143. löggjafarþing 2013–2014.

Þingskjal 1056 — 221. mál.

2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um breytingu á lögum um siglingavernd, nr. 50/2004,

lögum um loftferðir, nr. 60/1998, vopnalögum, nr. 16/1998, og lögreglulögum,

nr. 90/1996, með síðari breytingum (laumufarþegar, stjórnvaldssektir,

dagsektir, bakgrunnsathuganir, o.fl.).

Frá umhverfis- og samgöngunefnd.

Á fundi nefndarinnar komu Sigurbergur Björnsson, Svana Margrét Davíðsdóttir og Björn Freyr Björnsson frá innanríkisráðuneyti, Hafsteinn Pálsson og Sindri Sveinsson frá Félagi íslenskra atvinnuflugmanna, Kristján Sveinbjörnsson frá Svifflugfélagi Íslands, Ari Guðjóns
son frá Icelandair Group, Frosti Ólafsson og Björn B. Björnsson frá Viðskiptaráði Íslands, Íris Ösp Ingjaldsdóttir frá tollstjóra, Jón Sigurðsson, Sigríður Harðardóttir og Reynir G. Brynjarsson frá Flugfreyjufélagi Íslands og Flugvirkjafélagi Íslands, Þórður Sveinsson og Hörður Helgi Helgason frá Persónuvernd, Gunnar Valur Sveinsson frá Samtökum ferða
þjónustunnar, Ægir Steinn Sveinþórsson frá Félagi skipstjórnarmanna, Hrafnhildur Stefáns
dóttir frá Samtökum atvinnulífsins, Karl Alvarsson frá Isavia, Jón F. Bjartmarz og Thelma Clausen Guðjónsdóttir frá ríkislögreglustjóra og Stefán Alfreðsson og Reynir Sigurðsson frá Samgöngustofu.

Nefndinni bárust umsagnir frá Félagi íslenskra atvinnuflugmanna, Félagi skipstjórnar
manna, Flugfreyjufélagi Íslands og Flugvirkjafélagi Íslands, Icelandair Group, Isavia, Per
sónuvernd, ríkislögreglustjóra, Samtökum atvinnulífsins, Samtökum ferðaþjónustunnar, Svif
flugfélagi Íslands, tollstjóra og Viðskiptaráði Íslands.

Í frumvarpinu eru lagðar til nokkrar breytingar á gildandi lögum um siglingavernd annars vegar og lögum um loftferðir hins vegar, aðallega vegna endurtekinna innbrota á haftasvæði flugverndar og siglingaverndar en einnig til að auka skilvirkni við framkvæmd laganna gagn
vart eftirlitsskyldum aðilum. Jafnframt eru lagðar til smávægilegar breytingar á vopnalögum í tengslum við flugvernd. Þá eru lagðar til breytingar á lögreglulögum vegna framkvæmdar bakgrunnsathugana.

Umsagnaraðilar gerðu flestir alvarlegar athugasemdir við nokkur ákvæði frumvarpsins. Sérstaklega voru gerðar athugasemdir við greinar er lúta að bakgrunnsathugunum ríkis
lögreglustjóra. Um er að ræða 11. gr. frumvarpsins sem gerir ráð fyrir breytingu á 70. gr. c í loftferðalögum, nr. 60/1998, 5. gr. frumvarpsins, þar sem lagt er til að við lög nr. 50/2004, um siglingavernd, bætist ný grein, 8. gr. a, og 16. gr. frumvarpsins, sem felur í sér tillögu um nýjan h-lið í 2. mgr. 5. gr. lögreglulaga, nr. 90/1996.

