142. löggjafarþing 2013.

Þingskjal 52 — 15. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp um breyting á lögum nr. 74/2012, um veiðigjöld

(innheimta veiðigjalda, sérstakt veiðigjald o.fl.).

Frá meiri hluta atvinnuveganefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið. Á fund nefndarinnar komu Arnór Snæbjörnsson, Hinrik Greipsson, Brynhildur Benediktsdóttir og Helga Sigurrós Valgeirsdóttir frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, Jens Garðar Helgason frá Fjarðabyggð, Friðrik J. Arngrímsson og Sveinn Hjörtur Hjartarson frá Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Pétur Reimarsson frá Samtökum atvinnulífsins, Guðbergur Rúnarsson frá Samtökum fiskvinnslustöðva, Arthur Bogason og Örn Pálsson frá Landssambandi smábátaeiganda, Finnbogi Vikar Guðmundsson frá Samtökum íslenskra fiskimanna, Árni Bjarnason frá Farmanna- og fiskimannasambandi Íslands, Sævar Gunnarsson og Hólmgeir Jónsson frá Sjómannasambandi Íslands, Guðmundur Ragnarsson og Halldór Arnar Guðmundsson frá VM – félagi vélstjóra og málmtæknimanna, Alexander Edvardsson og Ólafur Már Ólafsson frá KPMG ehf., Ingvi Már Kristinsson frá Samtökum fjármálafyrirtækja, Birkir Leósson og Reynir Jónsson frá Deloitte ehf., Ólafur Hjálmarsson og Rósmundur Guðnason frá Hagstofu Íslands, Arndís Ármann Steinþórsdóttir frá Veiðigjaldanefnd, Ólafur Darri Andrason frá Alþýðusambandi Íslands, Guðrún Jenný Jónsdóttir frá ríkisskattstjóra, Indriði H. Þorláksson, Friðrik Már Baldursson, Stefán B. Gunnlaugsson, Agnar Kristján Þorsteinsson, Ísak Jónsson og Helga Vala Helgadóttir. Þá voru Hjalti Þór Vignisson frá Sveitarfélaginu Hornafirði og Jón Steinsson gestir nefndarinnar í gegnum síma.

Þá bárust nefndinni umsagnir um málið frá VM – félagi vélstjóra og málmtæknimanna, Jóni Steinssyni, Alþýðusambandi Íslands, Árna Gunnarssyni, Eskju hf., Farmanna- og fiski
mannasambandi Íslands, Fjarðabyggð, Landssambandi smábátaeigenda, Samtökum fjármála
fyrirtækja, Samtökum íslenskra fiskimanna, Starfsgreinasambandi Íslands, Útvegsbænda
félagi Vestamannaeyja, Vestmannaeyjabæ og Sigurði Hr. Sigurðssyni og sameiginleg umsögn frá Landssambandi íslenskra útvegsmanna, Samtökum atvinnulífsins og Samtökum fiskvinnslustöðva.

Gjalddagar veiðigjalda (1. gr.).

Í 1. gr. frumvarpsins er lagt til að við 14. gr. laganna verði bætt heimild ráðherra til að ákveða gjalddaga við innheimtu veiðigjalda. Samkvæmt núverandi fyrirkomulagi eru gjalddagarnir lögákveðnir, 1. október, 1. janúar, 1. apríl og 1. júlí. Heimild frumvarpsins er þó takmörkuð að því leyti að ráðherra getur aðeins beitt henni undir þeim kringumstæðum þegar umtalsverður tími líður frá úthlutun aflamarks í tiltekinni tegund þar til veiðar fara fram. Þar að er áskilið að síðasti gjalddagi verði ekki ákveðinn eftir 1. júlí.

Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að greiðsludreifing veiðigjalds hafi í ákveðnum tilvikum þótt óeðlileg með hliðsjón af því hvenær veiðar fara fram. Er vísað til þess að slíkt eigi einkum við um humar sem kemur til úthlutunar við upphaf fiskveiðiárs en veiðar standi frá apríl/maí fram til loka fiskveiðiársins og deilistofna, m.a. loðnu, norsk
íslenska síld og úthafskarfa, en gjalddagi þess falli jafnan við útgáfu tilkynningar um úthlutað aflamark.

