143. löggjafarþing 2013–2014.	Prentað upp.

Þingskjal 1069 — 485. mál.	Leiðréttur texti.

2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána.

Frá meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

Nefndin hefur fengið á sinn fund Davíð Stein Davíðsson, Tómas Brynjólfsson, Fjólu Agnarsdóttur, Guðrúnu Þorleifsdóttur, Guðrúnu Ögmundsdóttur og Tryggva Þór Herbertsson frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, Sigrúnu Ólafsdóttur frá forsætisráðuneyti, Guðlaugu Kristinsdóttur og Benedikt Sigurðsson frá Búseta á Norðurlandi, Gísla Örn Bjarnhéðinsson frá Búseta, Daníel Rúnarsson frá Búmönnum, Þorstein Valdimarsson, Yngva Örn Kristins
son, Snædísi Ögn Óskarsdóttur, Söru Fuxén, Jónu Björk Guðnadóttur, Steinunni Þorsteins
dóttur, Sigurð Kristjánsson og Arinbjörn Ólafsson frá Samtökum fjármálafyrirtækja, Kristin Bjarnason frá Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Ólaf Darra Andrason frá Alþýðusam
bandi Íslands, Hjörleif Gíslason og Ljósbrá Logadóttur frá umboðsmanni skuldara, Ásgeir Westergren og Einar Bjarka Guðmundsson frá Reykjavíkurborg, Arnald Loftsson og Þóreyju Þórðardóttur frá Landssambandi lífeyrissjóða.

Umsagnir bárust frá Alþýðusambandi Íslands, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Bú
mönnum, Búseta hsf., Félagi fasteignasala, Grétari Þór Ævarssyni og Ernu Halldórsdóttur, Hjörleifi Arnari Waagfjörð og Hörpu Torfadóttur, Höskuldi R. Guðjónssyni Kröyer og Helgu Hafliðadóttur, Íbúðalánasjóði, Kristni Má Ársælssyni, Kristjáni Valdimarssyni, Lands
samtökum lífeyrissjóða, ríkisskattstjóra, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samtökum at
vinnulífsins, Samtökum fjármálafyrirtækja, Seðlabanka Íslands, umboðsmanni skuldara, Við
skiptaráði og Öryrkjabandalagi Íslands.

Frumvarpið sem hér um ræðir er liður í aðgerðaáætlun ríkisstjórnarinnar vegna skulda
vanda heimilanna. Í ályktun Alþingis frá 28. júní 2013 um aðgerðir vegna skuldavanda heimila á Íslandi var ákveðið að settur yrði á fót sérfræðingahópur sem fengi það verkefni að útfæra mismunandi leiðir til að ná fram höfuðstólslækkun verðtryggðra húsnæðislána. Sérfræðingahópurinn skilaði af sér tillögum í nóvember 2013 um leiðréttingu höfuðstóls og skattleysi séreignarlífeyrissparnaðar. Frumvarpið er samið af starfshópi skipuðum af fjár
mála- og efnahagsráðherra en að undirbúningi frumvarpsins komu fulltrúar frá Samtökum fjármálafyrirtækja og Landssamtökum lífeyrissjóða auk fulltrúa frá Íbúðalánasjóði og ríkis
skattstjóra.

Markmið frumvarpsins er að kveða á um skipan og fyrirkomulag leiðréttingar verð
tryggðra fasteignaveðlána heimila á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2009. Í at
hugasemdum við frumvarpið er fjallað um aðdraganda og meginefni þess. Í athugasemdunum er mat á áhrifum skuldalækkunar á efnahag landsins og mismunandi samfélagshópa. Einnig er fjallað um áhrif á Íbúðalánasjóð og stjórnsýsluna.

Efnahagsleg áhrif aðgerðarinnar.

Skuldsetning heimila er nú ríflega tvöfalt hærri en hún var fyrir tuttugu árum. Í árslok 2013 voru skuldir heimilanna 108% af vergri landsframleiðslu. Há skuldsetning heimila er talin orsakaþáttur í því hve þjóðarbúið hefur verið lengi að jafna sig nú samanborið við fyrri samdráttarskeið.

Í frumvarpinu er mat á áhrifum skuldalækkunar heimila á helstu hagstærðir. Þar er byggt á greiningu ráðgjafafyrirtækisins Analytica sem unnin var að beiðni sérfræðingahópsins og greiningu sem birtist í Peningamálum Seðlabankans í febrúar 2014. Þjóðhagsleg áhrif eru til
tölulega mild samkvæmt greiningu Analytica en Seðlabankinn gerir ráð fyrir nokkru meiri áhrifum, en greiningar af þessu tagi eru óvissu háðar.

Ljóst er að skuldalækkunin hefur jákvæð tekju- og auðsáhrif á heimilin. Hins vegar er óvissa um hvernig auknar ráðstöfunartekjur heimila muni skiptast milli aukinnar neyslu og sparnaðar eða fjárfestingar og hver áhrifin verða nákvæmlega á hagvöxt og verðbólgu.

Það er jákvætt að stóru alþjóðlegu lánshæfismatsfyrirtækin þrjú hafa staðfest mat sitt á lánshæfi ríkissjóðs eftir að tilkynnt var um aðgerðirnar.

Meiri hlutinn telur ekki ástæðu til að ætla að frumvarpið muni hafi verulega neikvæð efna
hagsáhrif. Umfang frumvarpsins er innan við 3,2% af fjárlögum og geta stjórnvöld gripið til ýmissa mótvægisaðgerða til að milda áhrifin frekar ef þörf krefur.

Áhrif á ríkissjóð.

Í fjárlögum ársins var samþykkt að verja 20 milljörðum kr. í leiðréttingu á þessu ári eða um 3,2% af fjárlögum ársins. Heildarkostnaður aðgerðarinnar er áætlaður 80 milljarðar kr. á fjórum árum.

Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið sem fram koma í umsögn meiri hluta fjárlaga
nefndar, en þar er lögð áhersla á að ekki verði vikið frá þeim markmiðum frumvarpsins að endanleg útgjöld verði ákvörðun Alþingis í fjárlögum hvers árs og með því móti tryggt að jafnvægi verði í gjöldum og tekjum ríkissjóðs vegna aðgerðanna. Þannig gefst Alþingi færi á því að bregðast við ef sýnt þykir að fjárhagsáætlanir gangi ekki eftir og tryggja að aðgerð
irnar verði ávallt að fullu fjármagnaðar. Með því móti nást fram jákvæð áhrif aðgerðanna í samræmi við markmið frumvarpanna, samhliða því sem ekki er gefinn afsláttur af sjálfbærni, varfærni og stöðugleika við stjórnun ríkisfjármála.

Áhrif leiðréttingarinnar á mismunandi samfélagshópa.

Í athugasemdum frumvarpsins kemur fram að í árslok 2009 voru 74 þúsund heimili skráð fyrir verðtryggðum fasteignalánum. Verði frumvarpið að lögum má ætla að rúmlega níu af hverjum tíu muni njóta höfuðstólslækkunar fasteignalána á grundvelli ákvæða frumvarpsins. Áætlað er að meðalfjárhæð niðurfærslu á hvert heimili nemi rúmlega 1,1 millj. kr. og tæplega helmingur heimila fái niðurfærslu á bilinu 0,5–1,5 millj. kr. Rúmlega helmingur af umfangi leiðréttingarinnar mun renna til heimila með mánaðartekjur undir 660 þús. kr. á mánuði og 44% til heimila með tekjur undir 500 þús. kr. á mánuði. Meira en helmingur leiðrétt
ingarinnar rennur til fjölskyldna með börn undir 18 ára aldri.

Fyrir nefndinni kom fram að tæplega 80% heildarniðurfærslu muni renna til heimila þar sem fasteignamat eignar er undir 40 millj. kr. Hlutdeild í heildarniðurfærslu virðist einna mest meðal þeirra heimila sem eiga fasteignir með fasteignamat á milli 10–30 millj. kr.

Þegar tekið er mið af eftirstöðvum fasteignalána í árslok 2009 mun rúmlega helmingur heildarumfangs leiðréttinga renna til heimila með eftirstöðvar undir 20 millj. kr. Virðist hæst hlutfall niðurfærslunnar fara til þeirra sem skulda á bilinu 10–25 millj. kr. vegna íbúðakaupa.

Sé tekið mið af hlutfalli eftirstöðva lána af fasteignamati sést að skuldugri heimili fá að jafnaði hærri niðurfærslu en skuldlítil. Renna 35% af heildarniðurfærslu til heimila sem skulda yfir 100% af fasteignamati og rúmur helmingur til heimila sem skulda yfir 80% af fasteignamati. Tæplega 80% heildarniðurfærslna renna til heimila sem skulda meira en 50% af fasteignamati. Könnun á landfræðilegri skiptingu leiðréttingarinnar gefur til kynna að áætluð hlutdeild landshluta í heildarleiðréttingu fylgir hlutdeild landshluta í eftirstöðvum fasteignalána.

Til samanburðar má nefna að um 14 þúsund heimili hafa þegar fengið 108 milljarða kr. lækkun húsnæðislána vegna gengisdóma. Til viðbótar hafa 17 þúsund heimili fengið niður
færslu sem nemur 56 milljörðum kr. eftir 110% leiðinni.

Óvissa um fjölda og umfang umsókna.

Í umsögn skrifstofu opinberra fjármála hjá fjármála- og efnahagsráðuneyti kemur fram að vera megi að aðlaga þurfi viðmiðanir fyrir niðurfærslunni þegar betri upplýsingar liggja fyrir úr umsóknum lántakenda ef kostnaður við þennan þátt aðgerðarinnar á að vera innan þeirra marka sem fjárlög setja aðgerðinni. Gert er ráð fyrir slíkri aðlögun í reglugerð sem ráð
herra setur með tilliti til þátttöku í aðgerðinni, dreifingu þegar fenginna afskrifta og annarra slíkra atriða sem máli skipta fyrir ráðstöfun á fjárheimild í fjárlögum til lækkunar á hús
næðisskuldum heimilanna. Meiri hlutinn telur mikilvægt að slíkt svigrúm sé til staðar.

Greiðslujöfnunarreikningar.

Í 4. mgr. 11. gr. frumvarpsins er fjallað um ráðstöfun leiðréttingarfjárhæðar inn á leið
réttingarhluta láns. Samtals er talið að 1,4% af heildarfjárhæð verðtryggðra íbúðalána sé á greiðslujöfnunarreikningi eða um 17 milljarðar kr.

Í 5. málsl. er gert ráð fyrir að skuld á jöfnunarreikningi samkvæmt lögum um greiðslu
jöfnun fasteignaveðlána til einstaklinga skuli færð á leiðréttingarhlutann. Yfirfærslan veldur samsvarandi lækkun á leiðréttingarfjárhæð.

Greiðslur inn á greiðslujöfnunarreikninga voru gagnrýndar fyrir nefndinni og bent á að samkvæmt ákvæði til bráðabirgða II í lögum um greiðslujöfnun fasteignaveðlána til einstak
linga væri gert ráð fyrir því að skuld sem stendur eftir á jöfnunarreikningi í lok þriggja ára frá lokum upprunalegs lánstíma skuli gefin lánþega eftir og afmáð úr veðmálabókum.