Í almennum athugasemdum við frumvarpið kemur fram að greinar frumvarpsins um bak
grunnsathuganir einstaklinga sem þurfa að hafa aðgang að haftasvæði flugverndar eða sækja námskeið um flugvernd byggist á alþjóðlegum kröfum í flugvernd, m.a. kröfum sem Ísland hefur undirgengist samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Þess er hins vegar ekki getið nákvæmlega um hvaða réttarheimildir á sviði Evrópuréttar er að ræða í þessu samhengi. Í umfjöllun um málið kom fram að í 11. gr. frumvarpsins sé gengið mun lengra en í ESB-reglugerð nr. 185/2010 um ítarlegar ráðstafanir til að framfylgja sameiginlegum grunnkröfum um flugvernd og í leiðbeiningarefni ECAC, Samtaka evrópskra flugmála
stjórna. Þær breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu verða því ekki réttlættar með tilvísun til skuldbindinga Íslands samkvæmt EES-samningnum. Í raun er það svo að aðildarríki ESB hafa ekki gengið eins langt og lagt er til í frumvarpi þessu þegar kemur að flugvernd. Þá kom fram á fundum nefndarinnar að lönd á borð við Bretland, sem meta vástig mjög hátt vegna hryðjuverkaógnar, skoða t.d. ekki fjárhagslegar upplýsingar, upplýsingar um einkamál í dómskerfinu eða upplýsingar um hjúskaparstöðu við bakgrunnsathuganir.

Með 1. mgr. a-liðar 11. gr. frumvarpsins er lagt til að áður en Samgöngustofu, rekstrar
aðila flugvallar, rekstraraðila flugleiðsöguþjónustu eða flugrekanda verður heimilt að veita einstaklingi aðgang að haftasvæði flugverndar og viðkvæmum upplýsingum um flugvernd eða heimila honum að sækja námskeið í flugverndarþjálfun skuli óska eftir bakgrunnsathug
un og öryggisvottun lögreglu á þar til gerðu eyðublaði sem ríkislögreglustjóri ákveður. Í athugasemdum við frumvarpið kemur svo fram að ríkislögreglustjóra sé veitt ótvíræð heimild til að ákveða eyðublað sem einstaklingum er gert að skila til lögreglu, sé óskað eftir bak
grunnsathugun, en slíkt eyðublað hafi verið í notkun um langt skeið.

Heimild til bakgrunnsathugana á sér stoð í ákvæði 70. gr. c í lögum um loftferðir, nr. 60/1998. Þar segir m.a. að áður en Flugmálastjórn Íslands, rekstraraðila flugvallar, rekstrar
aðila flugleiðsöguþjónustu eða flugrekanda sé heimilt að veita einstaklingi aðgang að hafta
svæði flugverndar og viðkvæmum upplýsingum um flugvernd eða heimila honum að sækja námskeið í flugverndarþjálfun skuli óska eftir bakgrunnsskoðun og öryggisvottun lögreglu sem aflar upplýsinga um viðkomandi, svo sem úr skrám lögreglu, sakaskrá eða öðrum opin
berum skrám, að fengnu skriflegu samþykki viðkomandi einstaklings. Slík athugun skuli fara fram með reglulegu millibili og eigi sjaldnar en á fimm ára fresti. Í 70. gr. d er ráðherra svo veitt heimild til setningar reglugerðar um bakgrunnsathuganir. Á grundvelli lagaheimildar
innar setti ráðherra reglugerð nr. 985/2011 um flugvernd. Með reglugerðinni eru innleiddar í íslenskan rétt nokkrar reglugerðir framkvæmdastjórnar ESB, sbr. 61. gr. reglugerðarinnar.

Ríkislögreglustjóri lagði fram á sínum tíma sérstakt umsóknarform um bakgrunnsathug
anir, sem virðist eiga að byggjast á ákvæðum reglugerðar nr. 985/2011, enda kemur fram að bakgrunnsathuganir séu framkvæmdar á einstaklingum á grundvelli reglugerðar nr. 985/
2011, sbr. lög um loftferðir, nr. 60/1998. Ýmsir starfsmenn voru verulega ósáttir við umrætt umsóknarform og þær upplýsingar sem óskað var eftir með því sem lutu m.a. að einkamál
efnum og fjárhagsmálefnum einstaklinga. Þeir töldu að margvísleg atriði í umsóknarforminu færu langt fram úr heimildum þeim til upplýsingaöflunar sem veittar væru í lögunum og reglugerð en einnig að upplýsingaöflunin í heild bryti í bága við réttarreglur um persónu
vernd og sjónarmið á því sviði. Af þeim ástæðum var kvörtun send Persónuvernd í september 2012.

