143. löggjafarþing 2013–2014.	Prentað upp.

Þingskjal 67 — 67. mál.	Flutningsmenn.

Tillaga til þingsályktunar

um samningu stefnumarkandi frumvarpa og þingsályktunartillagna.

Flm.: Pétur H. Blöndal, Ásmundur Friðriksson, Birgitta Jónsdóttir, Brynjar Níelsson,

Elín Hirst, Unnur Brá Konráðsdóttir, Valgerður Gunnarsdóttir, Vilhjálmur Árnason,

Vilhjálmur Bjarnason, Oddný G. Harðardóttir, Margrét Gauja Magnúsdóttir,

Páll Valur Björnsson, Elsa Lára Arnardóttir, Helgi Hrafn Gunnarsson,

Jón Þór Ólafsson, Willum Þór Þórsson, Frosti Sigurjónsson, Karl Garðarsson,

Líneik Anna Sævarsdóttir, Páll Jóhann Pálsson.

Alþingi ályktar að skora á ríkisstjórnina að ráðherrar hennar feli viðkomandi þingnefnd
um, meiri hluta þeirra eða formanni ásamt hugsanlega öðrum þingmönnum að semja og rit
stýra stefnumarkandi frumvörpum og þingsályktunartillögum sem þeir hyggjast flytja á Alþingi.

Greinargerð.

Níutíu af hundraði allra frumvarpa sem Alþingi hefur samþykkt frá 1995 sem lög eru flutt af ráðherrum, 7% eru flutt af nefndum Alþingis, oft að frumkvæði ráðherra, og 3% frumvarpa sem verða að lögum eru flutt af alþingismönnum.

Þau frumvörp sem flutt eru af ráðherra eru gjarnan samin af starfsmönnum viðkomandi ráðuneytis, þeim undirstofnunum ráðuneytis sem vinna eftir lögunum eða utanaðkomandi sér
fræðingum í viðkomandi málaflokki sem ráðherra velur oft í samráði við starfsmenn ráðu
neytisins enda er sérfræðiþekkingin á málaflokknum þar helst til staðar. Þegar um stærri mál er að ræða setur ráðherra stundum á laggirnar nefnd sem kryfur málið til mergjar og semur frumvarp. Slíkar nefndir eru ýmist skipaðar sérfræðingum úr stofnunum eða ráðuneytum sem vinna við framkvæmd laganna, stundum tilnefna hagsmunaaðilar og stjórnmálaflokkar einnig fólk í nefndirnar.

Þegar frumvarp hefur tekið á sig mynd frá hendi höfundar fer það til skoðunar í ráðuneyt
inu ef það er ekki samið í ráðuneytinu og síðan til ráðherra sem leggur blessun sína yfir það. Báðir aðilar þurfa að rökstyðja breytingar. Svo fer það til samþykktar í ríkisstjórn og að lok
um til stjórnarflokkanna sem oft fá mjög skamman tíma til yfirlestrar. Þessir aðilar allir geta gert tillögur um breytingar og vísað því til höfundar en þær breytingar þurfa að vera rök
studdar. Höfundurinn, sem alla jafna er ekki kjörinn af kjósendum, þarf ekki að rökstyðja uppbyggingu, innihald og anda frumvarpsins, nema það sem hann setur í greinargerð. Því næst fer frumvarpið í 1. umræðu og síðan til nefndar, sem að jafnaði sendir það til umsagnar og fær til sín gesti. Á grundvelli þeirra upplýsinga, sem aðallega snúast um það hvernig ganga muni að framkvæma frumvarpið, gerir nefndin á frumvarpinu breytingar, oft í nánu samráði við ráðuneytið eða höfundinn eða höfundana. Þær breytingar þurfa einnig rökstuðn
ing. Að því búnu fer frumvarpið til 2. umræðu og stundum til nefndar á milli umræðna vegna þess að enn þarf að gera á því breytingar og að lokum er það samþykkt sem lög eftir 3. um
ræðu. Ljóst er að höfundur frumvarpsins og sá sem ritstýrir því hefur mest um það að segja hvernig endanleg lög líta út. Þar getur hins vegar komið upp hagsmunaárekstur ef höfundur
inn starfar jafnframt við að framkvæma lögin. Þetta ferli hefur í för með sér að mjög erfitt er að breyta um stefnu í kjölfar t.d. kosninga. Það eru sömu sérfræðingarnir í ráðuneytunum og stofnunum sem áður höfðu unnið að samningu gildandi laga og höfðu jafnvel unnið við fram
kvæmd laganna. Sérfræðingar, sem ekki hafa verið kjörnir til þess að setja þjóðinni lög.