Tilgangur greiðslujöfnunar er að aftra því að greiðslubyrði lána þyngist ef neysluvísitala hækkar hraðar en laun almennt. Borin er saman fjárhæð afborgunar samkvæmt neysluvísitölu og afborgun samkvæmt greiðslujöfnunarvísitölu. Mismunurinn færist á svokallaðan jöfnunar
reikning sem myndar verðtryggða skuld sem ber sömu vexti og telst til höfuðstóls lánsins og bætist við eftirstöðvar þess. Skylda til að greiða jöfnunarreikningsfjárhæðina virkjast við að afborgun miðuð við greiðslujöfnunarvísitölu verður hærri en afborgun miðuð við neyslu
vísitölu.

Laun hækka almennt hraðar en verðlag til langs tíma litið og því greiðist skuld á greiðslu
jöfnunarreikningum upp með tímanum. Samanburður á þróun greiðsluvísitölu og neyslu
vísitölu frá janúar 2008 til apríl 2014 sýnir að vísitala neysluverðs hefur hækkað 10% um
fram hækkun greiðslujöfnunarvísitölu. En á tímabilinu frá janúar 2010 til apríl 2014 hefur greiðslujöfnunarvísitala hins vegar hækkað 7% umfram vísitölu neysluverðs. Þess má vænta að sú þróun haldi áfram og greiðslujöfnunin muni því greiðast upp á lánstímanum. Um 30 ár eru eftir af lánstíma flestra þeirra lána sem úrræðið snertir.

Í ljósi þessa telur meiri hlutinn að ekki sé tilefni til að gera breytingar hvað þetta varðar.

Aðrir hópar.

Fyrir nefndinni kom fram sjónarmið um að úrræði frumvarpsins ættu að ná til fleiri hópa en heimila með verðtryggð húsnæðislán. Hér ber að líta til þess að frumvarpið byggist á ályktun Alþingis nr. 1/142 frá 28. júní 2013 um aðgerðir vegna skuldavanda heimila á Íslandi sem leiddi af ófyrirsjáanlegri höfuðstólshækkun verðtryggðra húsnæðislána. Í 1. tölul. 1. mgr. þingsályktunarinnar var forsætisráðherra og ráðherranefnd um úrlausnir í skuldamálum heimilanna falið að setja á fót sérfræðingahóp sem skyldi útfæra og gera tillögur að mismun
andi leiðum til að ná fram höfuðstólslækkun verðtryggðra húsnæðislána. Það er því ljóst að frumvarpið felur í sér úrræði sem ætluð eru þeim hópi sem var með verðtryggt fasteignalán vegna húsnæðis til eigin nota á tilteknu tímabili og varð fyrir skakkaföllum af þeim sökum.

Þó að aðrir hópar telji að þeir eigi einnig tilkall til leiðréttingar verður að líta til þess að aðstæður þeirra voru aðrar. Ógerlegt er að leysa úr málum allra þessara ólíku hópa með sama úrræðinu. Meiri hlutinn vekur athygli á að félags- og húsnæðismálaráðherra var með ályktun Alþingis nr. 1/142 falið að skipa verkefnisstjórn um framtíðarskipan húsnæðismála. Verk
efnisstjórnin skilaði skýrslu nýverið og leggur til að unnið verði að uppbyggingu á virkum leigumarkaði, m.a. með því að tryggja húsnæðisöryggi, sanngjarna leigu og fjölbreytt fram
boð húsnæðis fyrir ólíka hópa með mismunandi þarfir. Að þessu sögðu hvetur meiri hlutinn stjórnvöld til að koma til móts við aðra hópa með öðrum úrræðum sem miðast við þeirra aðstæður.

Almennar athugasemdir.

Við 3. gr.

Vakin var athygli nefndarinnar á því að ýmis vandkvæði kynnu að koma upp í tengslum við ólík tilvik hjúskaparbreytinga og að mikilvægt væri að geta brugðist við slíkum vanda. Meiri hlutinn leggur áherslu á að ráðherra tryggi að skýrar reglur verði settar um meðferð einstakra tilvika sem þessara. Meiri hlutinn hefur verið upplýstur um að nú þegar sé hafin slík vinna í fjármála- og efnahagsráðuneyti.

Við 11. gr.

Þau sjónarmið komu fram á fundum nefndarinnar að 31. desember væri ekki ákjósanlegur greiðsludagur. Meiri hlutinn kannaði málið og fékk þær upplýsingar að fram hefði komið í viðræðum við bankana að umrædd dagsetning henti vel þar sem þetta er í lok mánaðar og árs
lok sem einfaldar allt uppgjör, svo sem vaxtaútreikninga.

Breytingartillögur.

Við 3. gr.

Samkvæmt 4. mgr. 3. gr. nær leiðréttingin ekki til dánarbúa. Þó er tiltekið að eftirlifandi maki og börn sem hafa yfirtekið eignir og skuldir hins látna geti sótt um leiðréttingu vegna hins látna. Vakin var athygli nefndarinnar á því að í frumvarpstextanum skortir viðmið vegna 18 ára aldurstakmarks barna sem sótt geta um leiðréttingu vegna látinna foreldra. Meiri hlut
inn leggur til að miðað verði við að börn sem sótt geti um verði 18 ára á árinu 2014 og gerð er breytingartillaga þess efnis.

Við 8. gr.

Vakin var athygli nefndarinnar á því að ósamræmi er á milli 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. og 1. málsl. 1. mgr. 11. gr. frumvarpsins. Í 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. er miðað við fasteignaveðlán vegna öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota en undir 1. málsl. 1. mgr. 11. gr. falla fasteigna
veðkröfur í víðara samhengi. Ekki liggur fyrir hvort fasteignaveðlán vegna öflunar íbúðar
húsnæðis sem glatað hafa veðtryggingu hafa verið aðgreind sérstaklega frá öðrum fasteigna
veðlánum sem glatað hafa veðtryggingu. Þetta er talið geta valdið vandkvæðum í fram
kvæmd. Meiri hlutinn tekur undir framangreind sjónarmið og leggur til að 8. gr. verði breytt og að fullt samræmi verði á milli ákvæðanna hvað þetta varðar.