Persónuvernd úrskurðaði að við framkvæmd bakgrunnsathugunar á grundvelli laga nr. 60/1998, um loftferðir, væri ríkislögreglustjóra óheimil öflun upplýsinga um hvort einstak
lingi sem sætir athugun hefði verið stefnt eða biði málsmeðferðar í einkamáli; hvort við
komandi væri á skrá Lánstrausts-Creditinfo hf. yfir fjárhagsmálefni og lánstraust einstak
linga; og um hjúskaparstöðu viðkomandi og maka eða sambýling. Í forsendum úrskurðarins er á það bent að vinnsla persónuupplýsinga með bakgrunnsathugun verði að samrýmast kröfum 7. gr. laga nr. 77/2000 um sanngirni, málefnalegan tilgang og meðalhóf við vinnslu persónuupplýsinga. Þá benti Persónuvernd á að almennt skyldi skýra þröngri skýringu þau ákvæði sem takmarka mannréttindi – í þessu tilviki réttinn til friðhelgi einkalífs og um leið réttinn til atvinnufrelsis, sbr. 71. og 75. gr. stjórnarskrárinnar. Loks yrði að túlka ákvæði laga um loftferðir í ljósi fyrrgreindrar reglugerðar ESB nr. 185/2010 en samkvæmt henni væri markmið bakgrunnsathugana bundið við að fá staðfest hver viðkomandi væri og að kanna sakaferil hans, vinnu- og námsferil. Í ljósi þessa taldi Persónuvernd að öflun upplýsinga um aðild að einkamáli fyrir dómstólum, færslur á fyrrnefndri skrá Lánstrausts-Creditinfo hf., hjúskaparstöðu og maka eða sambýling færi fram úr því sem heimilt gæti talist samkvæmt umræddum ákvæðum laga nr. 60/1998 og 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 985/2011, sbr. og áðurnefndar kröfur 7. gr. laga nr. 77/2000.

Í ljósi framangreinds er nokkuð sérstakt að í athugasemdum við frumvarpið skuli tekið fram að tillaga 11. gr. (og um leið 16. gr.) sé til þess gerð að koma til móts við ábendingar og úrskurð Persónuverndar. Með tilliti til þess er kom fram á fundum nefndarinnar virðist þvert á móti sem með framsetningu ákvæðanna sé litið fram hjá þeirri niðurstöðu Persónu
verndar að með upplýsingaöflun um einkamálefni og fjárhagsmálefni einstaklinga sé brotið gegn lögum, reglugerð og stjórnarskrá.

Með vísan til niðurstöðu Persónuverndar og umfjöllunar um málið vísar nefndin því á bug er fram kemur í athugasemdum við 11. gr. frumvarpsins að ekki sé unnt að framkvæma bakgrunnsathuganir nema unnt sé að ganga úr skugga um upplýsingar um einkamálefni og fjárhagsmálefni. Engin réttmæt eða nauðsynleg ástæða er fyrir því að upplýsinga um fjár
hagsmálefni einstaklinga eða einkamálefni þeirra sé aflað við mat á veitingu aðgangsheim
ildar að flugverndarsvæði. Með slíkri upplýsingaöflun er gengið freklega inn á þá persónu
vernd sem einstaklingar njóta lögum samkvæmt og gegn stjórnarskrárvarinni friðhelgi einka
lífs. Þá liggja engar reglur fyrir um það með hvaða hætti umræddar upplýsingar um ein
staklinga verða varðveittar eða hvort eða hvenær þeim verður eytt eftir starfslok. Með 11. gr. frumvarpsins er víkkuð úr hófi heimild ríkislögreglustjóra til upplýsingaöflunar samkvæmt lögunum og reglugerð. Farið er út fyrir eðlileg og nauðsynleg mörk í þeirri upplýsingaöflun og út fyrir þann ramma sem nú er heimilaður, bæði skv. 70. gr. c í loftferðalögum og sam
kvæmt reglugerð nr. 985/2011.