Að mati meiri hlutans felur fyrirkomulag það sem lagt er til í frumvarpsgreininni í sér haganlega og eðlilega bót á lögum um veiðigjald.

Brottfelling aðlögunarákvæða (a-liður 2. gr.).

Í 1. mgr. 9. gr. laga um veiðigjöld skal sérstakt veiðigjald nema 65% af stofni til útreiknings á gjaldinu. Í ákvæði til bráðabirgða I í lögunum, b–d-liðum, er kveðið á um aðlögunartímabil, þ.e. að á fiskveiðiárunum 2013/2014 til 2015/2016 skuli gjaldhlutfallið hækka um 5% á ári, úr 50% fyrst talda fiskveiðiárið í fullt hlutfall fiskveiðiárið 2016/2017.

Samkvæmt a-lið 2. gr. frumvarpsins er lagt til að framangreind ákvæði um aðlögunartíma gjaldhlutfallsins verði felld brott. Í b-lið sömu greinar er lagt til að í stað aðlögunartímans verði kveðið á um fast krónutölugjald á sérstakt þorskígildiskíló til eins fiskveiðiárs, 2013/2014.

Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að breytingunni sé m.a. ætlað að gefa svigrúm til endurskoðunar laganna á næsta löggjafarþingi enda hafi sérstakt veiðigjald sætt gagnrýni og vandræði hafi komið í ljós við framkvæmdina.

Gestir og umsagnaraðilar nefndarinnar voru flestir sammála um að eðlilegt væri að leggja hóflegt gjald á fiskveiðar sem endurgjald fyrir afnot af sameiginlegri auðlind þjóðarinnar. Þeir reyndust hins vegar hvorki sammála um hvað gæti talist hóflegt í þeim skilningi eða hvers eðlis gjaldið ætti að vera, þ.e. hvort og að hve miklu leyti gjaldtakan ætti að taka tillit til heildararðsemi af veiðum. Að mati meiri hlutans er ágreiningur um veiðigjöld að meginstofni hagfræði- og stjórnmálalegs eðlis, menn greinir á um eðli og forsendur veiði
gjalda.

Við umfjöllun nefndarinnar kom fram að tvenns konar annmarkar eru á lögum um veiði
gjöld sem koma í veg fyrir að þau hafi þá virkni sem þeim var ætlað að hafa. Annmarkarnir eru lagalegs og tæknilegs eðlis.

Annars vegar hafa ákvæði um söfnun og miðlun upplýsinga sem liggja eiga til grundvallar útreikningi rentu ekki nægilega virkni, þau tryggja veiðigjaldanefnd, sem ber að ákvarða sérstakt veiðigjald, ekki þær upplýsingar sem hún þarfnast til þess að geta sinnt lögákveðnu hlutverki sínu. Fram kom að jafnvel þótt ráðist yrði í lagfæringar á lagaheimildum sem liggja upplýsingaöflun til grundvallar væri óvíst hvort nógur tími væri til stefnu til að hægt yrði að leggja veiðigjöld á hinn 15. júlí nk. eins og lög kveða á um. Að auki var talið óvíst að þau gögn sem fengjust yrðu nægilega góð til þess að mögulegt yrði að byggja nauðsynlega útreikninga á þeim. Skilningur meiri hlutans er sá að ákvæði 40. og 77. gr. stjórnarskrár geri það að verkum að gjaldálagning geti því aðeins átt sér stað að fyrir liggi hver gjaldstofninn er eins og hann hefur verið ákveðinn með lögum.

Hins vegar virðist hugtakanotkun við setningu veiðigjaldalaga ekki hafa verið nákvæm í öllum atvikum og valda túlkunarvafa auk þess sem eitthvað af þeim upplýsingum sem virðist hafa verið gert ráð fyrir að lægju fyrir hjá stjórnvöldum gera það ekki eða eru ekki nægjanlega ítarlegar og sundurgreinanlegar.

Að mati meiri hlutans er óumdeilt að nokkur ákvæði laga um veiðigjöld eru haldin verulegum ágöllum. Þessir ágallar virðast gera það að verkum að ómögulegt er að óbreyttum lögum að leggja veiðigjald á með lögmætum hætti. Án vafa er rétt að bregðast við slíkum aðstæðum. Eins og fram hefur komið er stefnt að heildarendurskoðun laga um veiðigjöld. Slíkt virðist óumflýjanlegt enda eru nokkur ákvæði þeirra í raun óframkvæmanleg.

