á aðför hinnar norrænu velferðarstjórnar" að skuldsettum heimilum landsins með sífelldum skattahækkunum. Í stað þess að slá skjaldborg um skuldsettar fjölskyldur landsins með þeim hætti að fjárlög ríkissjóðs styðji við hagvöxt og skapi þannig grunn að aukinni atvinnu og betri afkomu er ætíð höggvið í sama knérunn. Þessa sér stað í víxlverkun skattahækkana og verðlags sem leiðir til versnandi afkomu heimila. Skattahækkanir stjórnar
meirihlutans hafa á þessu kjörtímabili, með stuðningi þingmanna utan flokka, aukið við verðtryggðar skuldir heimilanna um 28 milljarða kr.

Með þeim tillögum sem eru í fjárlagafrumvarpi fyrir árið 2013 munu stuðningsmenn þess enn bæta á skuldavanda heimila sem nemur þúsundum milljóna króna. Svo virðist sem heim
ilin í landinu eigi sér ekki talsmenn innan norrænu velferðarstjórnarinnar". 1. minni hluti leggur til að horfið verði frá tillögum um auknar álögur samkvæmt tekjugrein frumvarpsins sem hafa bein áhrif á vísitölu verðtryggingar.

Vantalin útgjöld og skuldbindingar.

Frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2013 gefur ekki rétta mynd af útgjöldum þess árs. Flestir sjá og viðurkenna ýmsar fjárhagslegar stærðir sem taka þarf tillit til en stjórnarliðar treysta sér ekki til að horfast í augu við. Má þar nefna eftirtalda útgjaldaliði og skuldbindingar: Íbúðalánasjóð, A-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, Hörpu, skuldir Landspítalans, skuldir annarra heilbrigðisstofnana og skuldir skóla á framhalds- og háskólastigi. Áætla má að einungis vegna þessara stofnana þyrfti að hækka útgjaldaliði fjárlagafrumvarpsins um a.m.k. 16 milljarða kr.

Að auki liggur fyrir að ýmis verkefni vantar inn í frumvarpið til stuðnings þeirri hagsspá sem gert er ráð fyrir í forsendum fjárlaga. Þar vekur sérstaka athygli að ekki er gert ráð fyrir nauðsynlegri uppbyggingu innviða vegna framkvæmda á Bakka við Húsavík. Að lágmarki þyrfti til þeirra verkefna um 2,6 milljarða kr. Á þetta svæði er öllum áhugasömum orkukaup
endum beint af hálfu Landsvirkjunar. Að mati 1. minni hluta verður ekki úr fjárfestingu á svæðinu án þess að innviðir þar séu byggðir upp. Verði ekki af fjárfestingum á þessu svæði telur 1. minni hluti að hagvaxtarforsendur fjárlaga fyrir árið 2013 séu brostnar, þess mun sjá stað á tekjuhlið ríkisbókhaldsins.

Enn fremur má nefna að ekki eru neinar ráðstafanir gerðar í frumvarpinu til að mæta þeim vanda sem hefur skapast á heilbrigðisstofnunum landsins og birtast alþjóð m.a. í formi fjöldauppsagna hjúkrunarfræðinga á Landspítalanum.

Óhjákvæmilegt er að undirstrika að þrátt fyrir fögur fyrirheit hefur stjórnarmeirihlutinn enn ekki horfst í augu við vaxandi vanda B-deildar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins en þar nema skuldbindingar ríkissjóð um 373 milljörðum kr. Í eftirfarandi töflu kemur fram að markmið fjárlaga hafa ekki náð fram að ganga síðustu ár.

Afkoma ríkissjóðs.

m.kr.	2011	2010
Tekjur samkvæmt fjárlögum og fjáraukalögum	480.856	477.692
Gjöld samkvæmt fjárlögum og fjáraukalögum	527.248	559.805
-40.722	-81.108
Tekjur samkvæmt ríkisreikningi	486.526	478.697
Gjöld samkvæmt ríkisreikningi	575.950	601.982
Tekjur umfram gjöld:	-89.424	-123.285
Mismunur:	-48.702	-42.177

Mikilvægasta viðfangsefnið.

