144. löggjafarþing 2014–2015.

Þingskjal 687 — 390. mál.

2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um breytingu á lögum um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001,

með síðari breytingum (eiginfjármarkmið og ráðstöfun hagnaðar).

Frá meiri hluta efnahags- og viðskiptanefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Eirík Áka Eggertsson, Esther Finn
bogadóttur og Þórhall Arason frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu, Ragnar Árna Sigurðar
son og Sturlu Pálsson frá Seðlabanka Íslands, Jón Rafn Ragnarsson frá Deloitte ehf., Inga K. Magnússon og Svein Arason frá Ríkisendurskoðun og Gunnar H. Hall frá ríkisreiknings
nefnd.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um Seðlabanka Íslands með það að markmiði að tryggja bankanum fjárhagslegt sjálfstæði og færa fjárhagsleg samskipti ríkis
sjóðs og Seðlabankans í fastmótaðra form en nú er. Frumvarpið var áður lagt fram á síðasta löggjafarþingi en varð ekki útrætt. Það er nú endurflutt með nokkrum breytingum, en undir
búningur frumvarpsins hefur frá upphafi verið á hendi vinnuhóps sem fjármálaráðuneyti og Seðlabanki Íslands komu á fót í ársbyrjun 2012.

Í gildandi ákvæði 34. gr. laga um Seðlabanka Íslands er gert ráð fyrir að árlegur hagnaður greiðist í ríkissjóð ef honum er til að dreifa en eiginfjárstaðan hefur þó áhrif á það hversu hátt hlutfall hagnaðarins skuli greitt í ríkissjóð. Að mati fyrrnefnds vinnuhóps tryggir núgildandi regla um ráðstöfun hagnaðar Seðlabankans ekki fjárhagslegt sjálfstæði bankans á fullnægj
andi hátt, en komið getur til greiðslu hagnaðar bankans til ríkissjóðs þrátt fyrir að eigin
fjárstaða Seðlabankans sé ófullnægjandi og jafnvel þegar hún er neikvæð. Núgildandi regla getur einnig leitt til þess að eiginfjárstaða bankans yrði sterkari en þörf er á.

Í frumvarpinu eru lagðar til breytingar á 34. gr. laganna sem miða að því að Seðlabanki Íslands búi yfir fjárhagslegum styrk til að gegna lögbundnu hlutverki sínu. Í fyrsta lagi er lagt til að Seðlabankinn setji sér árlega markmið um eigið fé á grundvelli tiltekinna viðmiða sem ætlað er að taka mið af kostnaði af rekstri bankans og þeirri áhættu og óvissu sem hann stendur frammi fyrir á hverjum tíma. Í öðru lagi er lagt til að árlegur hagnaður Seðlabankans, að teknu tilliti til óinnleystra reiknaðra tekna og gjalda, skuli renna í ríkissjóð. Seðlabank
anum verði hins vegar heimilt að halda sérstakan reikning, gangvirðisreikning, sem ætlað er að halda utan um hreyfingar vegna hagnaðar og taps sem myndast vegna verðbreytinga á markaði. Gert er ráð fyrir að ákvörðun Seðlabankans um ráðstöfun hagnaðar verði tengd eiginfjármarkmiðum bankans, þannig að ef eigið fé bankans er undir markmiði hans verði hagnaðinum ráðstafað til að byggja upp eigið fé, að fenginni umsögn ráðherra. Í þriðja lagi er lagt til að ríkissjóður skuldbindi sig, á grundvelli heimildar í fjárlögum, til að leggja Seðlabankanum til eigið fé í formi markaðshæfra eigna ef bankinn kallar eftir auknu eigin fé til að uppfylla lágmarkseiginfjárþörf. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að heildarfjárhæð inn
kallanlegs eigin fjár nemi 52 milljörðum kr. Þá er lagt til að ákvörðun um eiginfjármarkmið og ráðstöfun hagnaðar hljóti staðfestingu bankaráðs Seðlabankans. Áhrif frumvarpsins hafa verið metin svo að svigrúm skapist til að lækka stofnfé ríkissjóðs í bankanum um allt að 26 milljarða kr.

Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að fjárhagslegt sjálfstæði seðlabanka feli einkum í sér þrennt, að seðlabanki hafi sjálfstæðan rekstur og þurfi ekki að reiða sig á opin
ber framlög með sama hætti og aðrar ríkisstofnanir, að banki hafi fjárhagslegan styrk til að hrinda í framkvæmd aðgerðum sem ráðast þarf í og loks að stofnanaumgjörðin er lúti að fjár
hagslegum samskiptum seðlabanka og ríkissjóðs stuðli að því að æskilegum fjárhagslegum styrk seðlabanka sé viðhaldið. Útfærsla frumvarpsins byggist m.a. á skýrslum utanaðkomandi sérfræðinga, auk þess sem litið var til löggjafar í Danmörku og Finnlandi.

Í athugasemdum við frumvarpið kemur einnig fram að í hagfræðinni hafi ekki reynst einfalt að sýna fram á að fjárhagsleg staða seðlabanka hafi áhrif á getu þeirra til að ná þeim markmiðum sem þeim eru sett. Þannig er eiginfjárhlutfall seðlabanka Kanada undir 1% og hjá seðlabanka Ísrael eru skuldir hærri en eignir og eigið fé hans því neikvætt. Ólíkt öðrum fyrirtækjum geta seðlabankar búið til lögeyri landsins til að mæta hallarekstri. Tæknilega séð er lágt eigið fé því ekki ógn við sjálfstæði seðlabanka ef á það reynir.

