144. löggjafarþing 2014–2015.	Prentað upp.

Þingskjal 620 — 2. mál.	Framsögumaður. Gestir.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 50/1988, um virðisaukaskatt,

brottfall laga nr. 97/1987, um vörugjald, og breytingu á lögum nr. 90/2003,

um tekjuskatt, með síðari breytingum (kerfisbreyting á virðisaukaskatti,

brottfall laga og hækkun barnabóta).

Frá meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Elínu Guðjónsdóttur, Fjólu Agnars
dóttur, Guðrúnu Þorleifsdóttur, Maríönnu Jónasdóttur og Ingibjörgu Helgu Helgadóttur frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, Marinó Melsteð og Rósmund Guðnason frá Hagstofu Íslands, Mörtu G. Blöndal og Frosta Ólafsson frá Viðskiptaráði Íslands, Kristínu Helgu Gunnarsdóttur og Einar Kárason frá Rithöfundasambandi Íslands, Bryndísi Loftsdóttur og Egil Örn Jóhannsson frá Félagi íslenskra bókaútgefenda, Stefán A. Svensson og Halldór Jónsson frá Lögmannafélagi Íslands, Völu Valtýsdóttur og Hjördísi Gunnarsdóttur frá Deloitte ehf., Hannes G. Sigurðsson frá Samtökum atvinnulífsins, Almar Guðmundsson frá Samtökum iðnaðarins, Lárus M.K. Ólafsson og Andrés Magnússon frá Samtökum verslunar- og þjónustu, Henný Hinz frá Alþýðusambandi Íslands, Döllu Ólafsdóttur og Kristinn Bjarnason frá Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Guðjón Bragason og Magnús Karel Hannesson frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Birgi Björn Sigurjónsson og Ásgeir Wester
gren frá Reykjavíkurborg, Jón Helga Óskarsson og Vilhjálm Bjarnason frá Hagsmunasam
tökum heimilanna, Guðmund Löve frá SÍBS, Emil Thoroddsen og Guðríði Ólafsdóttur frá Öryrkjabandalagi Íslands, Björgu Ástu Þórðardóttur frá Félagi atvinnurekenda og Hauk Ingi
bergsson og Jónu Valgerði Kristjánsdóttur frá Félagi eldri borgara. Þá átti nefndin símafund með Jóni Steinssyni.

Nefndinni bárust umsagnir um málið frá Viðskiptaráði Íslands, Jóni Steinssyni, Lög
mannafélagi Íslands, Mannréttindaskrifstofu Íslands, Sambandi flytjenda og hljómplötufram
leiðenda, Félagi íslenskra bókaútgefenda, Rithöfundasambandi Íslands, Hópferðamiðstöðinni ehf., Reykjavíkurborg, Alþýðusambandi Íslands, Deloitte ehf., Félagi atvinnurekenda, Félagi íslenskra bifreiðaeigenda, Neytendasamtökunum, SÍBS, Samtökum ferðaþjónustunnar, Starfsgreinasambandi Íslands, Svínaræktarfélagi Íslands, Ævintýri ehf., Öryrkjabandalagi Íslands, Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, ríkisskattstjóra, Samtökum atvinnulífsins, Hagsmunasamtökum heimilanna, Samtökum iðnaðarins, Seðlabanka Íslands, Samtökum verslunar og þjónustu, Landssambandi eldri borgara, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, land
læknisembættinu, Félagi rétthafa í sjónvarps- og kvikmyndaiðnaði og IBBY á Íslandi.

Aukin skilvirkni, einföldun, breikkun skattstofns og lækkun skatta.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á þremur lagabálkum, þ.e. virðisaukaskatts
lögum, lögum um vörugjald og tekjuskattslögum. Eins og segir í athugasemdum við frum
varpið felur það í sér skattkerfisbreytingar og er hluti af heildarendurskoðun virðisauka
skattskerfisins. Þau sjónarmið sem búa að baki endurskoðuninni eru einkum þau að auka beri skilvirkni íslenska virðisaukaskattskerfisins með því að fækka skattþrepum og breikka skatt
stofninn. Hvað almennt vörugjald varðar er talið eðlilegt að draga úr sértækri neysluskatt
lagningu og einfalda kerfið samhliða endurskoðun virðisaukaskattskerfisins með skilvirkni og einföldun að leiðarljósi. Á grundvelli tekjujöfnunarsjónarmiða er lagt til að fjárhæðir barnabóta og skerðingarhlutföll verði hækkuð í ákvæðum tekjuskattslaga.

Fyrir nefndinni kom það sjónarmið fram að ákvæði frumvarpsins mundu ekki ná því markmiði að einfalda skattkerfið. Var því haldið fram að í einhverjum tilvikum kynni flækju
stig í kerfinu að aukast enda væri ekki væri gengið nægilega langt í að draga úr mun á milli skatthlutfalls almenns þreps og lægra þreps og ekki væru lagðar til nægilega umfangsmiklar niðurfellingar undanþága frá virðisaukaskatti.

