145. löggjafarþing 2015–2016.

Þingskjal 60 — 60. mál.

Frumvarp til laga

um breytingu á lögum nr. 47/2010, um sanngirnisbætur fyrir misgjörðir

á stofnunum eða heimilum sem falla undir lög nr. 26/2007

(sanngirnisbætur vegna Landakotsskóla).

Flm.: Ögmundur Jónasson, Elín Hirst, Helgi Hjörvar, Birgitta Jónsdóttir,

Willum Þór Þórsson, Brynhildur Pétursdóttir.

1. gr.

Við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða, svohljóðandi:

Þrátt fyrir ákvæði laganna er ráðherra heimilt, að fenginni umsögn nefndar samkvæmt lögum nr. 26/2007, að ákveða að aðrar skýrslur en skýrslur nefndarinnar verði lagðar til grundvallar því að krafa um sanngirnisbætur verði tekin til meðferðar.

Ákvæði laganna eiga við um kröfur um sanngirnisbætur samkvæmt ákvæði þessu eftir því sem við á en þó er ráðherra heimilt að ákveða að innköllun fari fram með öðrum hætti en lýst er í 5. gr. laganna og að afla megi staðfestingar skv. 1. mgr. 6. gr. á því að viðkomandi hafi verið vistaður á því heimili eða stofnun sem um ræðir með öðrum hætti en með staðfestingu nefndar samkvæmt lögum nr. 26/2007.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Þingmál þetta var fyrst lagt fram af núverandi flutningsmanni og fimm þingmönnum öðrum úr jafnmörgum stjórnmálaflokkum sem 576. mál á 144. löggjafarþingi. Málið kom ekki til umfjöllunar á 144. þingi og er það því lagt óbreytt fram að nýju með sömu flutnings
mönnum. Greinargerð er einnig óbreytt.

Með frumvarpi þessu er lögð til breyting á lögum nr. 47/2010, um sanngirnisbætur fyrir misgjörðir á stofnunum eða heimilum sem falla undir lög nr. 26/2007, sem ætluð er að heimila ráðherra að ákveða að aðrar skýrslur en skýrslur vistheimilanefndar sem starfar samkvæmt lögum nr. 26/2007 liggi til grundvallar þess að krafa um sanngirnisbætur verði tekin til meðferðar. Lagt er til að ráðherra þurfi þó að leita umsagnar vistheimilanefndar á því hvort taka beri slíka kröfu til meðferðar. Gert er ráð fyrir því að vistheimilanefnd leggi mat á fyrirliggjandi skýrslu en fari ekki í sjálfstæða rannsókn á efni hennar. Eðlilegt er að hún noti sambærilegt mat og hefði skýrslan verið unnin af nefndinni og að hún geri kröfu um fagleg og óhlutlæg vinnubrögð skýrsluhöfunda. Þá verður að vera rík ástæða fyrir því að lög um sanngirnisbætur séu látin gilda í slíkum tilvikum, t.d. með vísan til jafnræðisreglu eða eftirlitsskyldu ríkisins.

Flutningsmenn þessa máls telja að skýrsla rannsóknarnefndar kaþólsku kirkjunnar á Ís
landi um viðbrögð og starfshætti kaþólsku kirkjunnar á Íslandi vegna ásakana um kynferðis
brot eða önnur ofbeldisbrot vígðra þjóna og annarra starfsmanna kirkjunnar1 geti orðið grund
völlur slíkrar ákvörðunar ráðherra um að taka skuli kröfu um sanngirnisbætur til meðferðar.

Í ljósi þess að gert er ráð fyrir að aðrar skýrslur en skýrslur vistheimilanefndar geti legið til grundvallar kröfu um sanngirnisbætur er enn fremur lagt til að innköllun krafna geti farið fram með öðrum hætti en lýst er í 5. gr. laganna þar sem kveðið er á um að innköllun fari fram þegar vistheimilanefnd hefur lokið skýrslugerð sinni. Þá er lagt til að hægt verði að afla staðfestingar á því hverjir voru vistaðir á heimili eða stofnun með öðrum hætti en skv. 6. gr. laganna þar sem gert er ráð fyrir að slíkrar staðfestingar sé aflað hjá vistheimilanefnd.

Störf vistheimilanefndar.

Með lögum nr. 47/2010, um sanngirnisbætur fyrir misgjörðir á stofnunum eða heimilum sem falla undir lög nr. 26/2007, var ríkissjóði veitt heimild til að greiða skaðabætur, eða miskabætur, til fyrrverandi vistmanna á stofnunum og heimilum sem rekin voru af hinu opinbera og máttu sæta ofbeldi og illri meðferð á meðan á vistun þeirra stóð. Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að hugtakið stofnun eigi einnig við sérskóla. Það er skilyrði fyrir greiðslu bóta að fyrir liggi könnun vistheimilanefndar sem starfar á grundvelli laga nr. 26/2007, um skipan nefndar til að kanna starfsemi vist- og meðferðarheimila fyrir börn, á starfsemi viðkomandi stofnunar og að nefndin hafi skilað skýrslu um niðurstöðurnar. Í lögum um nefndina er ekkert sem ákvarðar hvaða stofnanir skuli kannaðar heldur var það ákveðið með erindisbréfi forsætisráðherra, sbr. 5. gr. þeirra. Þó er tilgreint í lögunum að aðeins skuli kanna stofnanir sem voru ekki starfandi við gildistöku laganna í mars 2007. Þetta verklag fékk grænt ljós hjá umboðsmanni Alþingis í máli nr. 7162/2012. Fyrri vistheimilanefnd sem skipuð var árið 2007 kannaði vistheimilið Breiðavík, Heyrnleysingjaskólann, vistheimilið Kumbaravog, vistheimilið Reykjahlíð, skólaheimilið Bjarg, vistheimilið Silungapoll, heima
vistarskólann að Jaðri, Upptökuheimili og Unglingaheimili ríkisins og meðferðarheimilið í Smáratúni og á Torfastöðum. Ný vistheimilanefnd var skipuð árið 2012 með það fyrir augum að taka til sérstakrar rannsóknar vistun og aðbúnað barna með fötlun á opinberum stofnunum.