Þá kemur einnig fram í athugasemdum frumvarpsins að í árslok 2013 var eigið fé Seðlabanka Íslands 90 milljarðar kr. og hlutfall eigin fjár af heildareignum var 9%.

Í ljósi þess að ekki er hægt að sýna fram á að tiltekið eigið fé sé forsenda þess að seðla
bankar nái markmiðum sínum vaknar sú spurning hvort það sé æskilegt að ríkissjóður auki vaxtabyrði sína til þess að leggja Seðlabankanum til stofnfé sem er honum ekki nauðsynlegt.

Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að óvaxtaberandi skuldir (seðlar í umferð og eigið fé) Seðlabankans eru samtals um 137 milljarðar kr. eða tæplega 14% af efnahags
reikningi bankans. Á móti óvaxtaberandi skuldum standa vaxtaberandi eignir sem skila Seðlabanka tekjum til að standa undir eigin rekstri. Miðað við 5% ávöxtun fengi Seðla
bankinn 7 milljarða kr. árlega í tekjur sem er vel umfram útgjöld af reglulegri starfsemi. Heildarlaunakostnaður Seðlabankans og útgjöld (önnur en fjármagnstekjur, fjármagnsgjöld og gengismunur) voru samkvæmt ársreikningi 2013 undir 4 milljörðum kr.

Í athugasemdum við frumvarpið er vikið að neikvæðum vaxtamun Seðlabanka í við
skiptum við fjármálastofnanir, sem er áhyggjuefni. Einnig kemur fram að tekjur af Eignar
haldsfélagi Seðlabanka hafi verið notaðar til að mæta því tapi. Í nefndinni komu fram þau sjónarmið að Seðlabankanum væri ekkert að vanbúnaði að beita vaxtalausri bindiskyldu, eins og aðrir seðlabankar gera, til að draga úr neikvæðum vaxtamun fremur en að láta tekjur af Eignarhaldsfélagi Seðlabanka renna til að fjármagna tapið.

Meiri hlutinn leggur áherslu á að fjárhagslegu sjálfstæði Seðlabankans er ekki hætta búin þótt frumvarpið verði að lögum. Tillögur frumvarpsins um aðferðafræði við ákvörðun á arð
greiðslu eru greinileg framför frá núverandi fyrirkomulagi. Frumvarpið miði að því að draga úr óþörfum vaxtakostnaði ríkissjóðs.

Tillaga frumvarpsins um innkallanlegt eigið fé skapar svigrúm til að hafa stofnfé ríkis
sjóðs í Seðlabankanum lægra en ella og draga þannig úr óþörfum vaxtakostnaði ríkissjóðs.

Fram kom fyrir nefndinni að frumvarpið væri unnið í nánu samstarfi ráðuneytisins og Seðlabankans og að ekki væri ágreiningur um efni þess. Þá kom fram við meðferð málsins að málið hefði verið kynnt fyrir Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, sem væri meðvitaður um stöðu mála, og að samráð hefði verið haft við ríkisreikningsnefnd.

Áhrif frumvarpsins munu koma fram í 26 milljarða kr. lækkun á skuldabréfi sem ríkis
sjóður gaf út til að styrkja eigið fé bankans í kjölfar veðtapa sem bankinn varð fyrir við fall fjármálafyrirtækja árið 2008. Samkvæmt mati skrifstofu opinberra fjármála í fjármála- og efnahagsráðuneytinu dregur með því úr vaxtakostnaði um 1,3 milljarða kr. og skuldsetning ríkissjóðs lækkar um 26 milljarða kr. Af hálfu ríkisreikningsnefndar var upplýst að tekju
færsla í bókhaldi ríkisins upp á 20,9 milljarða kr. væri eðlileg ráðstöfun og líta bæri á fjárlög sem fjárhagsáætlun en raunveruleg útkoma kæmi hins vegar fram í ríkisreikningi.

Eftir framlagningu frumvarpsins kom fram ábending frá endurskoðendum Seðlabankans um að óheppilegt væri að nota hugtakið gangvirðisreikningur" í 2. gr. frumvarpsins enda hefði það hugtak aðra merkingu í lögum um ársreikninga. Meiri hlutinn leggur til nýtt orða
lag á 2. efnismgr. b-liðar 2. gr. frumvarpsins, í henni verði kveðið á um að við reikningsskil Seðlabankans verði heimilt að halda sérstaka reikninga meðal eiginfjárreikninga sem taka til óinnleystra tekna og gjalda. Í tillögunni felst ekki efnisbreyting á 2. gr. heldur aðeins breyting á orðalagi.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

2. efnismgr. b-liðar 2. gr. orðist svo:

Við reikningsskil Seðlabankans er heimilt að halda sérstaka reikninga meðal eiginfjár
reikninga sem taka til óinnleystra tekna og gjalda.

Alþingi, 5. desember 2014.

Frosti Sigurjónsson,

form., frsm.	Pétur H. Blöndal.	Willum Þór Þórsson.
Líneik Anna Sævarsdóttir.	Unnur Brá Konráðsdóttir.	Vilhjálmur Bjarnason.