Bent var á að rangt er farið með dagsetningu samkomulags um sértæka skuldaaðlögun í b-lið 2. mgr. 8. gr. Upphaflega samkomulagið um sértæka skuldaaðlögun er frá 31. október 2009 en ekki 31. október 2010. Um misritun er að ræða í frumvarpinu. Leggur meiri hlutinn til breytingartillögu til lagfæringar.

Meiri hlutinn telur rétt að taka af allan vafa um að fyrirkomulag eða aðferð einstakra lán
veitanda við framkvæmd 110% leiðarinnar skiptir ekki máli þegar metið verður hvað komi til frádráttar skv. c-lið 1. mgr. 8. gr. Sem dæmi kemur fram á vefsíðu að viðkomandi banki hafi gengið lengra en samkomulag um 110% leið gerði ráð fyrir. Einnig kemur fram á vef
síðu bankans að ekki hafi þurft að sækja um úrræðið heldur hafi verið unnt að afþakka það í netbanka fyrir 1. júlí 2011. Það er skilningur meiri hlutans að með frumvarpinu sé stefnt að því að slík framkvæmd á 110% leiðinni sem hér er rakin að framan yrði felld undir c-lið 1. mgr. 8. gr. við framkvæmd leiðréttingarinnar samkvæmt frumvarpinu og breyta framangreind atriði um framkvæmd bankans á úrræðinu þar engu um.

Áréttingu sama efnis er að finna í skýringum við c-lið 1. mgr. 8. gr. í frumvarpinu. Spurn
ingar hafa vaknað og fram hafa komið athugasemdir um þetta og sú skoðun hefur verið látin í ljós að ákvæðið sjálft sé ekki nægilega skýrt hvað þetta varðar. Af þeim sökum telur meiri hlutinn ástæðu til að skerpa á orðalagi ákvæðis c-liðar 1. mgr. 8. gr.

Við 11. gr.

Í 8. málsl. 4. mgr. 11. gr. er kveðið á um að leiðréttingarhluti láns skuli bera sömu vexti og frumhluti lánsins frá útreikningsdegi. Meiri hlutinn telur ekki hentugt að festa í lög hvernig vaxtakjörum skuli háttað við þessar aðstæður þar sem um tvo greiðendur er að ræða sem búa við mismunandi lánakjör, þ.e. ríkissjóð og einstaklinga.

Athygli nefndarinnar var vakin á því að erfitt er að sjá hvernig eigi að fara með þegar eignir sem eru í lánaleiðréttingarferli eru seldar og kaupendur yfirtaka lán. Meiri hlutinn telur slíkt geta rúmast innan reglugerðarheimildar samkvæmt lokamálsgrein 11. gr. en það kemur hins vegar ekki fram með skýrum hætti. Meiri hlutinn telur til bóta að taka af allan vafa og árétta heimild ráðherra til að kveða á um í reglugerð hvernig farið skuli með frum- og leið
réttingarhluta lána við sölu á fasteign. Leggur meiri hlutinn til breytingartillögu þess efnis.

Niðurstaða.

Með frumvarpinu er komið til móts við heimilin í landinu með almennum aðgerðum sem ná fram höfuðstólslækkun verðtryggðra lána án þess að fórna sjálfbærni og stöðugleika við stjórnun ríkisfjármála.

Það hefur verið forgangsverkefni ríkisstjórnarinnar að finna lausnir á skuldamálum heim
ilanna. Með frumvarpinu er stigið mikilvægt skref á þeirri braut og því ber að fagna.

Í ljósi framangreinds leggur meiri hlutinn til að frumvarpið verði samþykkt með eftir
farandi

BREYTINGU:

1.	Í stað orðanna börn undir 18 ára aldri" í síðari málslið 4. mgr. 3. gr. komi: börn sem eru undir 18 ára aldri á árinu 2014.

2.	Við 1. mgr. 8. gr.

a.	Orðin sem tekin voru vegna öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota" í 1. málsl. falli brott.

b.	Í stað orðanna 31. október 2010" í b-lið komi: 31. október 2009.

c.	Á eftir orðunum Lækkun skulda samkvæmt" í c-lið komi: eða í tilefni af.

d.	Við c-lið bætist: óháð því hvort sótt hefur verið sérstaklega um slíka lækkun eða hún framkvæmd að frumkvæði lánveitanda.

3.	Við 11. gr.

a.	Orðin sem skal bera sömu vexti og frumhluti lánsins frá útreikningsdegi" í 8. málsl. 4. mgr. falli brott.

b.	Við 7. mgr. bætist nýr málsliður, svohljóðandi: Ráðherra er einnig heimilt að kveða á um það í reglugerð hvernig fara skuli með frum- og leiðréttingarhluta lána við sölu á fasteign.

Alþingi, 9. maí 2014.

Frosti Sigurjónsson,

form., frsm.	Willum Þór Þórsson.	Líneik Anna Sævarsdóttir.
Ragnheiður Ríkharðsdóttir.	Brynjar Níelsson.

Fylgiskjal I.

Umsögn

um frumvarp til laga um séreignarsparnað og ráðstöfun hans til greiðslu

húsnæðislána og húsnæðissparnaðar og frumvarp til laga

um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána.

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.

Fjárlaganefnd fjallaði um frumvörpin á tveimur fundum og fékk á fund sinn Maríönnu Jónasdóttur, Fjólu Agnarsdóttur og Guðrúnu Þorleifsdóttur frá fjármála- og efnahagsráðu
neyti, Gunnar Gunnarsson frá Seðlabanka Íslands, Ara Skúlason og Daníel Svavarsson frá Landsbanka Íslands, Regínu Bjarnadóttur og Hrafn Steinarsson frá Arion banka, einnig Þóreyju S. Þórðardóttur, Arnald Loftsson og Gunnar Baldvinsson frá Landssamtökum líf
eyrissjóða.