Álit meiri hlutans er að brottfelling aðlögunartíma skv. a-lið 2. gr. frumvarpsins sé í eðlilegu samhengi við þá ætlan að taka lög um veiðigjaldalög til heildarendurskoðunar. Mun breytingin ótvírætt gefa til kynna og stuðla að því að lögin sæti þeirri endurskoðun sem nauðsynleg er.

Föst krónutölufjárhæð (b-liður 2. gr.).

Samkvæmt a-lið ákvæðis til bráðabirgða I í veiðigjaldalögum nemur sérstakt veiðigjald 23,20 kr. á hvert þorskígildiskíló í botnfiskveiðum og 27,50 kr. á þorskígildiskíló í upp
sjávarveiðum á fiskveiðiárinu 2012/2013. Í 1. mgr. b-liðar 2. gr. frumvarpsins felst að farin verði sambærileg leið fiskveiðiárið 2013/2014 utan þess að þar er kveðið á um 7,38 kr. á hvert sérstakt þorskígildiskíló í botnfiskveiðum og 38,25 kr. á hvert sérstakt þorskígildiskíló í uppsjávarveiðum. Í ákvæðinu felast því tvær breytingar. Annars vegar er kveðið á um um
talsverða krónutölulækkun í botnfiskveiðum og verulega krónutöluhækkun í uppsjávar
veiðum. Hins vegar er lagt til að í stað þess að krónurnar leggist á þorskígildiskíló leggist þær á sérstök þorskígildiskíló.

Krónutölur.

Samkvæmt því sem fram kemur í athugasemdum við frumvarpið endurspeglar lækkun álagningar á botnfiskveiðar, miðað við álagningu yfirstandandi fiskveiðiárs, m.a. lækkun á verði þorsks á mörkuðum. Hækkun á álagningu á uppsjávarveiðar endurspeglar hins vegar bætta afkomu uppsjávarveiðifyrirtækja.

Fæstir gesta og umsagnaraðila nefndarinnar efuðust um að þarft væri að lækka álagningu sérstaks veiðigjalds á botnfiskveiðar. Það mat kom fram að gjaldið hefði verið of hátt strax við setningu laganna en lækkun þorskverðs hefði hins vegar gert gjaldtökuna enn ósann
gjarnari. Töldu sumir gesta nefndarinnar þannig að rétt væri að koma til móts við þetta, bæði þá ósanngirni sem falist hefur í veiðigjaldalögum frá upphafi sem og breytingar á þorskverði. Í greinargerð Stefáns B. Gunnlaugssonar var þó annar tónn sleginn. Á fundi nefndarinnar kom hins vegar fram nokkur gagnrýni á ályktanir og aðferðir Stefáns. Var m.a. talið að hann hafi vanmetið áhrif af lækkun þorskverðs. Að auki kom fram að hagur útgerðarfyrirtækja almennt hefði samkvæmt tölum Hagstofu Íslands verið ofmetinn um 4–5 milljarða kr. og að tekjuskattgreiðslur útgerðarfyrirtækja hefðu aukist sl. ár og mundu fyrirsjáanlega halda áfram að aukast.

Óhætt er að segja að hækkun álagningar á uppsjávarveiðar hafi hins vegar verið gagnrýnd harðlega. Kom m.a. fram það álit að áhrif hækkunarinnar kæmu með ósanngjörnum hætti niður á þær sjávarbyggðir þar sem uppsjávarveiðar eru ráðandi útgerðarform. Var þannig gagnrýnt að útgerðarfyrirtæki í mjög fáum sveitarfélögum greiddu vel yfir helming af inn
heimtu sérstöku veiðigjaldi.

Á fundi nefndarinnar fékk hún kynningu á svokölluðum sviðsmyndum" sem veiðigjalda
nefnd hafði útbúið fyrir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið vegna undirbúnings frum
varpsins. Eftir skoðun þeirra má halda því fram að ráðherra leggi til að farin verði nokkuð varfærin leið við álagningu veiðigjalda næsta fiskveiðiár. Mat meiri hlutans er að leið ráð
herrans muni auka jafnræði milli uppsjávarveiða og botnfiskveiða frá því sem er samkvæmt gildandi lögum.