Það hefur verið lenska að frumvörp komi seint inn til samþykktar í ríkisstjórn og stjórnar
flokka, sem verða oft að taka ákvarðanir um mjög mikinn fjölda frumvarpa á afar stuttum tíma um það leyti sem frestur til að leggja fram frumvörp rennur út. Þetta er hættulegt ferli því að þannig eru teknar ákvarðanir um það hvaða frumvörp verða að lögum og enginn tími gefst til að gaumgæfa innihald lagatexta eða efni greinargerðar, sem er til skýringar lögum. Með þessu fyrirkomulagi vex vald höfundar á endanlegu innihaldi lagatextans að sama skapi. Framangreint fyrirkomulag felur í reynd í sér að það eru sérfræðingar og starfsmenn ráðu
neyta sem setja þjóðfélaginu lagaramma og móta þróun þess. Fyrirkomulag þetta getur ekki talist í anda þeirrar aðgreiningar ríkisvaldsins sem stjórnarskrá lýðveldisins byggist á. Þessi skipan mála við ferli lagafrumvarpa er algeng í nágrannaríkjum okkar. Áhugi almennings á kosningum er víða dapurlega lítill og ef til vill er þessi skipan mála skýring á firringu margra kjósenda, sem finnst ekki skipta máli hver úrslit kosninga verða, allt sitji við það sama og litlu breyti hver vilji kjósenda er.

Að samþykktri þessari þingsályktun mundi ferli við gerð og samþykkt laga snúast við. Ráðherra snýr sér til nefndarinnar með nánar útfærða beiðni um breytingar á gildandi lögum eða um nýja lagasetningu. Nefndin felur einum eða fleiri nefndarmönnum eða öðrum þing
mönnum, sem hafa sérstaka þekkingu og áhuga á málinu að ritstýra verkinu í nánu samstarfi við ráðherrann. Ritnefndin vinnur svo í samstarfi við sérfræðinga á nefndasviði Alþingis eða aðra sérfræðinga. Ritnefndin vinnur tímaáætlun um verkið fyrir ráðherrann. Svo flytur ráð
herrann málið einn með hefðbundnum hætti eða felur nefnd eða einstökum nefndarmanni að flytja málið. Kostur við þetta ferli er að nefndinni er kunnugt um efni frumvarpsins og getur fjallað um það og haft áhrif á ramma þess með skarpari hætti. Málið yrði svo sent til umsagn
ar, þar á meðal til ráðuneytisins og/eða stofnana þess, sem gefur um það umsögn hvernig það telji að ganga muni að framkvæma verðandi lög.

Ráðherrar ættu að vera í góðum tengslum við meiri hluta nefndar og geta treyst á gott sam
starf við ritstjórann eða ritnefndina. Sem flutningsmaður hefur ráðherra úrslitaáhrif á það hvernig endanlegt frumvarp lítur út. Ritnefndin mundi gera honum reglulega grein fyrir fram
vindu þess. Slík breyting mun líklega gera áætlanir um framlagningu frumvarpa markvissari og vonandi koma í veg fyrir flóð frumvarpa rétt fyrir og á lokadegi þings. Vinnsla frumvarpa yrði markvissari og stjórnarandstaðan gæti komið að samningu fleiri frumvarpa, sem ekki eru stefnumarkandi.

Styrkja þarf nefndasvið Alþingis og flytja hugsanlega einhver störf frá ráðuneytunum en heildarkostnaður ríkisins ætti ekki að aukast heldur jafnvel minnka þar sem meiri þekking yrði til á einum stað og hægt að nýta sérfræðingana betur. Ekki verður séð að breyta þurfi lögum, t.d. þingskapalögum, en það kann þó að koma í ljós við framkvæmd tillögunnar og er þá hluti af útfærslu hennar. Starfsmenn ráðuneyta geta einbeitt sér að framkvæmd ríkis
valdsins og þurfa ekki að víkja yfir á gjörólíkt svið, sem er smíði lagafrumvarpa.

Alþingismenn, sem kosnir eru til að starfa við að setja þjóðfélaginu lagaramma, mundu finna sterkar til ábyrgðar á því sviði og eftirspurn eftir því að gegna starfi ráðherra mundi minnka. Umboðsvandi mundi minnka. Kjarni tillögunnar er að færa lagasetninguna sjálfa í hendur þeirra aðila sem fara með lagasetningarvaldið samkvæmt stjórnarskránni, þ.e. al
þingismanna.

Það er ákall almennings að vinnubrögð þingsins verði bætt svo að Alþingi Íslendinga megi ná aftur að einhverju leyti þeirri virðingarstöðu sem það hefur glatað meðal þjóðarinnar. Alþingi nýtur lítils trausts samkvæmt mælingum. Sú breytta vinnuregla sem þingsályktunar
tillaga þessi felur í sér er til þess fallin að koma til móts við þetta ákall.