Í umfjöllun sinni lagði nefndin áherslu á að meta frumvörpin út frá áhrifum þeirra á tekjur og gjöld ríkissjóðs. Hér er um mjög veigamiklar aðgerðir að ræða, heildarvelta fjárlaga nemur um 613 milljörðum kr. þannig að aðgerðin vegur um fjórðung af fjárlögum, en dreifist reyndar á fjögur ár, auk þess að vera um 8,5% af áætlaðri landsframleiðslu síðastliðins árs.

Í kostnaðarumsögn fjármála- og efnahagsráðuneytisins sem tekur til beggja frumvarpanna kemur fram áætlun bæði um útgjöld og fjármögnun þeirra á næstu fjórum árum. Gert er ráð fyrir að tekjur og gjöld hvers árs verði nánast þau sömu á hverju ári fyrir sig. Heildaráhrifin eru áætluð um 150 milljarðar kr. og þar af 80 milljarðar kr. vegna kostnaðar ríkissjóðs við leiðréttingarlánin og um 70 milljarðar kr. vegna skattleysis séreignarsparnaðar sem nýttur er til að greiða niður íbúðarskuldir heimilanna.

Í frumvarpinu um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána er gert ráð fyrir því að ríkissjóður greiði leiðréttingarhluta láns niður á fjórum árum með árlegum gjalddögum, fyrst 31. desember 2014. Í þessari ráðstöfun felst einnig að ríkissjóður greiði vanskil, vexti og verðbætur. Þessu til viðbótar er lagt til að ef framlag ríkissjóðs nýtist ekki á móti leiðrétt
ingarhluta láns, t.d. hafi það verið greitt upp, þá myndi það sérstakan persónuafslátt sem komi til viðbótar almennum persónuafslætti í tekjuskatti á næstu fjórum árum. Samtals er reiknað með að niðurfærslan geti numið um 80 milljörðum kr. og þar af séu um 72 milljarðar kr. vegna höfuðstóls lánanna en 8 milljarðar kr. vegna vaxta, verðbóta og umsýslukostnaðar við aðgerðina.

Í frumvarpinu um ráðstöfun séreignarsparnaðar er lagt til að heimilt verði að ráðstafa iðgjaldi til séreignarsparnaðar, allt að 4% af framlagi launþega og 2% af framlagi launa
greiðenda, skattfrjálst til afborgana af fasteignaveðtryggðum lánum sem tekin hafa verið til öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota. Markmiðið er að ríkissjóður gefi eftir tekjuskatt af þessum lífeyrissparnaði gegn því að honum sé varið til afborgana af lánum.

Í kostnaðarumsögn sinni birtir ráðuneytið eftirfarandi töflu sem sýnir heildaráhrif aðgerð
anna á fjárhag ríkissjóðs.

Í milljörðum kr.	2014	2015	2016	2017	Samtals
Tekjuhlið:
Bankaskattur	23,0	23,0	23,0	23,0	92,0
Tekjuskattur	-1,0	-2,4	-2,6	-1,6	-7,6
Tryggingagjald	0,1	0,2	0,2	0,1	0,6
Samtals	22,1	20,8	20,6	21,5	85,0
Gjaldahlið:
Kostnaður af leiðréttingarlánum	20,0	20,0	20,0	20,0	80,0
Vaxtabætur	0,0	-0,4	-1,1	-1,0	-2,5
Jöfnunarsjóður sveitarfélaga	0,5	0,4	0,4	0,5	1,8
Íbúðalánasjóður	1,3	1,3	1,3	1,3	5,2
Samtals	21,8	21,3	20,6	20,7	84,5

Á tekjuhlið munar langmest um auknar tekjur af bankaskatti, alls 92 milljarða kr. á fjórum árum. Heildartekjur af skattinum eru þó áætlaðar meiri og er ætlað að fjármagna skattleysi af séreignarsparnaði. Í öðru lagi er gert ráð fyrir minni tekjum af tekjuskatti vegna aukinnar þátttöku í séreignarlífeyrissparnaði, alls um 7,6 milljörðum kr. Í þriðja lagi verða ívið meiri tekjur af tryggingagjaldi vegna aukningar á mótframlagi launagreiðanda í séreignarlífeyris
sparnað, eða um 100–200 millj. kr. á ári.

Á gjaldahlið munar mest um 20 milljarða kr. árlegan kostnað vegna afborgana og vaxta af leiðréttingarhluta húsnæðislána ásamt umsýslukostnaði sem alls er þá áætlaður 80 millj
arðar kr. á tímabilinu. Í öðru lagi verður lækkun á vaxtabótum vegna minni vaxtagjalda heim
ilanna sem verði fyrst um 0,4 milljarðar en vex í um 1 milljarð kr. og leiðir þannig til um 2,5 milljarða kr. sparnaðar á tímabilinu. Í þriðja lagi hækkar lögbundið framlag ríkisins í Jöfn
unarsjóð sveitarfélaga vegna aukinna tekna af bankaskatti umfram minni tekjur af tekjuskatti. Í fjórða lagi er líklegt að ríkissjóður þurfi að mæta aukinni fjárþörf Íbúðalánasjóðs vegna hraðari uppgreiðslu lána á tímabilinu. Í kostnaðarmati fjármála- og efnahagsráðuneytis er miðað við um 50 milljarða kr. innborganir sem ekki tekst að endurlána og 2% raunvexti á laust fé sjóðsins. Þá yrði árlegt vaxtatap 1,3 milljarðar kr. eða 5,2 milljarðar kr. á tímabilinu. Mikil óvissa er um fjárhæðir í þessu sambandi, Íbúðalánasjóður hefur miðað við að upp
greiðslur gætu numið á bilinu 75–85 milljörðum kr. og 1,5% raunvexti á laust fé. Þannig gæti tapið orðið á bilinu 7,5–24 milljarðar kr. sem dreifist þá á lengri tíma, en meðallíftími fjár
mögnunar sjóðsins er 10 ár.

