141. löggjafarþing 2012–2013.

Þingskjal 822 — 496. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 95/2000, um fæðingar- og foreldraorlof, með síðari breytingum (hækkun greiðslna og lenging).

Frá minni hluta velferðarnefndar.

Grunnurinn að núgildandi fyrirkomulagi fæðingarorlofs var lagður í ríkisstjórnartíð Sjálf
stæðisflokksins sem hafði forustu um að tryggja foreldrum þau mikilvægu réttindi að njóta samvista við börn sín á fyrstu mánuðum þeirra samfara því að stuðla að auknu jafnrétti kynj
anna. Um kerfið hefur ríkt bærileg pólitísk sátt.

Frá árinu 2009 hafa útgjöld Fæðingarorlofssjóðs lækkað um 4,5 milljarða kr. eða um 35% að raungildi. Þetta hefur lækkað greiðslur til foreldra sem taka fæðingarorlof, jafnframt því að þátttaka í fæðingarorlofi hefur minnkað.

Í þessu frumvarpi, sem lagt er fram á kosningavetri, er gert ráð fyrir því að hámarks
greiðslur verði hækkaðar í það horf sem var áður en niðurskurðurinn hófst, samfara því að orlofstíminn verði lengdur úr níu mánuðum í tólf. Áhrif þessa munu þó ekki koma fram að nokkru marki fyrr en á næsta kjörtímabili. Minni hlutinn er fylgjandi fæðingarorlofskerfinu og tekur fram að þegar svigrúm gefst til að bæta fjármunum inn í kerfið og auka réttindi for
eldra sé ljóst að byrja eigi á því að hækka greiðslurnar frekar en lengja tímabilið. Auknar greiðslur í Fæðingarorlofssjóð hljóta þó alltaf að ráðast af fjárhagslegri getu ríkissjóðs hverju sinni.

Gildandi lög um fæðingarorlof eru að stofni til frá árinu 2000. Frá þeim tíma og fram á síðustu ár má segja að þróunin hafi verið sú að æ fleiri foreldrar hafi tekið fæðingarorlof og þátttaka feðra í fæðingarorlofi hafi aukist sérstaklega. Þannig var hlutfall feðra af fjölda mæðra sem tóku fæðingarorlof orðið um 90%.

Samfara þessu jókst kostnaður og það var ekki síst þess vegna sem farið var að skerða há
marksgreiðslur til foreldra. Fyrst var það gert með því að setja þak á greiðslur úr Fæðingar
orlofssjóði og síðar, einkum á allra síðustu árum, með frekari lækkun greiðslnanna og ýmsum skerðingarákvæðum.

Áhrif skertra greiðslna.

Í greinargerð með frumvarpinu sem hér er til meðferðar, kemur fram að hámarksfjár
hæðin, sem foreldrar gátu átt rétt á úr Fæðingarorlofssjóði, var lækkuð í áföngum úr 535.700 kr. í desember 2008 í 300.000 kr. samkvæmt gildandi lögum, sbr. lög nr. 173/2008, nr. 70/
2009 og nr. 120/2009. Enn fremur var því hlutfalli af meðaltali heildarlauna eða reiknaðs endurgjalds breytt sem foreldri á vinnumarkaði á rétt til í fæðingarorlofi, sbr. lög nr. 120/
2009. Í stað þess að hlutfallið sé 80% af meðaltali heildarlauna á tilteknu viðmiðunartímabili eins og verið hafði frá árinu 2001 nemur greiðsla til foreldra í fæðingarorlofi 80% af meðaltali heildarlauna eða reiknaðs endurgjalds að fjárhæð 200.000 kr. en 75% af þeirri fjár
hæð meðaltals heildarlauna eða reiknaðs endurgjalds sem er umfram þá fjárhæð.

Ljóst er að feðrum sem taka fæðingarorlof hefur fækkað auk þess sem þeir hafa tekið færri fæðingarorlofsdaga eftir árið 2008 miðað við tölulegar upplýsingar um töku fæðingarorlofs feðra fyrir þann tíma. Fjöldi mæðra virðist hins vegar vera stöðugri milli þessara tímabila sem og fjöldi þeirra fæðingarorlofsdaga sem þær hafa tekið.