Að mati meiri hlutans felst veruleg einföldun í því að fella brott lög um vörugjald og af
nema þannig vörugjöld af rúmlega 600 tollnúmerum. Útreikningar og álagning vörugjalds eru flókin og valda því að fjöldi ársverka fer í vinnu við að standa skil á þeim auk þess sem þau kalla á víðtækt eftirlit af ríkisins hálfu. Vörugjöldin skekkja verðmyndun og stuðla að sóun.

Breitt bil milli virðisaukaskattsþrepa myndar óæskilegan hvata til undanskota og skatt
svika. Minnkun bils á milli efra og neðra þreps virðisaukaskatts um nær þriðjung, úr 18,5 prósentustigum í 13 prósentustig, er til þess fallið að auka skilvirkni virðisaukaskattskerfisins og það dregur úr hvata til undanskota þar sem ávinningur af sölu vöru í röngu þrepi minnkar. Minna bil leiðir jafnframt til meira jafnræðis þeirra sem bera slíkan skatt.

Verði frumvarpið að lögum ásamt þeim breytingum sem meiri hlutinn leggur til munu ráð
stöfunartekjur neytenda batna um 6,2 milljarða kr. þrátt fyrir hækkun neðra þrepsins. Lækkun efra þreps virðisaukans skilar neytendum 7,5 milljörðum kr., niðurfelling almennra vöru
gjalda skilar 6,5 milljörðum kr. og hækkun barnabóta skilar þeim 1 milljarði kr.

Áætlað er að breytingar á virðisaukaskattskerfinu og niðurfelling vörugjalds hafi þau áhrif að verðlag lækki um 0,35%.

Að auki leggur meiri hlutinn til umtalsverðar breytingar á frumvarpinu sem nánar verður gerð grein fyrir hér á eftir. Ríkisstjórnin og nefndarmenn munu á komandi mánuðum halda áfram á þeirri braut sem mörkuð hefur verið með frumvarpinu og vinna að breikkun skatt
stofns virðisaukaskatts og endurbótum á virðisaukaskattskerfinu.

Grundvöllur breytinga á virðisaukaskattskerfinu.

Í athugasemdum við frumvarpið er vísað til tveggja skýrslna sem hafi verið litið til í starfi stýrihóps sem fjármála- og efnahagsráðherra skipaði til að vinna tillögur að einfaldara virðisaukaskatts- og vörugjaldskerfi.

Annars vegar er um ræða skýrslu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins frá apríl síðastliðnum sem ber enska heitið Technical Assistance Report-Modernizing the Icelandic VAT". Sú skýrsla var tekin saman að beiðni stjórnvalda í tengslum við fyrirhugaða endurskoðun virðisauka
skattskerfisins með það markmið að leiðarljósi að auka skilvirkni og draga úr óæskilegum áhrifum þess á hegðun skattgreiðenda. Meðal þess sem kemur fram í skýrslunni eru tillögur um að tilteknar undanþágur frá virðisaukaskatti verði felldar brott, að neðra þrep virðis
aukaskatts verði hækkað í 14%, að efra þrep virðisaukaskatts verði lækkað með tilliti til þess hve vel tekst til að tryggja tekjuöflun ríkissjóðs með breikkun skattstofnsins og að það verði gert að langtímamarkmiði að tekið verði upp eitt virðisaukaskattsþrep með 21% skatt
hlutfalli. Þessu til viðbótar leggur Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn til að mörk skráningarskyldu verði hækkuð í 2 millj. kr., að sala og leiga atvinnufasteigna og fyrsta sala nýs íbúðarhús
næðis verði gerð skattskyld, að undanþágur vegna almenningssamgangna og endurgreiðslu
heimildir tengdar koltvísýringsútblæstri bílaleigubíla verði felldar brott, að almenn vörugjöld verði felld niður og svokallaður sykurskattur tekinn til endurskoðunar og hækkaður þannig að tryggt verði að hann skili tilætluðum árangri eða hann afnuminn ella.

Forsendur tillagna Alþjóðagjaldeyrissjóðsins koma nokkuð skýrt fram í skýrslunni. Þannig er m.a. bent á að mælt með svokölluðum C-efficiency" mælikvarða, sem gefur til kynna í hvaða mæli hefur verið vikið frá hugmynd um fullkomlega útfærðan virðisaukaskatt (einfalt og hreint skattkerfi), hafi hækkun á virðisaukaskattshlutfalli (þ.m.t. aukið bili milli skatt
þrepa), breytingar á neyslumunstri og tekjum í kjölfar fjármálahrunsins og þyngri skatt
framkvæmd valdið því að íslenska virðisaukaskattskerfið hafi orðið um 6% óskilvirkara en áður samanborið við 3% meðaltals skilvirknislækkun annarra viðmiðunarlanda. Mat Alþjóða
gjaldeyrissjóðsins er að mikið bil á milli virðisaukaskattsþrepa skapi hvata til verðtilhliðrana og undanskota og þyngi skattframkvæmd. Þá telur sjóðurinn stuðning við tekjulág heimili í formi lægri skattlagningar á nauðsynjavörur ómarkvissan og nær væri að leggja flatan skatt á slíkar vörur og eyða hluta skatttekna í beinni stuðning við slík heimili í gegnum félagslega kerfið.