1.–4. og 8. mgr. 5. gr. frumvarpsins eru efnilega sambærilegar við 11. gr. frumvarpsins en lúta að siglingavernd í stað flugverndar. Þá er í 5. mgr. 5. gr. frumvarpsins gert ráð fyrir að lögreglu sé heimilt að óska eftir að einstaklingar gangist undir fíkniefnapróf í tengslum við umræddar bakgrunnsathuganir. Nefndin telur ekki heldur forsendur til að ákvæði 5. gr. frumvarpsins verði lögfest enda mundu þau fela í sér sams konar skerðingar á persónuvernd og ákvæði 11. gr. frumvarpsins. Með vísan til alls framanritaðs telur nefndin ekki forsendur til þess að ákvæði nýs h-liðar í 16. gr. frumvarpsins verði leitt í lög óbreytt, en það varðar einnig heimild ríkislögreglustjóra til upplýsingaöflunar við bakgrunnsathuganir, á sama grunni og skv. a-lið 11. gr. frumvarpsins. Fram kemur að upplýsingaöflun skuli byggjast á samþykki en líkt og kemur fram í umsögn Persónuverndar um málið má draga í efa að slík yfirlýsing sem um ræðir geti í raun talist til raunverulegs samþykkis. Eigi að síður má telja brýnt að fyrir liggi skrifleg yfirlýsing frá einstaklingi um að hann heimili upplýsingaöflun en slíkt eykur gagnsæi vinnslunnar gagnvart honum og gefur færi á skriflegri fræðslu um það hvaða upplýsinga verði aflað og hvernig staðið sé að vinnslu að öðru leyti. Í samræmi við framangreint tekur nefndin undir tillögu Persónuverndar og leggur til að í stað orðsins sam
þykki" í umræddu frumvarpsákvæði verði notast við orðið beiðni".

Ekki er deilt um nauðsyn öryggisráðstafana á haftasvæði flugverndar. Aftur á móti er nauðsynlegt að í þeim efnum sé gætt meðalhófs. Nefndin gerir sér fyllilega grein fyrir þeim skuldbindingum sem hvíla á flugmálayfirvöldum og að nauðsynlegt sé, m.a. með vísan til alþjóðaskuldbindinga, að fram fari mat á því hvort óhætt sé að veita einstaklingum aðgang að haftasvæði flugverndar. Við þetta mat vegast framangreind sjónarmið á við stjórnarskrár
varinn rétt til friðhelgi einkalífs og atvinnufrelsis. Þessi stjórnarskrárvörðu réttindi verður að virða og setja í forgrunn.

Nefndin gerir athugasemdir við að EES-reglur séu innleiddar hér á landi á meira íþyngj
andi hátt heldur en þörf er á. Oft er það þannig að slíkar reglur veita aðildarríkjum svigrúm til mats um það á hvaða hátt reglurnar verða samræmdar landsrétti. Í tilviki frumvarps þessa telur nefndin að gengið sé mun lengra en tilefni er til, atvinnulífinu til íþyngingar.

Nefndin telur ekki ástæðu til að breytingar séu gerðar á ákvæði 70. gr. c í loftferðalögum eða að við siglingalög verði bætt nýrri 8. gr. a og leggur því til að fallið verði frá tillögum um breytingar á ákvæðunum, sbr. 1. gr., 5. gr. og a-lið 11. gr. frumvarpsins. Með vísan til framangreinds leggur nefndin einnig til breytingar á 16. gr. frumvarpsins.