Skýring á þessu er ekki alveg einhlít. Augljóst er að skerðingar á greiðslum til fæðingar
orlofs ráða þar miklu, en einnig virðist blasa við að þær efnahagsþrengingar sem við höfum búið við, óvissa á vinnumarkaði og lakari lífskjör hafi haft áhrif. Tölur Fæðingarorlofssjóðs benda einnig til þess að áhrifin hafi orðið meiri á töku fæðingarorlofs karla en kvenna.

Meginþættir frumvarpsins.

Í því frumvarpi sem hér um ræðir er að finna nokkra meginþætti, sem bæði má sjá í frum
varpsgreinunum sjálfum og í þeirri markmiðssetningu sem greinargerð þess setur fram. Þessir eru helstir:

1.	Greiðslur vegna fæðingarorlofs verði þannig að foreldrar verði að minnsta kosti jafn
settir og þeir voru í því kerfi sem var í gildi fyrir árið 2009, samkvæmt því sem fram kemur í greinargerð frumvarpsins. Á næsta ári hækki greiðslur til foreldra í fæðingar
orlofi úr 300 þús. kr. á mánuði, eins og þær hafa verið frá og með árinu 2010 í 350 þús. kr. á mánuði.

2.	Fæðingarorlofið verði lengt á árunum 2014–2016 úr níu mánuðum í tólf. Hingað til hefur fæðingarorlof varað í níu mánuði að hámarki.

3.	Réttur til fæðingarorlofs falli niður þegar barn nær 18 mánaða aldri, rétt eins og reglur kváðu á um allt til 1. júlí 2009.

4.	Mánaðarleg greiðsla nemi 80% af meðaltali heildarlauna á ákveðnu tímabili fyrir fæð
ingu barns, sbr. 2. mgr., 5. mgr. og 6. mgr. 13. gr. laganna. Þannig voru reglurnar til 1. janúar 2010 en var þá breytt í 80% af fyrstu 200.000 kr. og 75% eftir það.

Þróun kostnaðar vegna fæðingarorlofs.

Á árunum 2007 til ársins 2009 námu útgjöld Fæðingararorlofssjóðs um 11–13 milljörðum kr. árlega á núgildandi verðlagi og voru hæst árið 2009 eða tæpur 13,1 milljarður kr. Eftir það hafa greiðslur úr sjóðnum minnkað verulega. Þær voru 11 milljarðar kr. árið 2010, 8,6 milljarðar kr. árið 2011 og 7,3 milljarðar kr. á yfirstandandi ári samkvæmt áætlun og stefnt er að því að þær nemi um 8,5 milljörðum kr. á næsta ári. Samkvæmt markmiðum frumvarps
ins er gert ráð fyrir að greiðslur í fæðingarorlofi hækki. Í greinargerð segir: Þykir því mikil
vægt að hefja endurreisn fæðingarorlofskerfisins þannig að kerfið verði í það minnsta jafnsett því kerfi sem var í gildi fyrir árið 2009 enda hefur ávallt við breytingarnar á lögunum frá því haustið 2008 verið lögð áhersla á að um tímabundnar aðhaldsaðgerðir væri að ræða sem yrðu endurskoðaðar um leið og aðstæður í ríkisfjármálum leyfðu."

Þetta þýðir í reynd að gert er ráð fyrir að greiðslur úr Fæðingarorlofssjóði muni nema um 13 milljörðum kr. við lok tímabilsins eða á árinu 2016 og hækki þannig frá yfirstandandi ári um tæpa 6 milljarða kr.

