141. löggjafarþing 2012–2013.

Þingskjal 728 — 1. mál.

3. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2013.

Frá 2. minni hluta fjárlaganefndar.

Að mati 2. minni hluta er vinnulag fjárlaganefndar ekki til þess fallið að leiða fram hag
stæðustu niðurstöður við gerð fjárlaga. Þrátt fyrir yfirlýstan vilja um að bæta fjárlagaferlið á Íslandi og lærdómsferð til Svíþjóðar í því skyni er skipulag þinglegs fjárlagaferlis óviðun
andi og hefur það lítið sem ekkert breyst frá hruni. Öll vinna við frumvarpið ber þess merki að kosningar eru í nánd og ráðherrar sem og þingmenn veita gæluverkefnum forgang að tak
mörkuðu fjármagni ríkisins.

Frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2013 var afgreitt úr fjárlaganefnd til 3. umræðu á miklum hraða. Ekki var gefið færi á að leita til umsagnaraðila um einstök mál og fá gögn með nánari upplýsingum um forsendur tillagna meiri hlutans en ætlunin var að dreifa gögnum síðar til nefndarmanna í tölvupósti. Þau höfðu ekki borist við vinnslu þessa nefndarálits.

Fjárlaganefnd óskaði eftir umsögn frá efnahags- og viðskiptanefnd um tekjuhluta frum
varpsins. Slíkt álit hefur ekki borist nefndinni. 2. minni hluti bendir á að án slíkrar umsagnar er útilokað að gera sér grein fyrir hvort hærri álögur á almenning og fyrirtæki skila sér í auknum tekjum ríkissjóðs. Í raun er fáheyrt að slík vinnubrögð viðgangist á Alþingi.

Áhrif tillagnanna.

Breytingartillögur þær sem eru til umfjöllunar við 3. umræðu hækka gjöld samtals um 3,3 milljarða kr. Eru þá ótalin gjöld sem lenda á ríkissjóði án þess að áhrif þeirra komi fram í tillögunum. Verður þeirra getið hér á eftir.

Breytt númerakerfi.

Meiri hlutinn lagði fram breytingartillögu við frumvarpið til að breyta númerum og heitum fjárlagaliða í sundurliðun 2 til samræmis við þær breytingar sem gerðar hafa verið á skipulagi Stjórnarráðsins við sameiningar ráðuneyta. Tillagan kemur seint fram en frum
varpið hefði upphaflega átt að setja upp í samræmi við hana til að auðvelda samanburð upplýsinga milli ára. Í frumvarpinu var breytingartillagan boðuð við 2. umræðu en hún birtist nú loks við 3. umræðu. Sá kostnaður sem myndast hefur vegna breytinga á Stjórnarráðinu bendir til þess að þær hafi ekki verið nægjanlega vel undirbúnar af hálfu meiri hlutans. Kem
ur það ekki á óvart í ljósi afgreiðslu fjárlagafrumvarpsins til 3. umræðu því ekki virðist vera neinn vilji til að kanna mál áður en samþykkt er að veita til þeirra fjármagni. 2. minni hluti bendir á að minni hluta nefndarinnar eru ekki veittar upplýsingar fyrir fram um hvaða mál stendur til að afgreiða þannig að hann geti gert sjálfstæðar athuganir á hagkvæmni þeirra. Málin eru lögð fram á sama fundi og þau eru síðan afgreidd til 3. umræðu.

Um 6. gr.

Meiri hlutinn gerir tillögu um að ríkissjóður auki eigið fé Íbúðalánasjóðs um allt að 13 milljarða kr. Til gjalda verða færðar 585 m.kr. vegna vaxtagjalda af lántökum sem ríkissjóður þarf að gangast undir vegna framlagsins. 2. minni hluti bendir á að ekki sér enn fyrir endann á hallarekstri sjóðsins og má gera ráð fyrir að gjaldfæra þurfi 3–6 milljarða kr. vegna hans í síðari hluta ársuppgjörs sjóðsins 2012. Ekki er gert ráð fyrir gjaldfærslunni í fjárlögum og er halli ríkissjóðs því vanmetinn sem henni nemur.

Landsbjörg hefur haft eignir ríkisins á Gufuskálum á leigu undanfarin ár. Þeim samningi hafa samtökin sagt upp frá og með næstkomandi áramótum. Við 2. umræðu lagði meiri hlut
inn til að eignirnar yrðu auglýstar til sölu en leggur nú við 3. umræðu til að frá því verði horfið og eignirnar leigðar út. 2. minni hluti fagnar því að húseignir sem þessar í þjóðgarði verði ekki seldar heldur verði eignarhaldið áfram hjá ríkissjóði samkvæmt breytingartillög
unni.