Hins vegar er um að ræða óbirta skýrslu OECD sem ber enska heitið The Distributional Effects of Consumption Taxes In OECD Countries". Í henni er lagt mat á hvernig til hafi tekist við framkvæmd virðisaukaskatts í tuttugu og einu ríki. Þær meginniðurstöður koma fram í skýrslunni að lækkun virðisaukaskattsþrepa hafi í flestum tilvikum sem voru til skoðunar haft hlutfallslega stigvaxandi áhrif þegar litið sé til tekna og eyðslu heimila. Þrátt fyrir það bendir skýrslan til þess að lækkun skattþrepa sé verulega óskilvirkt tæki þegar kemur að því að rétta þeim heimilum hjálparhönd sem eru tekju- og eignalægri þar sem stór hluti niðurgreiðslu sem felst í lækkun skattþrepa kemur þeim til góða sem ekki þurfa á því halda í eins ríkum mæli. Telja skýrsluhöfundar að beinni aðstoð við hina verr stæðari gagnist þeim betur og sé þjóðfélaginu hagstæðari.

Að mati meiri hlutans eru hugmyndir fjármála- og efnahagsráðherra um heildarendur
skoðun virðisaukaskattskerfisins skynsamlegar. Frumvarpið er áfangi í þeirri vegferð.

Hækkun neðra þreps virðisaukaskatts.

Fyrir nefndinni kom ýmist fram ánægja eða óánægja með hækkun neðra þreps virðis
aukaskatts úr 7% í 12%. Þannig töldu sumir breytinguna til þess fallna að auka verulega skilvirkni í virðisaukaskattskerfinu á meðan aðrir töldu að hún kæmi á mismunandi hátt niður á tilteknum vöruflokkum eða ákveðnum samfélagshópum. Þá var dregið í efa að forsendur frumvarpsins er varða tekjur og verðlag fengju staðist.

Breytingar á virðisaukaskattskerfinu þurfa að eiga sér stað með varfærni að leiðarljósi. Markmið frumvarpsins er einföldun og aukin skilvirkni skattkerfisins en einnig skattalækkun fyrir alla tekjuhópa. Hækkun neðra þreps, lækkun efra þreps og afnám almenns vörugjalds þarf í heildina að fela í sér skattalækkun. Fyrir nefndinni komu fram efasemdir um að þetta markmið væri nægilega tryggt í tilfelli tiltekinna hópa. Til að taka af allan vafa í því efni leggur meiri hlutinn því til að skatthlutfall neðra þrepsins verði 11% í stað 12% auk þess sem ríkisstjórnin hefur lagt til að á útgjaldahlið fjárlaga verði komið sérstaklega til móts við barnafjölskyldur, aukin framlög til húsaleigubóta og aukin framlög til lækkunar á greiðslu
þátttöku sjúklinga í lyfjakostnaði.

Fyrir nefndinni komu fram nokkrar áhyggjur af því að hækkun neðra þreps virðisauka
skatts muni valda hækkun á húshitunarkostnaði íbúa á köldum svæðum. Meiri hlutinn bendir á að ríkisstjórnin hefur lagt til að framlög til niðurgreiðslu húshitunar verði aukin árið 2015 til þess að mæta áhrifum frumvarpsins og frumvarps til laga um breytingu á lögum um jöfnun kostnaðar við dreifingu raforku. Ástæðan er sú að Orkustofnun hefur talið að framangreind frumvörp muni hafa nokkuð umtalsverð og ójöfn áhrif á orkukostnað vegna húshitunar.

Nokkrum áhyggjum var lýst fyrir nefndinni af þeim áhrifum sem hækkun neðra þreps virðisaukaskatts í 12% mun hafa á bókaútgefendur, rithöfunda, útgefendur og flytjendur tónlistar og rétthafa í sjónvarps- og tónlistariðnaði. Meiri hlutinn hefur skilning á áhyggjum framangreindra aðila. Með því að gera tillögu um 11% hækkun neðra þrepsins er dregið úr fyrirhugaðri hækkun um fimmtung en sú breyting að viðbættri lækkun efra þreps og afnámi vörugjalda mun auka ráðstöfunartekjur neytenda. Meðal nefndarmanna kom fram almennur vilji til að leita frekari leiða til að bæta stöðu framantalinna greina.

Hinn 27. nóvember sl. var svari fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn Oddnýjar G. Harðardóttur um virðisaukaskattsgreiðslur einstaklinga birt á vef Alþingis (124. mál). Í því eru sett fram áætluð áhrif þess að skatthlutföll virðisaukaskatts breytist á þann hátt sem meiri hlutinn leggur til. Þau birtast í eftirfarandi töflu:

Efni töflunnar var einnig sett fram á myndrænan hátt:

Ráðherra setti m.a. þá fyrirvara við framsetninguna að ráðstöfunartekjur sem miðað er við í þeim gögnum sem svarið byggist á innihaldi ekki framfærslulán, svo sem námslán og almenn neyslulán, og það leiði til þess að útgjöld mælist meiri en ráðstöfunartekjur í fyrstu fjórum tekjutíundunum. Þá bendir hann á að í reiknivél velferðarráðuneytisins um fram
færsluviðmið sé fyrstu og síðustu tekjutíundum sleppt þar sem þær séu ómarktækar. Ráðherra tekur sérstaklega fram að ekki hafi reynst unnt að skipta áætlaðri hækkun barnabóta skv. III. kafla frumvarpsins niður á einstakar tíundir og að úthlutunarreglur þeirra muni gera það að verkum að þær renni fyrst og fremst til tekjulægri heimila. Þá vekur ráðherra jafnframt at
hygli á því að virðisaukaskattur er ekki lagður á íbúðarhúsnæði, fjármálaþjónustu, trygg
ingastarfsemi o.fl. en heimilin beri eigi að síður virðisaukaskatt sem lagður er á aðföng sem nýtt eru í rekstri fyrirtækja sem selja vöru eða þjónustu sem er undanþegin virðisaukaskatti. Mat ráðherra er að lækkun efra þreps virðisaukaskatts leiði til þess að kaupmáttaraukning sé of lágt metin í áætlunum hans um áhrif breytinganna.

Meiri hlutinn bendir á að áætlun ráðherra gefur til kynna að ef frumvarpið verður samþykkt muni heildaráhrif breytinganna skila sér til tekju- og útgjaldahópa á nokkuð jafnan hátt. Ef sérstaklega er litið til virðisaukaskattsgreiðslna sem hlutfalls af ráðstöfunartekjum virðast breytingarnar hafa stiglækkandi áhrif eftir því sem ráðstöfunartekjur eru hærri. Það kann að gefa ákveðna vísbendingu um að með breytingunum sé unnið gegn stiglækkandi byrði virðisaukaskatts sem hlutfalli af ráðstöfunartekjum sem hefur einkennt virðisauka
skattskerfið.

Almenningssamgöngur og ferðaþjónusta.

Nokkuð bar á gagnrýni á a-lið 1. gr. frumvarpsins fyrir nefndinni. Í honum er lagt til að fólksflutningar í afþreyingarskyni verði virðisaukaskattsskyldir. Kjarni gagnrýninnar var að útfærslan væri óskýr og fyrirsjáanlegt mætti telja að ágreiningur mundi skapast um túlkun hans. Meiri hlutinn telur rétt að bregðast við þessu og leggur til breytingar sem gerð verður grein fyrir hér síðar.

Fyrir nefndinni kom það sjónarmið fram að á sviði ferðaþjónustu sé veruleg þörf á endur
skoðun virðisaukaskatts enda hafi sú grein þróast án þess að tekið væri tillit til vaxtar hennar við endurskoðun laga um virðisaukaskatt. Bent var á ýmis atriði sem snerta undanþágur og túlkun þeirra og leiddar að því líkur að óvissa og flækjustig stuðlaði að undanskotum og drægi úr jafnræði þegar að samkeppni kæmi.

Að mati meiri hlutans eru veruleg tækifæri til einföldunar hvað þetta varðar. Í því ljósi leggur meiri hlutinn til nokkuð viðamiklar breytingar á frumvarpinu sem unnar voru af fjármála- og efnahagsráðuneytinu að höfðu samráði við Samtök ferðaþjónustunnar. Nefndin fékk gesti á sinn fund og ræddi breytingarnar við þá. Nánar verður gerð grein fyrir þeim hér á eftir en með þeim er stefnt að einföldun og breikkun skattstofns virðisaukaskatts. Til þess að nægilegt rými skapist til að takast á við breytingarnar gerir meiri hlutinn ráð fyrir að þær taki gildi 1. janúar 2016.

Meiri hlutinn gerir sér grein fyrir að með framangreindum tillögum verður ekki leyst úr öllum þeim viðfangsefnum sem tengjast virðisaukaskatti á ferðaþjónustu. Áfram er því tilefni til að skoða stöðu greinarinnar og hvernig starfseminni verður hvað best komið fyrir innan virðisaukaskattskerfisins. Þannig er til dæmis eðlilegt að þegar rekstraraðili sem hefur ekki verið í virðisaukaskattsskyldri starfsemi verður skattskyldur fái hann að nýta innskatt af því lausafé og fasteignum sem ekki er afskrifað að fullu. Slíkt kemur í veg fyrir tilviljanakennda mismunun á milli aðila og vinnur gegn því að óeðlilegur hvati myndist til að fresta kaupum þar til fyrirsjáanlegt er að hægt verði að jafna innskatti á móti útskatti.

Breytingar er varða lög um virðisaukaskatt.

Sjúkraflutningar (breyting á 1. tölul. 3. mgr. 2. gr. laga um virðisaukaskatt).

Sjúkraflutningar eru undanþegnir virðisaukaskatti og hefur sú undanþága byggst á al
mennri undanþágu fólksflutninga. Eins og fram kemur síðar er lagt til að fólksflutningar verði almennt gerðir virðisaukaskattsskyldir, en ástæða er þó til að halda sjúkraflutningum utan skattskyldunnar. Sú undanþága á betur heima með undanþágu annarrar heilbrigðis
þjónustu, enda eru sjúkraflutningar skilgreindir sem heilbrigðisþjónusta í 4. gr. laga nr. 40/
2007, um heilbrigðisþjónustu. Í þessi ljósi er lagt til að sjúkraflutningum verði bætt við skil
greiningu 1. tölul. 3. mgr. 2. gr. laga um virðisaukaskatt.