Til viðbótar þessu er gert ráð fyrir að fæðingarorlofstímabilið lengist og verði tólf mánuðir í stað níu nú. Kostnaður við lengingu orlofstímans nemur ríflega 1 milljarði kr. fyrir hvern mánuð. Því má áætla að heildarkostnaður kerfisins samkvæmt markmiðum og ákvæðum frumvarpsins verði um 16 milljarðar kr. á ári eða tvöföld sú upphæð sem varið er til mála
flokksins nú. Þetta þýðir með öðrum orðum um 100% hækkun að raungildi þegar komið verður fram á árið 2016. Verður því ekki betur séð en útgjaldaspá frumvarpsins sé varlega vanáætluð um a.m.k. 3 milljarða kr. þegar kemur fram á árið 2016 að því gefnu að raunveru
lega standi til að endurheimta þær hámarksfjárhæðir sem voru í kerfinu á árinu 2008. Vakin er athygli á að hins vegar er ekki tímasett í frumvarpinu hvenær það skuli verða sem hlýtur að vekja upp spurningar um ástæðuna.

Ekki í samræmi við ríkisfjármálaáætlun stjórnvalda …"

Engum blöðum þarf um það að fletta að markmiðin eru göfug: bætt staða barnafjölskyldna og auknar samvistir foreldra og barna við betri kjör en áður. En óhjákvæmilega vaknar sú spurning hvort þetta rúmast innan þeirra markmiða sem sett hafa verið um þróun ríkisbú
skaparins á næstu árum.

Fjárlagaskrifstofa fjármálaráðuneytisins svarar því í umsögn sinni um málið. Í henni segir: Ljóst er að frumvarpið er ekki í samræmi við útgjaldaforsendur í fyrirliggjandi ríkisfjár
málaáætlun stjórnvalda til næstu ára þar sem ekki hefur verið gert ráð fyrir slíkum útgjalda
vexti fæðingarorlofs í þeirri stefnumörkun. Í ljósi þess verður að gera ráð fyrir því að gripið verði til viðeigandi ráðstafana á útgjalda- eða tekjuhlið þannig að forsendum ríkisfjármála
áætlunarinnar verði ekki raskað og að unnt verði að standa við þau markmið sem sett hafa verið fram um jöfnuð í ríkisfjármálum árið 2014."

Það er augljóst að engar vísbendingar eru í þá átt að staða ríkissjóðs, sem á næsta ári mun þurfa að reiða fram 80–90 milljarða kr. í vaxtagreiðslur, rúmi þá miklu útgjaldaaukningu sem hér er gert ráð fyrir.

Fjárlagaskrifstofa fjármálaráðuneytisins bendir á það í umsögn sinni að áhrif þessara breytinga muni ekki koma fram að fullu fyrr en að einu til tveimur árum liðnum eftir að breytt réttindi taka gildi. Skýrist það af því að foreldrar hafa rétt á því að dreifa fæðingar
orlofi sínu á 36 mánuði miðað við núverandi fyrirkomulag en á 18 mánuði gangi frumvarpið eftir. Það þýðir til að mynda að útgjöld ársins 2013 fela í sér greiðslur vegna barna sem fædd eru árin 2010–2013. Almennt má ætla að fyrir feður sé helmingur útgjalda tiltekins árs vegna barna sem fæðast innan þess árs en afgangurinn vegna barna sem fæddust fyrr. Hjá mæðrum má ætla að um tveir þriðju hlutar útgjalda tiltekins árs séu vegna barna sem fæðast innan árs
ins en einn þriðji vegna barna sem fædd eru fyrr.

Það er því ljóst að kostnaðinum af þessum breytingum er vísað inn í framtíðina. Það getur ekki talist ábyrgt, skynsamlegt eða trúverðugt. Þegar skerðing greiðslna úr Fæðingarorlofs
sjóði hófst komu áhrifin ekki fram fyrr en eftir nokkurn tíma. Þess vegna hafa verið ónýttar fjárveitingar í sjóðnum á síðustu árum.

Hækkun hámarksgreiðslna verði í forgangi.

Skynsamlegast væri að taka ákvörðun um það núna að stefna að hækkun hámarksgreiðslna fæðingarorlofs og afnema þær skerðingar sem innleiddar hafa verið í kerfinu á síðustu árum. Í athugasemdum við frumvarp sem varð að lögum nr. 173/2008 segir orðrétt: Þessari breyt
ingu er ætlað að leiða til sparnaðar í útgjöldum Fæðingarorlofssjóðs í ljósi þeirrar stöðu sem komin er upp í ríkisfjármálum. Undirstrikað er að þau sjónarmið sem sett voru fram þegar hámark var sett á greiðslurnar á árinu 2004 eiga enn við og því er lögð áhersla á að litið sé svo á að um tímabundna aðgerð sé að ræða. Þess vegna verður stefnt á endurskoðun á fjár
hæð hámarksgreiðslna til hækkunar um leið og aðstæður í ríkisfjármálum leyfa."