Í ljósi allra kringumstæðna sér meiri hlutinn ekki betur en að sú leið sem lögð er til í frumvarpinu sé skynsamleg. Hafa má í huga að áætluð fjárhæð innheimtra veiðigjalda næsta fiskveiðiár nemur um 9,8 milljörðum kr., um það bil sömu fjárhæð og innheimt var á líðandi fiskveiðiári. Athygli er þó vakin á að sú fjárhæð getur tekið miklum breytingum enda ríkir sem áður óvissa um fiskigegnd og aflabrögð.

Sérstakt þorskígildi.

Í 2. mgr. b-liðar 2. gr. frumvarpsins er að finna reglugerðarheimild sem heimilar ráðherra að ákvarða sérstakt þorskígildi hverrar fisktegundar. Með sérstöku þorskígildi er vikið frá skilgreiningu þorskígildis skv. 19. gr. laga um stjórn fiskveiða einkum að því leyti að tekið er tillit þeirra tilvika þegar fisktegund er unnin um borð í fiskiskipi.

Í athugasemdum frumvarpsins kemur fram að notkun þorskígilda við niðurjöfnun veiðigjalda hafi verið gagnrýnd. Þannig hafi þær fisktegundar sem eru að mestu eða nær eingöngu unnar um borð í fiskiskipum með óeðlilega háan þorskígildisstuðul í samanburði við þær tegundir sem er að mestu leyti landað óunnum eða ferskum.

Þeirri breytingu sem felst í ákvörðun sérstaks þorskígildis var fagnað af mörgum gestum og umsagnaraðilum. Töldu þeir hana vera til mikils batnaðar en gagnrýndu þó að fleiri þættir sem hefðu áhrif á kostnað við fiskveiðar væru ekki teknir inn í myndina. Þannig var t.d. bent á að suma fiskstofna þyrfti að sækja um mun lengri veg en aðra og framlegð af veiðum væri af þeim og öðrum orsökum mjög mismunandi milli stofna.

Á fundi nefndarinnar kom fram að þrátt fyrir að fyrirkomulag fiskveiðistjórnar hafi verið til umræðu um langa hríð hafi frumvarp það sem síðar varð að lögum um veiðigjöld verið unnið á afskaplega skömmum tíma. Af þeim sökum hafi ýmsir þættir ekki komið til skoðunar við undirbúnings þess og nú væru ýmsir annmarkar að koma í ljós.

Að mati meiri hlutans ber 4. mgr. 4. gr. laga um veiðigjöld með sér að veiðigjaldanefnd var ætlað mikilvægt hlutverk við að vinna bug á þeim vandkvæðum sem kynnu að koma upp við framkvæmd laganna. Benda má á að efni þeirrar málsgreinar var bætt inn í frumvarp til laga um veiðigjöld við málsmeðferð atvinnuveganefndar á sínum tíma.

Þá kom fram gagnrýni á að útreikningur veiðigjalda byggist á of gömlum gögnum. Þannig var m.a. bent á að álagning veiðigjalda næsta fiskveiðiár mundi að óbreyttu byggjast á afkomupplýsingum frá metárinu 2011 og ekki væri tekið tillit til þeirra breytinga sem hefðu orðið á hag sjávarútvegsfyrirtækja frá þeim tíma.

Að áliti meiri hlutans er eðlilegt að brugðist verði við vandkvæðum við framkvæmd laganna þegar þau koma í ljós. Eins og fram hefur komið gat veiðigjaldanefnd ekki sinnt hlutverki sínu sem skyldi vegna lagalegra og tæknilegra annmarka. Heildarendurskoðun stendur fyrir dyrum. Í því ljósi telur meiri hlutinn þá breytingu sem felst í 2. mgr. b-liðar 2. gr. frumvarpsins nokkuð eðlilega þó svo að óskandi hefði verið að mögulegt væri að taka fleiri breytur með í reikninginn.

Í ljósi alls framangreinds leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt óbreytt.

Alþingi, 27. júní 2013.

Jón Gunnarsson,

form., frsm.

Haraldur Benediktsson.

Ásmundur Friðriksson.

Páll Jóhann Pálsson.

Þorsteinn Sæmundsson.

Þórunn Egilsdóttir.