Fjármögnun aðgerðanna hefur veruleg áhrif á afkomu viðskiptabankanna og því ekki útilokað að neikvæð áhrif á afkomu Landsbankans leiði til lægri arðgreiðslna í ríkissjóð á næstu árum.

Gert er ráð fyrir að embætti ríkisskattstjóra annist að mestu framkvæmd skuldalækkunar
aðgerðarinnar og er áætlað að heildarkostnaður embættisins hækki um 285 millj. kr. vegna verkefnisins. Við bætist kostnaður við verkefnisstjórn, úrskurðarnefnd og eftirlit með fram
kvæmd laganna sem áætlaður er 190 millj. kr. Samtals er áætlað að rekstrarkostnaður ríkisins hækki um 475 millj. kr. en auk þess fellur til umsýslukostnaður hjá bönkum og lífeyris
sjóðum.

Fram kom hjá öllum gestum fjárlaganefndar að þeir töldu mjög jákvætt að aðgerðirnar væru að fullu fjármagnaðar og hefðu því ekki neikvæð áhrif á stöðu ríkissjóðs. Seðlabankinn hefur lagt mat á heildaráhrif aðgerðanna á innlenda eftirspurn, hagvöxt og framleiðsluspennu. Einnig hefur hann kannað áhrifin á viðskiptajöfnuð, gengi krónunnar og verðbólgu. Ætla má að skuldir heimila minnki um 8% og að hreinn auður heimila hækki um meira en 100 millj
arða kr. vegna aðgerðanna. Bankinn telur að einkaneysla aukist samtals um allt að 4% á tíma
bilinu og áhrif á fjárfestingu verði neikvæð fram til ársins 2016, en eftir það snúist dæmið við þegar áhrif aukinna efnahagsumsvifa vega þyngra en neikvæð áhrif hærri vaxta. Talið er að þjóðarútgjöld vaxi hraðar vegna aðgerðanna eða sem nemur 0,8% á þessu og næsta ári en síðan dragi smám saman úr þeim í takti við þróun einkaneyslu. Þegar áhrifin eru að fullu komin fram telur Seðlabankinn að þjóðarútgjöld verði um 2% hærri en ella vegna aðgerð
anna. Að öllu samanlögðu telur bankinn að þjóðhagsleg áhrif aðgerðanna séu hlutlaus.

Allir gestir nefndarinnar bentu á að mjög mikil óvissa tengdist fjárhagslegum áhrifum aðgerðanna eins og jafnframt kemur fram í kostnaðarumsögn fjármála- og efnahagsráðu
neytisins. Það á sérstaklega við um fjölda þeirra sem koma til með að nýta sér séreignar
sparnaðarúrræðið, auk þess sem áður fengnar afskriftir og niðurfellingar geta haft umtalsverð áhrif á leiðréttingarfjárhæðir. Nákvæmari mynd af fjárhagsáhrifum fæst ekki fyrr en upp
lýsingar liggja fyrir úr umsóknum lántakenda.

Meiri hlutinn vekur athygli á því að með því að ríkissjóður gefur eftir tekjuskatt af ráð
stöfun séreignarsparnaðar falla niður framtíðarskatttekjur vegna þessa. Fjármála- og efna
hagsráðuneytið miðar við að ef 70 milljarðar kr. eru teknir af séreignarsparnaði og skatt
hlutfall er að jafnaði um 30% þá eru um 20 milljarðar kr. í tekjuskatt og hugsanlega um 10 milljarðar kr. í útsvar sem ríki og sveitarfélög verða af í framtíðinni. Það tekjutap ríkissjóðs og sveitarfélaga dreifist á næstu áratugi og að einhverju marki munu aukin umsvif í atvinnu
lífinu vega þar upp á móti.

Ekki hefur verið lagt mat á hvort úttektir séreignarlífeyris hafi áhrif á greiðslur almanna
trygginga í framtíðinni enda er það háð enn meiri óvissu heldur en aðrir þættir, t.d. hvort fleiri einstaklingar haldi áfram að greiða í séreign eftir að skattleysistímabilinu lýkur.

Meiri hlutinn leggur áherslu á að ekki verði vikið frá þeim markmiðum frumvarpanna að endanleg útgjöld verði ákvörðun Alþingis í fjárlögum hvers árs og með því móti tryggt að jafnvægi verði í gjöldum og tekjum ríkissjóðs vegna aðgerðanna. Þannig gefst Alþingi færi á því að bregðast við ef sýnt þykir að fjárhagsáætlanir gangi ekki eftir og tryggja að aðgerð
irnar verði ávallt að fullu fjármagnaðar. Með því móti nást fram jákvæð áhrif aðgerðanna í samræmi við markmið frumvarpanna, samhliða því sem ekki er gefinn afsláttur af sjálfbærni, varfærni og stöðugleika við stjórnun ríkisfjármála.

Alþingi, 2. maí 2014.

Vigdís Hauksdóttir.

Guðlaugur Þór Þórðarson.

Haraldur Benediktsson.

Haraldur Einarsson.

Karl Garðarsson.

Valgerður Gunnarsdóttir.

Fylgiskjal II.

Umsögn

um frumvarp til laga um séreignarsparnað og ráðstöfun hans til greiðslu

húsnæðislána og húsnæðissparnaðar og frumvarp til laga

um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána.

Frá minni hluta fjárlaganefndar.

Inngangur.

Í þessu áliti mun minni hlutinn benda á ýmis atriði sem nauðsynlegt er að skýra áður en forsvaranlegt er að afgreiða fyrrgreind frumvörp til 2. umræðu, óháð afstöðu til þeirra efnis
lega.