Íþróttastarfsemi o.fl. (breyting á 5. tölul. 3. mgr. 2. gr. laga um virðisaukaskatt).

Tillagan miðar að því að afmarka með skýrari hætti en nú er þá starfsemi sem undanþágu 5. tölul. 3. mgr. 2. gr. laga um virðisaukaskatt er ætlað að ná til. Undanþáguna má flokka í fernt. Í fyrsta lagi tekur hún til skipulagðrar íþróttastarfsemi. Í öðru lagi tekur hún til aðgangs að íþróttaviðburðum. Í þriðja lagi tekur hún til aðstöðu til almenningsíþrótta og í fjórða lagi til aðgangseyris að líkamsræktarstöðvum.

Hér eftir sem hingað til er undanþágunni ætlað að ná til hvers konar líkamlegrar þjálfunar sem stefnir að því að auka líkamlegt og andlegt atgervi, heilbrigði og hreysti, sbr. skilgrein
ingu íþrótta í íþróttalögum, nr. 64/1998. Undanþágan tekur til hverrar þeirrar íþróttar sem stunduð er innan vébanda Íþrótta- og Ólympíusambands Íslands og Ungmennafélags Íslands, en er þó ekki bundin við að íþróttin sé stunduð á vegum þeirra samtaka. Undanþágan tekur jafnframt til starfsemi innan Skáksambands Íslands og Bridgesambands Íslands. Undanþágan tekur bæði til æfinga- og keppnisgjalda íþróttaiðkenda og aðgangseyris áhorfenda að íþrótta
mótum, -kappleikjum og -sýningum.

Undanþágunni er ætlað að ná til aðgangseyris og annarra greiðslna fyrir aðstöðu og búnað til íþróttaiðkunar í íþróttamannvirkjum. Markmið með breyttu orðalagi ákvæðisins er að greina skýrar en nú er á milli íþróttaaðstöðu í íþróttamannvirkjum, svo sem sundlaugum, íþróttahúsum og íþróttavöllum, annars vegar, og afþreyingaraðstöðu í leikjasölum og böð
unaraðstöðu á baðstöðum og heilsulindum hins vegar. Í breytingartillögunni felst því m.a. að aðgangur að afþreyingu í ýmiss konar leikjasölum verður virðisaukaskattsskyldur og sama gildir um aðgang að baðaðstöðu, annars staðar en í hefðbundnum íþróttamannvirkjum, sund
laugum eða líkamsræktarstöðvum. Aðgreining íþróttamannvirkja frá mannvirkjum til annars konar nota er gagnvart ákvæði þessu með sama hætti og aðgreining við lögboðna skráningu og mat fasteigna og við ákvörðun fasteignaskatts.

Fólksflutningar (breyting á 6. tölul. 3. mgr. 2. gr. laga um virðisaukaskatt).

Lagt er til að undanþága 6. tölul. 3. mgr. 2. gr. laga um virðisaukaskatt taki eftirleiðis til almenningssamgangna, ferðaþjónustu fatlaðs fólks og skólaaksturs barna. Aðkoma hins opin
bera með einum eða öðrum hætti markar sérstöðu þessara fólksflutninga sem lagt er til að eftirleiðis verði undanþegnir virðisaukaskatti. Í framkvæmd mundi túlkun á hugtakinu almenningssamgöngur taka mið af þeim lögum sem um þær gilda á hverjum tíma. Hugtakið almenningssamgöngur er í tillögunni skilgreint með sambærilegum hætti og í lögum nr. 73/2001, um fólksflutninga og farmflutninga á landi. Ákvæði þeirra laga afmarka jafnframt skólaakstur barna. Ferðaþjónusta fatlaðs fólks afmarkast af ákvæðum laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks. Að auki er lagt til að akstur leigubifreiða verði áfram undanþegin virðisaukaskatti. Í framkvæmd mundi túlkun á hugtakinu leigubifreið taka mið af þeim lögum sem í gildi eru á hverjum tíma um akstur leigubifreiða.

Í skattframkvæmd hefur verið litið svo á að hugtakið fólksflutningar nái til farangurs sem farþegar hafa með sér. Lagt er til að sú framkvæmd verði fest í sessi með beinu ákvæði þar um. Til farangurs í þessu sambandi teljast m.a. reiðhjól og hjólastólar.

Til almenningssamgangna telst ferjuflutningur á fólki og bifreiðum yfir sund og firði enda komi ferjan í stað vegasambands um stofnveg eða tengiveg, sbr. 22. gr. vegalaga nr. 80/2007. Lagt er til að slíkur flutningur á ökutækjum verði undanþeginn virðisaukaskatti hér eftir sem hingað til.

Með breytingartillögunni er gengið lengra en gert er í a-lið 1. gr. frumvarpsins þar sem hvers kyns ferðir með hópferðabifreiðum, sem ekki flokkast sem almenningssamgöngur, ferðaþjónusta fatlaðra eða flutningur skólabarna, munu einnig falla undir skattskyldusviðið. Orðalag breytingartillögunnar gerir ráð fyrir því, eins og frumvarpið, að hvers konar flutn
ingur fólks í afþreyingarskyni, svo sem hestaferðir, snjósleðaferðir, fjórhjólaferðir, hvala
skoðunarferðir og útsýnisferðir, verði virðisaukaskattsskyldar.