Forgangsverkefni verður að vera umfram allt annað að lækka vaxtagreiðslur ríkissjóðs og það verður einungis gert með þeim hætti að hefja niðurgreiðslu skulda. Skilyrðislaust ætti að ráðstafa arði af eignum ríkissjóðs og tekjum af sölu eignarhluta ríkisins í fjármálafyrir
tækjum til lækkunar skulda ríkissjóðs. Í eftirfarandi töflu kemur fram yfirlit yfir skuldir ríkissjóðs.

m.kr.	2011	2010	2009
Lífeyrisskuldbindingar	372.999	345.109	339.857
Langtímaskuldir	1.323.549	1.034.971	961.548
Skammtímaskuldir	219.149	309.189	466.038
Skuldir og skuldbindingar samtals	1.915.697	1.689.269	1.767.443

Í þessu sambandi er óhjákvæmilegt að vekja athygli á því að á ríkissjóði hvíla erlendar skuldir, tæplega 400 milljarðar kr., vegna gjaldeyrisvaraforða. Af þeim skuldum greiðir ríkis
sjóður tugi milljarða í vaxtagjöld á ári hverju en gjaldeyrisvaraforðinn er ávaxtaður við mun lægri vexti.

Gjaldeyrisvaraforði þjóðarinnar nemur um 1.100 milljörðum kr. og er allur tekinn að láni. Stjórnvöld verða að svara þeirri spurningu hvað réttlæti svo háan gjaldeyrisforða, allan í skuld, sem landsmenn þurfa að viðhalda með milljarða kr. skattgreiðslum. Nær væri að sú fjárhæð færi árlega til greiðslu höfuðstóls skulda.

m.kr.	Frumvarp 2013	Fjárlög og fjár
aukalög 2012	2011	2010
Vaxtatekjur	20.782	20.774	19.369	29.255
Vaxtagjöld	84.091	76.530	65.588	68.102
Vaxtajöfnuður	-63.309	-55.756	-46.219	-38.847

Gera má ráð fyrir að vaxtagjöld næstu fjögur ár verði að óbreyttu um 400 milljarðar kr. Með hliðsjón af því má ljóst vera að staða ríkissjóðs gagnvart hækkun vaxtagjalda af lántök
um er afar áhættusöm. Sérstaklega þegar þess er gætt að vextir á alþjóðamörkuðum hafa verið í lágmarki á undanförnum árum og að auki ber að hafa í huga að gjaldeyrishöft lækka fjármagnskostnað ríkissjóðs.

Landspítali – brostnar forsendur.

Á fundi fjárlaganefndar 12. desember 2012 var tillaga meiri hluta að fjárlögum ársins 2013 lögð fram og afgreidd í annað sinn. Á þeim 24 klst. sem liðnar voru frá fyrri afgreiðslu meiri hlutans var gerð sú meginbreyting að boða tuga milljarða kr. útgjöld er tengjast bygg
ingu Landspítala. Í stað áforma um byggingu nýs Landspítala í samræmi við lög nr. 64/2010, sem gera ráð fyrir að allar byggingar verði teknar á leigu til langs tíma, er lagt til að fara blandaða leið hefðbundinna opinberra framkvæmda og einkaframkvæmdar.

Þessi áform munu byggjast á minnisblaði sem samþykkt var í ríkisstjórn 30. nóvember sl. Það minnisblað hefur hvorki verið lagt fram né rætt í fjárlaganefnd.

Í nefndaráliti meiri hlutans (þskj. 693) segir að ráðherrar fjármála-, efnahags- og vel
ferðarmála muni leggja til að undibúið verði frumvarp um breytingar á umræddum lögum nr. 64/2010 og að það verði lagt fram í janúar. Jafnframt segir í álitinu: Ekki eru gerðar tillögur um gjaldaheimildir núna, en við frumvarpsgerðina verði jafnframt athugað hvort finna megi svigrúm í langtímaáætlun um ríkisfjármál á næstu árum með það að markmiði að hefja fram
kvæmdir við stærstu verkþættina sem opinbera ríkisframkvæmd."

Og: Verði frumvarpið samþykkt og að öðrum skilyrðum uppfylltum yrði mögulegt að auglýsa þá þegar opinber útboð framkvæmdanna með hefðbundnum fyrirvara um samþykki Alþingis við samningsgerðina og fjárheimildir."

Enn fremur: Hins vegar eru tvö minnstu húsin, sjúkrahótelið og skrifstofu- og bílastæða
húsið af þeirri stærð að þau geta rúmast innan leiguleiðar og samkvæmt núgildandi lögum nr. 64/2010 er Nýjum Landspítala ohf. heimilt að bjóða nú þegar út byggingarnar með fyrir
vara um samþykki Alþingis á leigusamningunum."

1. minni hluti telur að hér sé gengið á svig við gildandi lög um fjárreiður ríkisins og for
sendur laga nr. 64/2010.

Ljóst er að enn er aukið á óvissu í fjárlögum ársins 2013 og allt vinnulag bendir til þess að ríkisstjórnin og stjórnarmeirihlutinn hafa gjörsamlega misst fótanna og viti vart hvort þau eru að koma eða fara. Þá telur 1. minni hluti þessi áform ekki í samræmi við samkomulag sem gert var í fjárlaganefnd við frágang frumvarpsins.