Meiri hlutinn leggur enn fremur til að framkvæmdarvaldinu verði heimilað að ganga til samninga við rekstraraðila tónlistar- og ráðstefnuhússins Hörpu og Reykjavíkurborg um endurskoðun á framlagi ríkis og borgar á grundvelli fyrirliggjandi verkefnissamnings um rekstur hússins. Að mati 2. minni hluta eru hér stigin fyrstu skref sem látið var að liggja að aldrei yrðu stigin, þ.e. að ríkissjóður tæki á sig hluta af rekstrarkostnaði hússins. Að mati 2. minni hluta voru forsendur fyrir stofnframlagi ríkisins á sínum tíma þær að rekstur hússins mundi standa undir sér. Miðað við nýlega úttekt á rekstrinum virðist mega ætla að árlegur kostnaður ríkisins af rekstrinum verði ekki undir 200 m.kr. á ári, og er í þeirri fjárhæð miðað við að tæplega helmingur áætlaðs heildarrekstrarhalla verði greiddur af Reykjavíkurborg. 2. minni hluti telur að leita þurfi allra leiða til að koma í veg fyrir að kostnaður þessi lendi á ríkinu. Þá hefði í heimildargreininni þurft að tryggja með skýrum hætti að einungis væru veittar heimildir til viðræðna en ekki til lokafrágangs samkomulags nema með samþykki Al
þingis. Þá telur 2. minni hluti að heimild til að breyta 400 m.kr. skammtímaláni ríkissjóðs til Hörpunnar eigi að færast til gjalda í ljósi rekstrarafkomu hússins þar sem eignfærsla þess byggist á veikum grunni.

Í skriflegum skýringum fjármála- og efnahagsráðuneytisins virðist hluti af vandamálum Hörpunnar gerður að vandamálum Sinfóníuhljómsveitar Íslands. Samkvæmt minnisblaði telur ráðuneytið að hljómsveitin þurfi að gera nýja leigusamninga. 2. minni hluti bendir á að þessar bókhaldsæfingar leiða eingöngu til hærri fjárframlaga ríkissjóðs til Hörpu en það er þvert á þær fullyrðingar sem gefnar voru af hálfu yfirvalda við byggingu hennar. 2. minni hluti telur einnig óráðlegt að bundnar séu vonir við að fasteignagjöld Hörpu verði lækkuð fyrir dómstólum eins og meiri hluti nefndarinnar virðist gera ráð fyrir samkvæmt minnisblað
inu. Fyrir liggur álit yfirfasteignamatsnefndar sem bendir til að ólíklegt sé að svo fari. Telur 2. minni hluti að verið sé að búa til óraunhæfar væntingar um minni fjárþörf við rekstur Hörpu á komandi árum. Þá fellst 2. minni hluti ekki á þá röksemd sem fram kemur í minnis
blaðinu að auka þurfi fjárframlög til Hörpu vegna vaxandi ferðamannastraums í húsinu þar sem á slíkum málum ætti að taka með öðrum úrlausnum en á kostnað skattborgara. 2. minni hluti telur að verið sé að snúa forsendum fyrir aðkomu ríkis og borgar á hvolf. Forsendan fyrir fjármögnun þessara aðila á stofnkostnaði er nú samkvæmt minnisblaðinu og um leið að áliti meiri hlutans orðin að eigendaskyldum gagnvart félaginu og verkefnum þess en eins og áður hefur komið fram voru upphaflegar forsendur fyrir byggingu hússins þær að hið opinbera kæmi eingöngu að fjármögnun húsnæðisins.

Sóknargjöld.

Nefnd innanríkisráðherra sem falið var að meta áhrif niðurskurðar fjárveitinga á starfsemi Þjóðkirkjunnar komst að þeirri niðurstöðu að niðurskurðurinn hefði verið langt umfram þá skerðingu sem aðrar stofnanir hafa þurft að sæta á undanförnum árum. Á nokkurra ára tíma
bili nemur uppsöfnuð skerðing hátt á annan milljarð króna.

Meiri hluti fjárlaganefndar gerir tillögu um 45 m.kr. hækkun sóknargjalda til Þjóðkirkj
unnar og 7 m.kr. hækkun til annarra trúfélaga.