Þjónusta ferðaskrifstofa (brottfall 13. tölul. 3. mgr. 2. gr. laga um virðisaukaskatt).

Lagt er til að undanþága 13. tölul. 3. mgr. 2. gr. laga um virðisaukaskatt verði afnumin og þjónusta ferðaskrifstofa og ferðaskipuleggjenda þar með gerð virðisaukaskattsskyld.

Lagt er til að tæknilegum ástæðum" gildandi undanþágu verði annars vegar mætt með því að fella þjónustu íslenskra ferðaskrifstofa og ferðaskipuleggjenda, sem nýtt er utan Íslands, undir undanþegna veltu skv. 1. tölul. 1. mgr. 12. gr. laga um virðisaukaskatt og hins vegar með því að gera virðisaukaskattsskylda þá þjónustu sem erlendar ferðaskrifstofur og ferðaskipuleggjendur nýta á Íslandi.

Skattskyld velta (breyting á 11. gr. laga um virðisaukaskatt).

Breytingunni er, ásamt tillögu til breytingar á 12. gr. laga um virðisaukaskatt, ætlað að taka á tæknilegum ástæðum gildandi undanþágu ferðaskrifstofa. Með ákvæðinu er virðis
aukaskattsskylda lögð á ferðaskrifstofur og ferðaskipuleggjendur, jafnt erlendar sem inn
lendar, þ.e. á þjónustu sem varðar kaup ferðamanns á vörum og þjónustu á Íslandi. Skatt
skyldan nær bæði til þjónustu ferðaskrifstofa og ferðaskipuleggjenda við milligöngu um viðskipti hér á landi og endursölu ferðaskrifstofu á vörum eða þjónustu hér á landi. Þjónusta ferðaskrifstofa og ferðaskipuleggjenda er leyfisbundin starfsemi, bundin ákveðnum skil
yrðum, sbr. lög nr. 73/2005, um skipan ferðamála. Ferðamálastofa getur veitt einstökum íslenskum ferðafélögum undanþágu frá ákvæðum laganna. Ferðafélögin geta þá á grundvelli undanþágunnar, án starfsleyfis, haft með höndum starfsemi á starfssviði ferðaskrifstofa og ferðaskipuleggjenda. Lagt er til að virðisaukaskattsskyldan nái til þjónustu sem slík ferða
félög veita á starfssviði ferðaskrifstofa og ferðaskipuleggjenda. Hugtökin ferðaskrifstofa og ferðaskipuleggjandi eru skilgreind í lögum nr. 73/2005.

Hvað ekki telst til skattskyldrar veltu (breytingar á 1. og 2. tölul. 1. mgr. 12. gr. laga um virðisaukaskatt).

Breytingu á 1. tölul. 1. mgr. 12. gr. laga um virðisaukaskatt er, ásamt tillögu til breytingar á 11. gr., ætlað að taka á tæknilegum ástæðum gildandi undanþágu ferðaskrifstofa. Í til
lögunni er þjónusta ferðaskrifstofa, er varðar vörur eða þjónustu sem ferðamaður nýtir utan Íslands, skilgreind sem velta undanþegin virðisaukaskatti eins og útflutningur.

Sú breyting sem lögð er til á 2. tölul. 1. mgr. 12. gr. laga um virðisaukaskatt er í beinu samhengi við þá tillögu til breytinga á 6. tölul. 3. mgr. 2. gr. laganna að fella fólksflutninga almennt undir skattskyldusvið virðisaukaskatts. Breytingin mun í raun ekki hafa áhrif skatt
greiðslur þeirra sem hafa með höndum fólksflutninga milli landa því sömu skattalegri stöðu þeirra er nú náð með frjálsri skráningu á virðisaukaskattsskrá, sbr. reglugerð nr. 63/1994.

Skatthlutfall (breyting á 14. gr. laga um virðisaukaskatt).

Breytingar þær sem lagðar eru til á ákvæðum 3. mgr. 2. gr. laganna hafa í för með sér að virðisaukaskattsskyld verður ýmis þjónusta sem hingað til hefur verið undanþegin. Óhjá
kvæmilegt er því að taka afstöðu til þess undir hvort skatthlutfall virðisaukaskatts sú þjónusta eigi að falla.

Fólksflutningar eru umfangsmikill þáttur í ferðaþjónustu og gjarnan samtvinnaður annarri starfsemi sem fellur undir lægra skattþrepið eins og gistiþjónusta og veitingastarfsemi, önnur en sala áfengis. Rök standa því til þess að fella fólksflutninga undir lægra þrepið í samræm
ingarskyni, auk þess að auðvelda skattframkvæmdina. Í skattframkvæmd liðinna ára hefur mótast nokkuð föst afmörkun hugtaksins fólksflutningar. Undir hugtakið hafa verið felldar ýmiss konar skipulagðar hópferðir undir leiðsögn í afþreyingarskyni, svo sem hestaferðir, snjósleðaferðir, fjórhjólaferðir, hvalaskoðunarferðir, sjóstangaveiðiferðir og útsýnisferðir. Litið hefur verið svo á að þátttökugjald í slíka för sé að öllu leyti gjald fyrir fólksflutning, en ekki gjald fyrir afnot farskjóta eða annars ferðabúnaðar (lausafjárleiga) og það eins þótt farþegi stjórni farskjótanum sjálfur í förinni. Lagt er til að skotið verði styrkari stoðum undir þessa skattframkvæmd með því að skilgreina sem lið í fólksflutningum afnot af ferðabúnaði, sem skipuleggjandi ferðar lætur í té vegna ferðarinnar, og það óháð því hvort leiðsögn sé í ferðinni. Sú breyting sem hér er lögð til gefur ekki tilefni til breyttrar túlkunar hugtaksins fólksflutningar að þessu leyti.