Ef fylgja ætti þeirri stefnu sem þarna var mörkuð ætti fyrst og síðast að leggja áherslu á að endurheimta hámarksgreiðslur áður en farið er í að lengja fæðingarorlofið. Varla er hægt að halda því fram að verið sé að endurheimta kerfið með því að hækka hámarkið í 350.000 kr. og fjölmargir umsagnaraðilar gerðu athugasemd við þessa litlu hækkun. Þannig kemur t.d. fram að umsagnaraðilum hafi upphaflega verið kynnt að hámarksgreiðslur yrðu hækkaðar í 400.000 kr. sem ráðherra lækkaði síðan einhliða í 350.000 kr. Við komumst ekki hjá því að svara þeirri spurningu hvort rétt sé eða raunhæft að ætla sér bæði að hækka hámarksgreiðslur til samræmis við það sem var á árinu 2008 og lengja fæðingarorlofið í tólf mánuði á sama tíma. Í þessum málum, eins og jafnan, stöndum við frammi fyrir tilteknu vali og forgangs
röðun. Ef ekki eru til fjármunir fyrir því að gera hvort tveggja í senn, að lengja orlofsréttinn um þriðjung og hækka greiðslurnar, þá þarf að svara því hvor leiðin sé betri og líklegri til þess að tryggja markmið laganna um samvistir barna við báða foreldra sína og aukið kynjajafnrétti.

Sú bitra staðreynd blasir við að karlar hafa hærri laun en konur. Á síðustu missirum, í tíð núverandi ríkisstjórnar, hefur þessi launamunur kynjanna aukist fremur en hitt, því miður. Þessi staðreynd – hversu mjög sem okkur mislíkar hún – mun því lita ákvörðun foreldra um töku fæðingarorlofsins. Það virðist því nokkuð augljóst að ef feður hafa ekki efni á að fara í fæðingarorlof vegna þess að hámarkið er svo lágt hafa þeir ekki heldur efni á því þótt fæð
ingarorlofið verði lengt og kannski jafnvel enn síður. Ef menn telja sig ekki hafa efni á báðum leiðum, en vilja á hinn bóginn bæði hækka hámarkið og lengja fæðingarorlofið, væri eðlilegra að hækka fyrst hámarkið og leyfa áhrifum þess að koma fram áður en ráðist verður í að lengja það.

Sannarlega er það áhyggjuefni að þátttaka feðra í fæðingarorlofi hafi minnkað. Slík þróun er óæskileg fyrir börn og foreldra sem í hlut eiga og einnig út frá jafnréttissjónarmiðum. Mikilvægast til þess að auka aftur þátttöku feðra í fæðingarorlofi er að hámarkið verði því hækkað. Það á að vera forgangsverkefnið, sé til þess svigrúm í fjármálum ríkisins að verja meira fé til málaflokksins.

Hvernig á að fjármagna?

Samtök atvinnulífsins vekja athygli á því að ekki sé … skýrt af frumvarpinu hvernig fjár
mögnun verður háttað. Fram kemur í greinargerð með frumvarpinu að strax árið 2014 fari útgjöld vegna lagabreytinganna fram úr fjárheimildum án þess að gerð sé grein fyrir því með hvaða hætti standa eigi straum af þeim útgjöldum. Samtök atvinnulífsins leggja mikla áherslu á að útgjaldaauka vegna frumvarpsins verði mætt án frekari hækkunar almenna trygginga
gjaldsins, en í stað þess verði hlutfall gjaldsins sem rennur til fæðingarorlofssjóðs hækkað innan þess ramma sem fyrir er."