2. minni hluti gagnrýnir harðlega að í skýringum við breytingartillöguna er talað um fram
lög ríkisins þegar ríkið er einungis að skila til baka innheimtum félagsgjöldum sem það tók að sér að innheimta samkvæmt samningi á milli ríkis og kirkju. Sóknargjöld til Þjóðkirkjunn
ar og annarra trúfélaga hafa verið álitin félagsgjöld sem ríkissjóður hefur tekið að sér að innheimta og fjallað er um í lögum nr. 91/1987, um sóknargjöld o.fl.

2. minni hluti bendir á að grundvallarmunur felst í því hvort ríkissjóður veitir trúfélögum framlög eða annast innheimtu félagsgjalda fyrir þau. Í áliti meiri hlutans kemur fram að for
sendan fyrir ákvörðun um viðbótarframlagið er að fram fari endurskoðun á heildarfyrirkomu
lagi á fjárhagslegum samskiptum ríkisins, Þjóðkirkjunnar og safnaða hennar og annarra trú
félaga. 2. minni leggur áherslu á að staðið verði við þá samninga sem nú þegar eru í gildi. Þjóðkirkjan hefur mikilvægu hlutverki að gegna í íslensku samfélagi. Hún hefur þegar þurft að sæta meiri skerðingu en aðrar stofnanir ríkisins sem mun grafa undan því mikilvæga félagslega hlutverki sem hún sinnir.

Beiðni um gögn vegna fjáraukalaga.

10. desember 2012 barst minni hluta fjárlaganefndar svar við skriflegri beiðni um gögn til fjármálaráðuneytisins, dags. 6. nóvember sl., sem reyndar hafði verið komið áður á framfæri við starfsmenn ráðuneytisins og síðar ráðherra fjármála á fundi með fjárlaganefnd. Þar kemur fram að ráðuneytið hafi ekki undir höndum beiðnir eða tillögur einstakra stofnana til fagráðuneyta um framlög á fjáraukalögum fyrir árið 2012. Það er mat ráðuneytisins að ákvæði 51. gr. þingskaparlaga eigi ekki lengur við þar sem fjáraukalög fyrir árið 2012 hafi verið afgreidd frá Alþingi 19. nóvember sl. Í því sambandi vekur 2. minni hluti athygli á því að samkvæmt nefndri grein bar ráðuneytinu að svara eigi síðar en sjö dögum frá móttöku beiðninnar. Málsmeðferð ráðuneytisins er óviðunandi að mati 2. minni hluta og vekur spurningar um hvort breyta þurfi ákvæðum 51. gr. til að ráðuneytin geti ekki komið fram við Alþingi eins og gert er í þessu máli. Ákvæðin voru sett í lögin til að tryggja rétt minni hluta til upplýsinga en ekki verði annað séð en að vegna eindregins vilja ráðuneytisins til að koma sér undan því að hlíta ákvæðunum verði að herða þau.

Breyting á fjárfestingaáætluninni.

Formaður fjárlaganefndar dró til baka tvær svokallaðar fjárfestingartillögur við 2. umræðu og birtast þær nú í örlítið breyttri mynd. Annars vegar er nú lagt til að Happdrætti Háskóla Íslands veiti 650 m.kr. til húss íslenskra fræða á næsta ári og ríkissjóður 150 m.kr. en heildarkostnaður við húsið er áætlaður 3,7 milljarðar kr. 2. minni hluti telur óheppilegt að gjaldaáætlanir sem þessar séu kallaðar fjárfestingaáætlanir enda kalla þær á rekstrarútgjöld þegar byggingin er risin en ekki tekjur til ríkisins. Þá gagnrýnir 2. minni hluti að happdrættisféð er nánast fullnýtt á fyrsta byggingarári og framtíðarframlög lögð á fjárvana ríkissjóð. Hins vegar birtist aftur tillaga um náttúruminjasýningu í á vegum Náttúruminja
safns Íslands en ætlunin er að verja 400 m.kr. til hennar á næsta ári. Engar áætlanir hafa verið birtar í fjárlaganefnd yfir verkefnið, engir samningar hafa verið gerðir um Perluna eða annan sýningarstað og því er vafasamt að verja 400 m.kr. til hennar. Þá hafa ekki verið lögð fram gögn sem sýna af hverju 400 m.kr. kostnaður er talinn falla til á árinu 2013 en ekki 500 m.kr. eins og meiri hlutinn hafði áður talið.