Þá er lagt til að felld verði undir lægra skatthlutfall virðisaukaskatts þóknun ferðaskrif
stofa, ferðaskipuleggjenda og ferðafélaga fyrir milligöngu um vöru eða þjónustu sem fellur undir lægra skatthlutfallið. Þannig verði þóknun við milligöngu um gistingu, veitingar, fólks
flutninga og þjónustu baðstaða felld undir lægra skatthlutfallið. Hvað virðisaukaskatt varðar mun þá ekki skipta máli hvort ferðaskrifstofur, ferðaskipuleggjendur og ferðafélög kaupa og endurselja vöru eða þjónustu sem undir lægra skatthlutfallið fellur, eða taka þóknun fyrir að koma á viðskiptum með slíka vöru eða þjónustu.

Jafnframt er lagt til að undir lægra skatthlutfallið falli þóknun fyrir milligöngu um þjón
ustu sem undanþegin er virðisaukaskatti, t.d. milliganga um aðgöngumiða að íþróttakappleik eða tónleikum. Milliganga um kaup undanþeginnar þjónustu getur ekki talist liður í þeirri þjónustu og því eru ekki forsendur til að undanþiggja milligönguna virðisaukaskatti. Þar sem þjónusta ferðaskrifstofa, ferðaskipuleggjenda og ferðafélaga felst fyrst og fremst í milligöngu um þjónustu sem lagt er til að falli undir lægra skatthlutfallið er lagt til að milliganga um undanþegna þjónustu falli einnig undir það skatthlutfall. Orðalag tillögunnar felur í sér að þóknun ferðaskrifstofa, ferðaskipuleggjenda og ferðafélaga fellur undir hærra skatthlutfallið að því leyti sem hún er um milligöngu viðskipta sem tilheyra því skatthlutfalli. Þannig falli t.d. þóknun fyrir milligöngu um leigu lausafjármuna án stjórnanda, svo sem bílaleigubíla, undir hærra (almenna) skatthlutfallið.

Aðgangur að baðstöðum, baðhúsum, gufubaðstofum og heilsulindum er ríkur þáttur í ferðaþjónustu og því er lagt til að slíkur aðgangseyrir falli undir lægra skattþrepið. Rétt er að taka fram að ef önnur virðisaukaskattsskyld starfsemi sem fellur undir hið almenna skatt
þrep virðisaukaskatts, svo sem hvers kyns snyrting, fer fram samhliða aðgangi að baðstað hefur það ekki þau áhrif að sala á snyrtingunni færist í neðra þrep virðisaukaskatts.

Um hugtökin baðhús, baðstaðir og gufuböð má m.a. líta til laga nr. 7/1998, um holl
ustuhætti og mengunarvarnir, og reglugerðar nr. 814/2010 sem sett er með heimild í þeim lögum.

Samtímaeftirlit (breyting á 5. mgr. 28. gr. laga um virðisaukaskatt).

Með 2. gr. laga nr. 42/2013 var lögfest heimild til handa ríkisskattstjóra til þess að stöðva atvinnurekstur, fyrir atbeina lögreglu, þegar atvinnurekandi hefur vanrækt tilkynningarskyldu sína og skyldu til þess að reikna og halda eftir staðgreiðslu af launum launamanna sinna og skila staðgreiðslu til innheimtuaðila skv. 2. mgr. 15. gr. og 1. mgr. 19. gr. laga um stað
greiðslu opinberra gjalda, nr. 45/1987. Sinni launagreiðandi ekki þessum skyldum sínum er heimilt samkvæmt ákvæðinu að stöðva starfsemi hans að því gefnu að hann hafi ekki sinnt tilmælum eftirlitsmanna ríkisskattstjóra.

