144. löggjafarþing 2014–2015.

Þingskjal 929 — 464. mál.

Svar

fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn frá Jóni Þór Ólafssyni um

eftirlit með framkvæmd laga um vexti og verðtryggingu.

1.	Hvaða eftirlitshlutverki gegna Seðlabanki Íslands, Fjármálaeftirlitið og Neytendastofa við framkvæmd laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001, og hvernig er eftirlitinu háttað? Hafa ef til vill aðrir aðilar eftirlitshlutverk í þessu samhengi og ef svo er, hvernig er því háttað?

Lög um vexti og verðtryggingu tilgreina engan eftirlitsaðila með lögunum.

Af c-lið 7. tölul. 2. gr. forsetaúrskurðar um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráðinu leiðir að fjármála- og efnahagsráðherra ber almenna ábyrgð á framkvæmd laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001. Í því sambandi nýtur ráðherra fulltingis Seðlabanka Íslands sem er sérfróður aðili stjórnvalda um vaxtamálefni og hefur afmörkuðu hlutverki að gegna á grundvelli laganna, sbr. ákvæði 4., 6., 8., 10. og 15. gr. laganna.

Lögin eru reist á forsendum vaxtafrelsis sem þó er ekki takmarkalaust.

Lög um vexti og verðtryggingu eru reist á forsendum vaxtafrelsis og í lögunum eru engin ákvæði sem takmarka heimildir til að semja um almenna vexti, hvorki hæð þeirra né vaxtatímabil. Í öðrum tilvikum en neytendalánaviðskiptum er aðilum einnig heimilt að semja um hæð dráttarvaxta. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna kemur fram að frelsið til að semja um almenna vexti og dráttarvexti sæti þeim almennu takmörkunum sem leiða af III. kafla laga nr. 7/1936, um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga. Þá má ráða að hagnýti lánveitandi sér fjárþröng viðsemjanda síns eða aðstöðumun þeirra til að áskilja sér vexti eða annað endurgjald geti sú háttsemi að greindum skilyrðum varðað refsingu á grundvelli misneytingarákvæðis 253. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940.

Í VI. kafla laga um vexti og verðtryggingu er fjallað um heimildir til verðtryggingar sparifjár og lánsfjár. Ákvæði kaflans standa því almennt í vegi að lánveitandi og lántaki semji um annan grundvöll verðtryggingar en tilgreindur er í 14. gr. laganna, sbr. og 17. gr. sömu laga. Ákvæðin eru almennt ófrávíkjanleg og að baki þeim búa opinberir verndarhagsmunir sem standa í tengslum við neytendavernd og sjónarmið hagstjórnar. Má í því sambandi nefna bann við gengistryggingu sem gerð hafa verið ítarleg skil í fjölda Hæstaréttardóma sem fallið hafa síðan hún var dæmd ólögmæt, sbr. mál nr. 92/2010 og 153/2010 frá 16. júní 2010.

Í 26. gr. laga um neytendalán, nr. 33/2013, sem tóku gildi 1. nóvember 2013 er kveðið á um þak á hámarkskostnað vegna neytendalána. Samkvæmt því má árleg hlutfallstala kostnaðar ekki vera hærri en sem nemur 50 hundraðshlutum að viðbættum stýrivöxtum Seðlabanka Íslands eins og þeir eru þegar lánssamningur er gerður. Regla þessi var einkum hugsuð til að draga úr skaðsemi vegna smálánastarfsemi.

Samkeppniseftirlitið fylgist með samkeppni á bankamarkaði á grundvelli samkeppnislaga, nr. 44/2005. Í umræðuskjali nr. 1/2011, um samkeppni á bankamarkaði, frá 15. apríl 2011 kemur fram sú afstaða eftirlitsins að íslenskur bankamarkaður hafi öll helstu einkenni fákeppnismarkaðar þar sem þrír stærstu viðskiptabankarnir njóta markaðsráðandi stöðu og eru með áþekka markaðshlutdeild hver. Er gefið til kynna að hér á landi breytist eftirspurn eftir bankaþjónustu ekki mikið þótt verð hennar breytist.

Eftirlit á fjármálamarkaði.