Einstakar stofnanir.

2. minni hluti vekur athygli á því að meiri hlutinn gerir tillögu um 39 m.kr. framlag til Hólaskóla þrátt fyrir að ekki hafi verið tekið á hallarekstri hans með viðunandi hætti og þrátt fyrir ábendingar sem fram koma í nýlegri skýrslu Ríkisendurskoðunar um reksturinn. Einnig er gerð tillaga um framlag til Landbúnaðarháskóla Íslands þrátt fyrir að reksturinn sé ekki enn í jafnvægi. Þá eru rekstrarvandræði Háskólans að Bifröst leyst til skamms tíma þó svo að forsvarsmenn hans hafi ekki lagt fram áætlanir í fjárlaganefnd um hvort reksturinn muni standa undir sér á komandi árum. 2. minni hluti gagnrýnir að veitt sé fé til rekstraraðila án þess að sýnt sé fram á að rekstrargrundvöllur sé til staðar. Vandamál Háskólans í Reykjavík eru óleyst þrátt fyrir 43,5 m.kr. framlag. 2. minni hluti bendir á að um skammtímalausnir sé að ræða og að taka þurfi á málefnum margra þeirra aðila sem fá fjárframlög með nýjum hætti til að sá árangur náist sem stefnt er að í rekstri ríkisins.

Lagt er til að veittar verði 100 m.kr. til endurbyggingar og breytinga á eldri hluta sjúkra
hússins á Selfossi. Jafnframt er gert ráð fyrir að nýttar verði ónotaðar fjárheimildir frá fyrri árum sem og framlag frá Fasteignum ríkissjóðs. Ekki hafa verið lögð fram nein gögn í fjár
laganefnd sem sýna að hvaða marki um er að ræða nýbyggingu og viðhald eldri bygginga. Reyndar virðast ekki liggja fyrir upplýsingar í fjárlaganefnd um hvað á að gera. Bendir 2. minni hluti á að ekki hefur verið aflað nauðsynlegra gagna til að nefndin geti tekið upplýsta ákvörðun um framkvæmd sem ekki var talið nauðsynlegt að ræða þegar stofnkostnaðarfjár
veiting til hennar var dregin til baka við afgreiðslu fjáraukalaga fyrir árið 2012.

Safnliðir.

Við 2. og 3. umræðu hefur komið í ljós að meiri hlutinn ver háum fjárhæðum til handa
hófskenndra verkefna á safnliðum. Meiri hluti nefndarinnar ákvað fyrir um ári síðan að út
hlutun þeirra skyldi fram hjá ráðuneytum, menningarsjóðum og fagaðilum". Safnliðum skyldi úthýst úr fjárlaganefnd og var kjördæmapot" notað sem tylliástæða. Var fullyrt að með þessum hætti yrði úthlutunin faglegri. Því miður hafa allar þær viðvaranir komið fram sem 2. minni hluti hélt uppi þegar breytingin átti sér stað. Úthlutunin er ófaglegri, ógagnsærri og því miður óréttlátari þar sem meiri hluti nefndarinnar mismunar þeim sem þurfa á fjár
framlögum að halda úr ríkissjóði. Nefndin tekur ekki einu sinni við umsóknum og umsækjendum er neitað að koma til fundar við nefndina. Þess í stað hafa tilteknir aðilar að
gang að meiri hluta fjárlaganefndar og fá fjárframlög án þess að umræða fari fram um þau innan nefndarinnar.

2. minni hluti gagnrýnir þetta harðlega. Safnliðir eru mikilvæg fjárframlög úr ríkissjóði og hafa að meginstefnu verið hugsaðir til að halda uppi menningu og listum úti um land allt. Einnig hafa mikilvæg atvinnuskapandi verkefni hlotið náð fyrir augum nefndarmanna sem og verkefni sem efla nýsköpun og þróun. Sú breyting sem meiri hluti nefndarinnar gerði hefur einungis gert það að verkum að minni fjárframlög renna til þessara mála eins og dæmin sanna. 2. minni hluti óskaði eftir úttekt á meðferð safnliðanna í ráðuneytunum. Slík úttekt hefur ekki farið fram.

Landspítali.