Ríkisskattstjóri hefur síðustu árin lagt aukna áherslu á samtímaeftirlit sem m.a. hefur falist í heimsóknum á starfsstöðvar skattskyldra aðila. Megintilgangurinn hefur verið að kanna tekjuskráningu og launaskil skattaðila og hafa þeim verið veitt leiðbeinandi tilmæli og aðstoð við að koma málum sínum í lag þar sem þess hefur þurft en aðgerðir þessar leiddu m.a. í ljós að í skattskilum 40–50% skattaðila hafa verið atriði sem þarfnast hafa úrbóta. Þær heimildir sem ríkisskattstjóra voru fengnar með 2. gr. laga nr. 42/2013 hafa leitt til þess að launaskil þeirra skattaðila sem heimsóttir hafa verið hafa lagast en eftir stendur að vanhöld eru enn á tekjuskráningu þessara aðila. Með hliðsjón af framangreindu og þeirri góðu reynslu sem hlotist hefur af framangreindum breytingum á lögum nr. 45/1987 þykir rétt að gera sam
bærilegar breytingar á 28. gr. laga nr. 50/1988 í þeirri viðleitni að skjóta styrkari stoð undir samtímaeftirlit. Í fyrsta lagi er lagt til að gerðar verði þær breytingar á ákvæði 5. mgr. þess efnis að ríkisskattstjóra, auk skattrannsóknarstjóra ríkisins, verði færðar þær heimildir að láta lögreglu stöðva atvinnurekstur skattskylds aðila vanræki hann að nota tilskilið söluskrán
ingarkerfi eða því sé verulega áfátt. Þykir vera brýn nauðsyn til þess að ríkisskattstjóri geti brugðist við slíku ástandi með skjótum hætti. Það eina úrræði sem ríkisskattstjóri hefur til þess að fást við mál af þessum toga, þ.e. að áætla virðisaukaskatt viðkomandi aðila, hefur reynst of seinvirkt og fremur haldlaust til þess að bregðast við vandamálum af þeim toga sem hér um ræðir með skjótum og skilvirkum hætti eins og nauðsyn kann að vera. Þá er einnig lagt til að ríkisskattstjóra verði færðar þær heimildir sem skattrannsóknarstjóri hefur haft til þessa til þess að beina fyrirmælum til skattskylds aðila um úrbætur vanræki hann að færa tilskilið bókhald samkvæmt ákvæðum VIII. kafla laganna. Í eðli sínu er oft um að ræða formbrot og þykir rétt að ríkisskattstjóri fái þessar heimildir í sínar hendur. Loks er lagt til að kveðið verði á um heimildir ríkisskattstjóra og skattrannsóknarstjóra ríkisins til þess að láta lögreglu stöðva atvinnurekstur skattskylds aðila hafi hann ekki tilkynnt um starfsemi sína til ríkisskattstjóra í samræmi við ákvæði 5. mgr. 5. gr. laganna eða aðili sætt áætlun virðis
aukaskatts skv. 25. eða 26. gr. í tvö uppgjörstímabil eða fleiri.

Breytingar er varða niðurfellingu almenns vörugjalds.

Meiri hlutinn leggur til að sex nýir kaflar bætist við frumvarpið. Breytingarnar eru ein
göngu framkvæmdarlegs eðlis, og eru unnar af fjármála- og efnahagsráðuneytinu að höfðu samráði við embætti ríkisskattstjóra og tollstjóra.

Við brottfall laga nr. 97/1987, um vörugjald, munu tilvísanir í öðrum lögum til vöru
gjaldslaga þarfnast breytinga. Breytingartillagan gerir ráð fyrir því að ýmist verði tilvísanir til vörugjaldslaga felldar brott, þeim breytt í tilvísanir til tollalaga eða laga um virðisauka
skatt eða þau ákvæði vörugjaldslaga sem eiga við um framkvæmd gjaldtöku verði tekin upp í viðkomandi lög, sbr. lög nr. 52/1989, um ráðstafanir gegn umhverfismengun af völdum einnota umbúða fyrir drykkjarvörur. Að auki eru lagðar til þær breytingar á fjárhæð skila
gjalds einnota drykkjarumbúða sem leiða af breyttu virðisaukaskattshlutfalli.

Gert er ráð fyrir því að ákvæði kaflanna öðlist gildi 1. janúar 2015 en hin brottfelldu ákvæði gildi þó áfram vegna sölu og afhendingar gjaldskyldrar vöru sem á sér stað fyrir 1. janúar 2015.

Hvatning.

Fyrir nefndinni kom það sjónarmið fram að skatta- og gjaldalækkanir skili sér oft illa út í verðlag á meðan hækkanir skili sér fljótt. Ef ákvarðanataka um skattabreytingar væri látin stjórnast af þessu sjónarmiði yrðu skattar sjaldan lækkaðir. Hins vegar er ljóst að skatta- og gjaldalækkanir skila sér oft seinna í verðlag en hækkanir. Til þess að stuðla að því að þær lækkanir sem í frumvarpinu felast skili sér út í verðlag þurfa neytendur, stjórnvöld og þrýsti
hópar að vera vakandi, fylgjast vel með verðþróun og beita þeim úrræðum sem þeir hafa til þess að knýja á um að lækkanirnar skili sér. Þess eru dæmi að vel hafi tekist til í þessum efnum, t.d. þegar skatthlutfall virðisaukaskatts af matvælum var lækkað árið 2007.

Meiri hlutinn hvetur stjórnvöld, aðila vinnumarkaðar og hagsmunasamtök til þess að taka saman höndum og tryggja að skatta- og gjaldalækkanir frumvarpsins skili sér að fullu.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Alþingi, 28. nóvember 2014.

Frosti Sigurjónsson,

form, frsm.	Pétur H. Blöndal.

Willum Þór Þórsson.
Líneik Anna Sævarsdóttir.	Unnur Brá Konráðsdóttir.	Vilhjálmur Bjarnason.