Óskýrar forsendur.

Minni hlutinn gagnrýnir hversu lítil greining liggur að baki þessum kostnaðarsömu að
gerðum og telur að veita þurfi mun ítarlegri upplýsingar um stöðu einstakra hópa sem gert er ráð fyrir að fái niðurgreiðslu fasteignalána. Fyrir liggur að um 40% af henni verða greidd til heimila sem hafa hærri árstekjur en 8 millj. kr. en miðgildi árstekna heimila var árið 2009 um 6 millj. kr. Minni hlutinn telur einnig að veita þurfi upplýsingar um eignastöðu þeirra sem njóta munu niðurgreiðslunnar, greina hvenær fasteign var keypt, en kaupdagur skiptir miklu máli þegar afleiðingar bankahrunsins á efnahagsstöðu íbúðareigenda eru metnar. Einnig þarf að greina áhrifin á mismunandi fjölskyldustærðir. Þá vantar ítarlega greiningu á áhrifum aðgerðanna fyrir íbúðareigendur á landsbyggðinni, en fyrir liggur að sá hópur skuldsetti sig almennt ekki með sama hætti og íbúðareigendur á höfuðborgarsvæðinu. Íbúðareigendur á landsbyggðinni munu því ekki njóta framlaga úr ríkissjóði með sama hætti. Að auki er þróun íbúðaverðs mismunandi milli landsvæða. Þá gagnrýnir minni hlutinn að ekki hafi verið unnið heildstætt mat af hálfu ríkisstjórnarinnar á því hvernig þeim fjármunum sem verja á í aðgerð
irnar væri best varið í þágu heimila og komandi kynslóða, væru þeir nýttir með öðrum hætti, svo sem með niðurgreiðslu skulda ríkissjóðs. Nánari útfærslur eru boðaðar í reglugerðum sem hafa ekki litið dagsins ljós. Þar sem um kostnaðarsama og flókna aðgerð er að ræða hefði verið eðlilegt að framkvæmdinni hefði verið lýst ítarlega í drögum að reglugerðum.

Auknar ráðstöfunartekjur heimilanna.

Svo virðist sem aðgerðirnar muni auka á ójöfnuð í samfélaginu þar sem þær taka ekki tillit til efnahags eða eignastöðu heimilanna. Þá virðast þær einnig tryggja að lánastofnanir fái gert upp eins fljótt og hægt er þar sem fyrst verður greitt af biðreikningum sem fráfarandi stjórn
völd beittu sér fyrir í þágu heimilanna til að létta greiðslubyrði þeirra. Við þessa aðgerð mun greiðslubyrði heimilanna ekki lækka fyrr en biðreikningar eru að fullu uppgerðir. Vanskil verða greidd upp áður en kemur að niðurgreiðslu höfuðstóls. Ógreiddir vextir verða greiddir upp áður en kemur að innborgun á höfuðstól. Fjármálastofnanir fá því forgang að útgreiðsl
um úr ríkissjóði áður en kemur að því að greiða niður höfuðstól húsnæðisskulda. Þannig munu þau heimili sem nýttu sér greiðslujöfnun ekki njóta aukinna ráðstöfunartekna vegna aðgerðanna strax eins og búist var við, en um 60% heimila sem eiga skuldir vegna íbúða
kaupa nýttu sér þá leið.

Aðgerð ekki fullfjármögnuð.

Í athugasemdum við frumvarp til laga um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána kemur fram að niðurgreiðslan sé fullfjármögnuð, þ.e. að jafnvægi verði í gjöldum og tekjum ríkissjóðs vegna aðgerðanna. Minni hlutinn setur stórt spurningarmerki við þá fullyrðingu að þessi aðgerð sé að fullu fjármögnuð á sama tíma og ríkissjóður skuldar yfir 1.500 millj
arða kr. Bankaskatturinn er ekki markaðar tekjur, þ.e. tekjur sem lögum samkvæmt skal verja í ákveðin útgjöld eða verkefni. Þeim milljörðum sem vonandi renna í ríkissjóð í formi banka
skatts væri hægt að ráðstafa á ótal aðra vegu. Ekki liggur fyrir hvernig á að fjármagna niður
greiðsluna ef bankaskattur dugir ekki til og gerir minni hlutinn alvarlegar athugasemdir við það. Af frumvarpinu má skilja að breytist forsendur fyrir innheimtu skatta sem ráðstafað verður til niðurgreiðslunnar muni húsnæðiseigendur ekki fá þá niðurgreiðslu sem þeir máttu vænta.

Minni hlutinn vekur hins vegar athygli á því að við umræður í nefndinni kom fram hjá meiri hlutanum að muni bankaskatturinn ekki skila sér að fullu verði skorið niður í ríkis
rekstrinum til að fjármagna aðgerðirnar. Fjármála- og efnahagsráðherra staðfesti þessa fyrir
ætlan ríkisstjórnarinnar á Alþingi 28. apríl sl. Að mati minni hlutans er nauðsynlegt að stjórn
völd geri grein fyrir hvar verður skorið niður fari svo að tekjuhliðin bregðist, enda má við því búast að slíkur niðurskurður komi harðast niður á þeim er síst skyldi. Minni hlutinn telur rétt að benda á að líklegt er að þeir sem bera ábyrgð á þrotabúum föllnu bankanna telji það skyldu sína að láta reyna á lögmæti bankaskattsins. Á meðan mál eru fyrir dómstólum er uppi ákveðin óvissa um skattheimtuna. Minni hlutinn telur ljóst að bankaskattur fjármagni ekki aðgerðina að fullu þar sem í framtíðinni fellur á ríkissjóð kostnaður vegna hennar auk þess sem gefnar eru eftir ríkistekjur í framtíðinni.

Vandamálum varpað inn í framtíðina.