Í 12. gr. frumvarpsins er fjallað um aðstæður þegar einstaklingur með gilda aðgangs
heimild inn á tilgreint svæði innan flugvallar eða flugvallarsvæðis fer inn á annað svæði sem aðgangsheimild hans nær ekki til og lagt til að Samgöngustofu verði heimilt að leggja stjórn
valdssekt á viðkomandi einstakling. Gerðar hafa verið alvarlegar athugasemdir við ákvæðið á þeirri forsendu að ekkert kalli á breytingarnar. Ekki hafi komið upp vandamál vegna einstaklinga með útgefnar aðgangsheimildir sem fari inn á svæði sem þeir hafa ekki heimild til, a.m.k. ekki af ásetningi. Nefndin telur að ákvæðið gangi of langt þar sem nú sé bæði beitt íþyngjandi aðferðum eins og að láta fólk sitja flugverndarnámskeið af mismunandi umfangi að nýju eða tímabundinni sviptingu aðgangsheimildar sem ræðst af eðli brots. Hingað til hefur Samgöngustofa eingöngu haft heimildir til að leggja sektir á lögaðila sem hún hefur eftirlit með skv. 2. og 3. mgr. 136. gr. laga um loftferðir. Nefndin telur að mjög varlega skuli farið með heimild til að leggja á stjórnvaldssektir og að slíkt eigi áfram að vera einskorðað við lögaðila. Nefndin leggur því til að 12. gr. falli brott.

Þá kom fram í umfjöllun nefndarinnar um málið að þar sem tollstjóri hafi eftirlit og um
sjón með framkvæmd verndarráðstafana skv. 7. gr. laga um siglingavernd sé eðlilegt að brot gegn farmvernd séu rannsökuð hjá embættinu og lokið þar með viðurlagaákvörðun. Nefndin tekur undir þetta og leggur því til breytingu þess efnis.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

1.	1. gr. falli brott.

2.	5. gr. falli brott.

3.	Við 8. gr. bætist tveir nýir málsliðir, svohljóðandi: Tollstjóri fer með rannsókn mála vegna brota gegn 7. gr., sbr. 183. gr. tollalaga, að svo miklu leyti sem slík rannsókn er ekki í höndum lögreglu. Tollstjóra er heimilt að ákvarða sektir vegna brota gegn 7. gr. og reglum settum samkvæmt þeirri grein.

4.	A-liður 11. gr. falli brott.

5.	12. gr. falli brott.

6.	C-liður 13. gr. falli brott.

7.	Fyrri stafliður 16. gr. orðist svo: að annast framkvæmd bakgrunnsathugana og útgáfu öryggisvottana á grundvelli þeirra í samræmi við ákvæði laga og reglugerða; kveðið skal á um heimild lögreglu til upplýsingaöflunar um einstakling í lögum og skal fengin skrifleg beiðni hans fyrir bakgrunnsathugun; ríkislögreglustjóra er heimilt að fela lög
reglustjórum framkvæmd bakgrunnsathugana og útgáfu öryggisvottana auk skráningar þeirra í málaskrá lögreglu; ráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd bakgrunnsathugana, svo sem um ábyrgð og eftirlit, efnislega skoðun, mat á öryggishæfi og afbrotaferli, málsmeðferð, tímafresti, útgáfu öryggisvottunar, gildistíma, veitingu aðgangsheimilda, tíðni bakgrunnsathugana, afturköllun öryggisvottunar og önnur þau atriði sem kunna að vera tilgreind í lögum.

Birgir Ármannsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 2. maí 2014.

Höskuldur Þórhallsson,

form.	Brynjar Níelsson,

frsm.	Katrín Júlíusdóttir.
Haraldur Einarsson.	Katrín Jakobsdóttir.	Brynhildur S. Björnsdóttir.
Vilhjálmur Árnason.	Jón Þór Ólafsson.