Hafa ber í huga að hér er um að ræða eina stærstu framkvæmd Íslandssögunnar og það er með hreinum ólíkindum að stjórnarmeirihlutinn skuli haga málatilbúnaði sínum með þessum hætti. Engin tillaga er gerð um fjármögnun hugsanlegra framkvæmda svo sem áskilið er í lögum um fjárreiður ríkisins. Við afgreiðslu málsins 11. júní 2010 kom fram breytingartillaga sem sérstaklega var gerð til að tryggja aðkomu Alþingis að málinu svo það gæti lagt mat á hvort forsendur þær sem lagt var upp með stæðust. Við umræðuna á 137. fundi 138. löggjafarþings sagði þáverandi formaður fjárlaganefndar: … þá þarf að liggja fyrir að leigan fyrir þessa byggingu verði greidd af þeim ávinningi sem fæst með því að sameina starfsemina á einn stað. Ég taldi mikilvægt að þetta kæmi fram."

Með lögum nr. 64/2010 var stofnað opinbert hlutafélag sem á að bjóða út byggingu nýs Landspítala. Í nefndaráliti meiri hluta fjárlaganefndar um frumvarpið sem varð að þeim lögum (þskj. 1212 á 138. löggjafarþingi) var svohljóðandi grein gerð fyrir forsendum þessara áforma:

Framkvæmdin er talin henta sem verkefni opinbers hlutafélags sem annast allan undir
búning, hönnun byggingu og fjármögnun spítalans. Verktakinn mun eiga og annast mann
virkin gegn leigugreiðslu, þar til þau eru greidd upp að fullu, en þá verða mannvirkin eign ríkisins, Leigugreiðslan á ekki að vera hærri en nemur þeirri hagræðingu sem hlýst við það eitt að endurskipuleggja alla þjónustu og verkferla og nýta betur húsnæði við sameiningu þjónustu Landspítalans á einum stað. Þannig verður ekki um aukin rekstrarframlög til Land
spítalans í A-hluta fjárlaga að ræða. […] Hér er um að ræða forsendur þess að unnt verði að ráðast í verkefnið og þess að fjárlaganefnd Alþingis fallist á það fyrir sitt leyti."

Þau áform sem meiri hluti fjárlagnefndar kynnti 12. desember sl. rúmast ekki innan gild
andi laga og aukinheldur samræmast þau ekki þeirri pólitískri sátt sem tókst um vinnu að framgangi málsins. Þau fela í sér útgjöld og skuldbindingar og ganga í berhögg við ábyrga stjórnarhætti.

Að mati 1. minni hluta verður að gera kröfu til íslenskra stjórnvalda um að gengið sé frá fjármálum ríkissjóðs með öðrum og ábyrgari hætti en hér um ræðir.

Niðurlag.

Fulltrúar Sjálfstæðisflokksins í fjárlaganefnd hafa lagt fram 157 útfærðar breytingatillögur við fjárlagagerð árin 2010, 2011 og 2012. Þessar tillögur fengust ekki ræddar í fjárlaganefnd hvað þá að tillit væri tekið til þeirra við afgreiðslu fjárlaga hvers árs. Fullreynt er orðið að sú vinna sem stjórnarandstaða leggur í við tillögugerð er einskis virt af meiri hluta nefndar
innar.

1. minni hluti mótmælir harðlega þessum starfsháttum og telur farsælla að tími sé gefinn til samstarfs og samvinnu við úrlausn þess sameiginlega vanda sem viðvarandi hallarekstur með tilheyrandi skuldasöfnun ríkissjóðs hefur í för með sér. Ekki er vænlegt til árangurs, hvorki að hálfu stjórnarmeirihluta eða stjórnarandstöðu að reyna í blóðspreng að berja saman einhverjar málamyndabreytingartillögur við ófullburða frumvarp. Þess í stað ber að vanda til verka og að slíkri vinnu þurfa að koma stofnanir, ráðuneyti, forstöðumenn og fulltrúar þeirra sem þjónustu ríkisins njóta.

Ljóst er af nefndaráliti meiri hlutans við 2. umræðu að mikil frávik verða milli fjárlaga ársins 2013 og ríkisreiknings fyrir sama ár ef ekki verður um frekari breytingar að ræða af hálfu meiri hlutans við 3. umræðu. M.a. af þessum sökum er frumvarpið ófullburða að mati 1. minni hluta og ekki boðlegt til 3. umræðu og lokaafgreiðslu.

Alþingi, 13. desember 2012.

Kristján Þór Júlíusson,

frsm.

Ragnheiður Ríkharðsdóttir.

Ásbjörn Óttarsson.

Fylgiskjal.

Bréf frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu til fjárlaganefndar.

(10. desember 2012.)