Við þetta er því að bæta að í fjárlögum fyrir næsta ár er leikinn mikill skollaleikur með atvinnutryggingagjaldið og almenna tryggingagjaldið. Þannig var fyrrgreinda gjaldið lækkað vegna minna atvinnuleysis sem gjaldtakan á að fjármagna. Þessi lækkun var á hinn bóginn tekin til baka með hækkun almenna tryggingagjaldsins. Ljóst er að frekari hækkun til þess að standa straum af auknum útgjöldum á tryggingarsviði fjárlaga mun hafa í för með sér kostnaðarauka fyrir atvinnulífið sem sérstaklega bitnar á launaþættinum og stuðlar því að fækkun fólks á vinnumarkaði. Skv. 3. mgr. 4. gr. laga um fæðingar- og foreldraorlof skal Fæðingarorlofssjóður fjármagnaður með tryggingagjaldi og því er ljóst að til þess að unnt verði að standa undir auknum útgjöldum verður að hækka tryggingagjaldið til að standa undir kostnaði með þeim áhrifum sem það kann að hafa á atvinnulífið. Ríkisábyrgð er síðan á sjóðnum, sbr. 4. mgr. 4. gr. laganna.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Að öðru leyti er tekið undir það að skynsamlegt sé að stytta þann tíma sem veitir rétt til töku fæðingarorlofs. Þó er líklega skynsamlegt að miða frekar við tveggja ára aldur barns en þá átján mánuði sem frumvarpið kveður á um, en við þann aldur má ætla að flest börn hafi fengið pláss á leikskóla eða hjá dagmóður. Ákveðin hætta er á því þegar rétturinn er jafn langur og hann er nú, þ.e. 36 mánuðir og barn trúlega komið á leikskóla eða til dagmóður, að hann sé nýttur til annars en samvista barns við foreldri sem er eitt meginmarkmiða lag
anna, sbr. 1. mgr. 2. gr.

Í annan stað er einnig jákvætt að mánaðarleg greiðsla nemi 80% af meðaltali heildarlauna á ákveðnu tímabili fyrir fæðingu barns, sbr. 2. mgr., 5. mgr. og 6. mgr. 13. gr. laganna. Þannig voru reglurnar til 1. janúar 2010 en var þá breytt í 80% af fyrstu 200.000 kr. og 75% eftir það. Þessi breyting mun sérstaklega skipta máli fyrir fólk með meðaltekjur þar sem hver króna hefur skipt máli á liðnum árum.

Samantekt.

Þegar allt er saman tekið má segja að í frumvarpinu séu sett fram göfug markmið. Kostnaðinum verður hins vegar að langmestu leyti velt yfir á framtíðina. Það gera einungis ábyrgðarlaus stjórnvöld. Ekki er gerð tilraun til þess að forgangsraða í ljósi takmarkaðra fjár
ráða ríkissjóðs heldur látið vaða á súðum í trausti þess að stjórnvöld framtíðarinnar, en ekki þau sem nú sitja síðustu daga sína í valdastólunum, axli þessa ábyrgð. Það er ekki góð ríkis
fjármálastefna og það er ekki trúverðugt gagnvart því fólki sem bindur vonir við lagasetningu frá Alþingi.

Alþingi, 20. desember 2012.

Einar K. Guðfinnsson,

frsm.

Unnur Brá Konráðsdóttir.

Fylgiskjal.

Útgjöld Fæðingarorlofssjóðs færð til meðalverðlags 2012.

Millj. kr.	2007	2008	2009	2010	2011	Áætlun 2012	Frv. 2013
Fæðingarorlofssjóður	7.621	9.204	10.221	8.956	7.359	6.493	7.850
Sjóðurinn og foreldrar utan vinnumarkaðar	8.097	9.694	10.758	9.510	7.956	7.084	8.475
Gjöld á áætluðu verðlagi 2013 (neysluv.)	11.647	12.403	12.291	10.308	8.293	7.066	8.475
Gjöld á áætluðu verðlagi 2013 (launav.)	11.050	12.236	13.064	11.020	8.634	7.314	8.475
áætlun	áætlun
Vísitala neysluverðs	273,7	307,7	344,6	363,2	377,7	394,7	393,7
Launavísitala	319,1	345	358,6	375,8	401,3	421,8	435,5