Aðgerðirnar geta haft áhrif á kynslóðareikninginn þar sem ríkissjóður og sveitarfélög fá ekki þær tekjur af séreignarsparnaði sem gera mátti ráð fyrir. Að sama skapi gætu lægri líf
eyrisgreiðslur til lífeyrisþega úr séreignarsjóðum aukið gjöld lífeyristrygginga í framtíðinni. Þau útgjöld þyrfti ríkissjóður að fjármagna. Vandi ríkissjóðs vegna skuldbindinga sem á hann falla í framtíðinni er ærinn. Nægir þar að nefna B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins auk þess sem vandi A-deildarinnar er mikill. Að mati minni hlutans er ekki á þau vandamál bætandi.

Skuldavandi eða greiðsluvandi.

Frá hruni hafa aðgerðir stjórnvalda miðað að því að leysa úr greiðsluvanda fólks. Niður
greiðslan gerir það ekki nema að vissu marki þar sem stór hluti markhópsins samanstendur af fólki í skuldavanda, þ.e. fólki sem skuldar mikið en getur auðveldlega staðið í skilum. Ekki er víst að aðgerðin hjálpi þeim sem eiga við mikinn greiðsluvanda að glíma.

Líklegt er að fólk í greiðsluvanda lendi í enn frekari vanda þar sem aukið eyðslurými þeirra sem fá mest út úr millifærslunni mun að öllum líkindum leiða til verðbólgu sem eykur greiðslubyrði og vanda þeirra sem eru nú þegar í vanda.

Afskiptir aðilar.

Stór hluti landsmanna mun ekki njóta ávinnings af þessum aðgerðum. Má þar nefna leigjendur og aðra sem þurfa þak yfir höfuðið en hafa ekki eignarhald á fasteign. Einnig bendir minni hlutinn á þá sem misst hafa húsnæði, flutt til útlanda og hafa óljósa stöðu gagnvart þessari aðgerð. Þá má benda á að lífeyrisþegar sem ekki hafa neinar launatekjur eiga þess ekki kost að geta lagt fyrir, þar sem iðgjald er ekki greitt af lífeyri. Tæplega 30% örorkulífeyrisþega eru með einhverjar launatekjur.

Að mati minni hlutans er umhugsunarvert hvað leigjendur bera skarðan hlut frá borði. Leigjendur geta vissulega nýtt sér séreignarsparnaðarúrræðið en þá þurfa þeir að hyggja á fasteignakaup fyrir árið 2019. Ljóst er að það hvorki hentar öllum að kaupa eigið húsnæði né getur það verið skynsamlegt að beina öllum í séreignarstefnu sem rekin hefur verið hér á landi um áratugaskeið. Ekki hefur verið hægt að skilja málflutning stjórnvalda á annan hátt en þann að þau vilji að leigumarkaður eigi að vera virkt úrræði fyrir þá sem ekki geta eða vilja fjárfesta í eigin húsnæði og er nú verið að móta stefnu í þeim málum. Það skýtur því skökku við að á sama tíma fari stjórnvöld í úrræði sem miða að því að ýta undir séreignar
stefnuna en geri ekkert fyrir þá sem hyggjast vera áfram á leigumarkaði.

Minni hlutinn telur að leigjendur ættu að geta nýtt sér séreignarsparnaðarúrræðið til lækkunar húsnæðiskostnaðar án þess að í því felist sú kvöð að þurfa að kaupa fasteign fyrir ákveðinn tíma. Þann sparnað sem úrræðið býður upp á ætti að mega nýta t.d. til að lækka greiðslubyrði láns í einhvern tíma eða til greiðslu tryggingargjalds sem algengt er að leigj
endur þurfi að reiða fram.

Að mati umboðsmanns skuldara eru skjólstæðingar hans ekki sá hópur sem er best til þess fallinn að nýta sér þau úrræði sem frumvarpið ber með sér. Í frumvarpinu er tekið dæmi um fjölskyldu með 800.000 kr. í laun á mánuði og með 4% iðgjaldi fjölskyldunnar í séreignar
sjóð og 2% mótframlagi launagreiðanda geti fjölskyldan nýtt skattafslátt frumvarpsins að fullu. Að jafnaði eru launatekjur skjólstæðinga umboðsmanns skuldara lægri en framan
greindar 800.000 kr. á mánuði.

Íbúðalánasjóður.

Af greinargerð frumvarpsins um leiðréttingu verðtryggðra fasteignaveðlána mátti ætla að fjármála- og efnahagsráðuneytið hefði einhliða metið áhrif aðgerðanna á stöðu Íbúðalána
sjóðs. Fjárlaganefnd óskaði því eftir minnisblaði frá sjóðnum þar sem gerð yrði grein fyrir þeim. Í minnisblaðinu kemur fram að mikil óvissa ríkir um þær fjárhæðir sem um er að ræða. Í forsendum sjóðsins kemur fram að miðað við að uppgreiðslur lána nemi á milli 75–85 millj
örðum kr. og að raunvextir á laust fé nemi 1,5% gæti tap sjóðsins numið 7,5–24 milljörðum kr. sem dreifðist á lengri tíma þar sem meðallíftími fjármögnunar sjóðsins er um 10 ár.

Sveitarfélögin.

Fyrir liggur að sveitarfélögin taka á sig tekjuskerðingu sem ekki verður bætt. Sveitar
félögin eru misvel í stakk búin til að missa tekjur. Einnig bendir minni hlutinn á að Reykja
víkurborg nýtur ekki greiðslna úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Minni hlutinn beinir því til efnahags- og viðskiptanefndar að láta meta þessi áhrif og hvort þau komi til með að mynda þrýsting til hækkunar útsvars.

Alþingi, 3. maí 2014.

Oddný G. Harðardóttir.

Bjarkey Gunnarsdóttir.

Brynhildur Pétursdóttir.