Lög um vexti og verðtryggingu eru nátengd starfsemi fjármálamarkaðarins þar sem starf
semi aðila er háð margvíslegu eftirliti. Sérstaklega ber að nefna eftirlit Fjármálaeftirlitsins og Neytendastofu en þær stofnanir geta eftir atvikum lokið málum vegna brota á lögum með álagningu stjórnsýsluviðurlaga eða með öðrum íþyngjandi úrræðum, eins og banni við tiltek
inni háttsemi eða kröfu um úrbætur að viðlögðum dagsektum (sjá m.a. ritið Opinbert markaðseftirlit eftir Eirík Jónsson, Friðrik Ársælsson og Kristínu Benediktsdóttur, útg. 2012, bls 159).

Neytendastofa er sjálfstæð stofnun sem heyrir undir innanríkisráðuneytið. Stofnuninni er falið eftirlit með því að viðskiptahættir fyrirtækja við neytendur séu réttmætir, sbr. 5. gr. laga um eftirlit með viðskiptaháttum og markaðssetningu, nr. 57/2005, og lög um neytendalán, nr. 33/2013. Tilgangur síðarnefndu laganna er sá að auðvelda neytendum samanburð lánstilboða og meta umfang þeirrar skuldbindingar sem leiðir af lántöku. Í því efni hvílir m.a. sú skylda á lánveitanda að veita neytanda upplýsingar um heildarlántökukostnað vegna lánsins og árlega hlutfallstölu kostnaðar. Ákvæði laganna standa því aftur á móti ekki í vegi að aðilar semji um að vaxtagjöld og annar kostnaður geti verið breytilegur á lánstímanum, þ.e. ef lánveitandi hagar framsetningu slíkra skilmála til samræmis við lögin og að virtum ákvæðum 26. gr. laganna um hámark árlegrar hlutfallstölu kostnaðar.

Sem dæmi um ákvarðanir sem varða vexti og verðtryggingu sem Neytendastofa hefur tekið á grundvelli laga um neytendalán, sem og forvera þeirra laga, þ.e. laga nr. 121/1994, má nefna ákvarðanir nr. 6/2009 frá 12. mars 2009, nr. 34/2010 frá 30. júlí 2010, nr. 8/2014 frá 27. febrúar 2014 og nr. 14/2014 frá 2. júní 2014. Þá má nefna að Neytendastofa hefur farið fram á styrkari valdheimildir í því skyni að geta fellt úr gildi ósanngjarna samningsskilmála. Beiðninni hefur verið komið á framfæri við innanríkisráðuneytið. Neytendastofa telur tilvist slíkrar heimildar eina af forsendum fyrir því að henni sé unnt að viðhafa skilvirkt eftirlit með notkun staðlaðra samningsskilmála en leggur auk þess áherslu á að öflun og miðlun upplýsinga um aðstæður neytenda á lánamarkaði verði aukin.

Í 2. mgr. 19. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, er Fjármálaeftirlitinu veitt heimild til að setja reglur um hvað teljist eðlilegir og heilbrigðir viðskiptahættir" fjármála
fyrirtækja samkvæmt lögunum. Stofnunin hefur með stoð í ákvæðinu sett reglur, nr. 670/2013, þar sem fram kemur á hvaða grundvelli mati á tilvitnuðu skilyrði er ætlað að byggjast á. Einnig hefur hún birt umræðuskjal nr. 13/2014 með drögum að tilmælum um sama efni sem ætlað er að vera reglunum til fyllingar. Reglunum er ætlað að vernda við
skiptamenn fyrirtækjanna, bæði einstaklinga og lögaðila, og taka til viðskiptahátta sem ekki er nú þegar fjallað um með heildstæðum hætti í löggjöf sem snertir fjármálamarkaðinn. Má í því sambandi benda á að skv. 2. tölul. 9. gr. reglnanna skal fjármálafyrirtæki tryggja að allar viðeigandi upplýsingar um vöru og þjónustu, þar á meðal um allan kostnað, séu veittar á skýran og skiljanlegan hátt, áður en viðskipti fara fram og meðan á viðskiptasambandi stendur.