Við lok umfjöllunar fjárlaganefndar fyrir 2. umræðu um frumvarp til fjáraukalaga var til
kynnt að tillögur um fjárframlög til byggingar nýs Landspítala kæmu fram fyrir 3. umræðu. Engar slíkar tillögur bárust. Hins vegar boðar meiri hlutinn að frumvarp verði lagt fram þar sem nýtt rekstrarform spítalans verði kynnt. Ljóst er að gríðarlegur kostnaður mun lenda á ríkissjóði verði frumvarpið samþykkt. 2. minni hluti gagnrýnir slík vinnubrögð harðlega og bendir á að slíkar tillögur þarfnist vandlegrar yfirferðar, sérstaklega þegar staða ríkissjóðs er jafnveik og raun ber vitni. 2. minni hluti bendir á að sú málsmeðferð sem fram kemur í síðara nefndaráliti meiri hlutans, en fjárlagafrumvarpið var afgreitt tvisvar sinnum úr nefnd
inni til 3. umræðu, er ekki í samræmi við afgreiðslu málsins 11. júní 2010 en þá var lögð fram breytingartillaga sem sérstaklega var gerð til að tryggja aðkomu Alþingis að málinu. Að mati 2. minni hluta er það ekki í samræmi við samkomulagið að fjármagna sjúkrahótel og skrifstofu- og bílastæðahús með leiguleið samkvæmt lögum nr. 64/2010 en breyta síðan lögunum til að byggja sjálft sjúkrahúsið með hefðbundinni fjármögnun úr ríkissjóði. Þá fær 2. minni hluti ekki betur séð en að við það verði fjárlögin tekin til afgreiðslu að nýju í janúar/
febrúar á næsta ári en minnir á að þessa dagana er verið að afgreiða fjárlög íslenska ríkisins þótt hægt gangi. Þá fellst 2. minni hluti ekki á þá fjármögnunaraðferð að leitað verði að svig
rúmi í langtímaáætlun um ríkisfjármál til þess að hefja framkvæmdir við stærstu verkþættina sem opinbera framkvæmd. Leit að fjármögnun ætti að ljúka við fjárlagagerðina nú. Frá fjár
mögnun næsta árs verður að ganga í fjárlögum fyrir árið 2013.

Niðurlag.

Frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2013 er síðasta fjárlagafrumvarpið sem núverandi ríkis
stjórn leggur fram á þessu kjörtímabili. Þrátt fyrir að viss viðsnúningur hafi náðst í fjármálum ríkissjóðs eru fjölmörg atriði óleyst sem hafa munu gríðarleg áhrif á afkomu hans á komandi árum. Má þar sem dæmi nefna vanda Íbúðalánasjóðs sem einn og sér getur aukið fjárútlát úr ríkissjóði um marga milljarða á næsta ári. Einnig er skuldastaða ríkissjóðs áhyggjuefni en um 15% af gjöldum hvers árs fara í greiðslu vaxtakostnaðar.

Þegar metinn er árangur ríkisstjórnarinnar verður að líta til þeirra markmiða sem hún sjálf setti sér ásamt Alþjóðagjaldeyrissjóðnum við upphaf kjörtímabilsins og koma fram í skýrslu fjármálaráðuneytisins um jöfnuð í ríkisbúskapnum fyrir árin 2009–2013. Miðað við upphaf
leg markmið ætti frumjöfnuður að nema 147,5 milljörðum kr. í stað 60,4 milljarða kr. eins og hann er í frumvarpinu, en það er um helmingur þess árangurs sem upphaflega var gert ráð fyrir miðað við forsendur Hagstofu Íslands í Hagtíðindum 8. mars 2012. Einnig má benda á að með því að auka skuldir ríkissjóðs á næsta ári fjarlægist ríkisstjórnin upphafleg markmið sín um að lækka skuldir ríkissjóðs í 60% af landsframleiðslu en skuldsetning ríkissjóðs nemur tæplega 95%. Því er langt í land með það markmið að lækka skuldirnar.

Ljóst er að ríkisstjórninni hefur mistekist að standa við þau markmið sem hún sjálf setti sér þrátt fyrir að þau væru lágstemmd. Vandi ríkissjóðs verður mikill á næstu árum og ljóst að auka verður aga og ábyrgð við fjárlagagerð ríkisins. 2. minni hluti bendir sérstaklega á það verkefni að rétta heilbrigðiskerfi landsmanna við eftir tilfæringar og breytingar samhliða gríðarlegum niðurskurði ríkisstjórnarinnar.

Alþingi, 13. desember 2012.

Höskuldur Þórhallsson.