Þar sem lög um vexti og verðtryggingu gilda eins og áður hefur komið fram um tiltekna þætti í starfsemi eftirlitsskyldra aðila lítur Fjármálaeftirlitið svo á að hún hafi atviksbundnu eftirlitshlutverki að gegna varðandi ákveðna þætti laganna. Sem dæmi um slíkt tilfallandi eftirlit má nefna frumkvæðisathugun Fjármálaeftirlitsins eða athugun sem hafin er í kjölfar ábendingar sem gefur tilefni til þess að athuga hvort tiltekin starfsemi eða atvik séu í samræmi við ákvæði laga um vexti og verðtryggingu. Fjármálaeftirlitinu bæri því skylda til að bregðast við ef athugun benti til þess að vextir eða verðbætur væru rangt útreiknaðar.

Réttarúrræði vegna einkaréttarlegs ágreinings.

Þar sem ágreiningur um vaxtakjör er í grunninn einkaréttarlegs eðlis hafa álitaefni því tengd oftsinnis verið borin undir dómstóla. Dómarnir í gengistryggingarmálunum og sú lagasetning sem fylgdi í kjölfar þeirra dóma sem fyrst voru uppkveðnir, sbr. lög nr. 151/2010, bera enn fremur með sér að ágreiningur af þeim toga kann ekki aðeins að varða hagsmuni málsaðilanna heldur samfélagið allt.

Þá má nefna að skv. 2. mgr. 19. gr. a laga um fjármálafyrirtæki er fjármálafyrirtæki skylt að eiga aðild að úrskurðarnefnd um viðskipti við fjármálafyrirtæki sem starfar á grundvelli samkomulags stjórnvalda, Neytendasamtakanna og Samtaka fjármálafyrirtækja, svo og þeim samþykktum sem hún setur sér. Samþykktirnar sem nefndin starfar eftir eru frá 8. júní 2000 og bera heitið samþykktir fyrir úrskurðarnefnd um viðskipti við fjármálafyrirtæki. Viðskipta
menn fjármálafyrirtækja sem aðild eiga að nefndinni geta snúið sér til hennar með kvartanir vegna viðskipta við þau.

Samkvæmt 11. gr. samþykktanna eru aðilum máls almennt veittar fjórar vikur frá útsend
ingu úrskurðar til þess að fullnægja honum og skv. 1. mgr. 12. gr. eru þau fjármálafyrirtæki sem eru aðilar að nefndinni skuldbundin til að fylgja ákvörðun og greiða hugsanlegar bætur innan umrædds frests. Þetta á ekki við ef úrskurður hefur veruleg útgjöld í för með sér fyrir viðkomandi fyrirtæki eða fordæmisgildi, sbr. 2. mgr. 12. gr. Fyrirtækinu er þá heimilt að tilkynna að það sætti sig ekki við úrskurðinn og muni ekki greiða bætur nema að fengnum dómi.

2.	Telur ráðherra að nægilegt eftirlit sé með framkvæmd laganna og ef ekki, hverju telur hann þá ábótavant og hvernig hyggst hann bregðast við því?

Ákvæði laganna eru nátengd starfsemi á fjármálamarkaði þar sem aðilar eru háðir marg
víslegu eftirliti. Ráðherra telur þó að sumt í lögunum megi betur fara og leggur til að lög
unum verði ásamt öðrum lögum breytt í því augnamiði að heimildir til að veita erlend lán og gengistryggð lán verði samræmdar að teknu tilliti til þeirrar áhættu sem getur stafað af slíkum lánveitingum. Þá hyggst ráðherra leggja til að viðurlagakafli laganna verði skýrður og að þar verði áréttaðar heimildir Fjármálaeftirlitsins til eftirlits með því að eftirlitsskyldir aðilar skv. 1. mgr. 2. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi fari að lögum um vexti og verð
tryggingu.

Vinna við endurskoðun á samþykktum úrskurðarnefndar um viðskipti við fjármálafyrir
tæki hefur staðið yfir um nokkurt skeið í ráðuneytinu. Við þá vinnu hefur verið höfð hliðsjón af athugasemdum umboðsmanns Alþingis sem telur óljóst hvort nefndin tilheyri stjórnsýslu ríkisins, sbr. lög nr. 37/1993. Einnig hefur verið litið til nýlegra gerða Evrópusambandins á sviði úrlausnar ágreinings utan dómstóla, þ.e. tilskipun 2013/11/EB um úrlausn ágreinings í neytendamálum utan dómstóla og reglugerð 524/2013/EB um úrlausn ágreinings í neytenda
málum á netinu.