Fyrri vistheimilanefnd markaði þá stefnu það væri ekki hlutverk hennar að leggja mat á einstök tilvik um illa meðferð eða ofbeldi heldur taka afstöðu til þess hvort almennt séð megi telja meiri eða minni líkur á því að vistmenn á tilteknu heimili eða stofnun hafi mátt sæta illri meðferð eða ofbeldi á meðan á vistun þeirra stóð. Nefndin kannaði starfsemi margra heimila. Í öllum tilvikum nema tveimur náði könnun nefndarinnar yfir allan starfstíma viðkomandi heimila, en í tilviki Heyrnleysingjaskólans og Unglingaheimilis ríkisins markaði nefndin tiltekið tímabil til könnunar þrátt fyrir að þessar tvær stofnanir hafi starfað utan þess. Fyrir þessu voru tvær ástæður. Hvað varðar Heyrnleysingjaskólann var miðað við að starfsemi hans yrði ekki könnuð aftar en til ársins 1947 þótt skólinn hafi þá þegar starfað lengi. Þetta var gert vegna þess að árið 1947 tóku gildi ný barnaverndarlög en með þeim var lagt mun víðtækara bann en áður við því að misbjóða börnum. Könnunin á starfsemi skólans náði til ársloka 1992 þótt hann hafi starfað í tæplega tíu ár eftir það. Ástæðan fyrir þessari afmörkun er að nefndin taldi það ekki hlutverk sitt að kanna vísbendingar um refsiverða háttsemi og því var könnunin afmörkuð með þeim hætti að þær sakir sem kynnu að verða bornar á nafn
greinda einstaklinga væru fyrndar á grundvelli fyrningarreglna almennra hegningarlaga á því tímabili sem væri til skoðunar. Það sama gilti um könnun á Unglingaheimili ríkisins sem náði til 31. desember 1994 þótt heimilið hafi starfað lengur.

Nefndin skilgreindi hugtökin ill meðferð og ofbeldi með þessum hætti:

Það var niðurstaða nefndarinnar eftir ítarlega greiningu að miða bæri við að undir hugtökin ill meðferð og ofbeldi falli hvers konar meðferð barns, sem vistað var á vist- eða meðferðarheimili … sem hlutlægt séð má telja að hafi verið ómannúðleg eða vanvirðandi. Þar undir féll eðli málsins samkvæmt bein líkamleg valdbeiting gagnvart barni í formi refsinga, þar sem valdið var óþarfa sársauka, enda hafi athöfnin ekki verið liður í lögmætum aðgerðum til að afstýra ofbeldi á milli manna eða yfirvofandi hættu á slíku ofbeldi eða tjóni á verðmætum. … Undir hugtakið ill meðferð falli einnig athafnir gagnvart barni, sem vistað var á opinberri stofnun, sem voru ógnandi, vanvirðandi eða niðurlægjandi í garð barnsins og þær athafnir eða athafnaleysi starfsmanna og eftir atvikum annarra opinberra aðila, sem voru til þess fallnar að misbjóða barni.

Könnun nefndarinnar fór einkum fram með þeim hætti að afla allra skjallegra gagna sem til voru um starfsemi viðkomandi heimilis og skoða lagagrundvöllinn fyrir starfsemi þess. Síðan voru fyrrverandi starfsmenn heimilis, sem enn voru á lífi og tókst að hafa upp á, boðaðir til viðtals við nefndina. Þá var fyrrverandi vistmönnum boðið að koma til viðtals við hana. Það var gert í nokkrum tilvikum með því að senda þeim bréf, eða hringja í þá, en í þeim tilvikum þar sem um var að ræða mikinn fjölda einstaklinga eins og á Silungapolli og Ung
lingaheimili ríkisins voru birtar auglýsingar í fjölmiðlum þar sem óskað var eftir að fyrr
verandi vistmenn gæfu sig fram við nefndina.

Áþekkt verklag var notað við könnun á starfsemi Landakotsskóla en þó bar rannsóknar
nefnd kaþólsku kirkjunnar að leggja mat á mun fleiri þætti málsins, eins og viðbrögð kirkj
unnar við tilkynningum um misgjörðir.

Sanngirnisbætur.

Þegar ákveðið var að bæta tjón þeirra sem máttu sæta misgjörðum með fébótum með lögum nr. 47/2010 var nokkur vandi á höndum. Í fyrsta lagi voru allar bótakröfur fyrndar á grundvelli laga um fyrning skulda og annarra kröfuréttinda, nr. 14/1905, því að venjulegur fyrningartími skaðabótakrafna er tíu ár. Í öðru lagi mátti heita vonlaust að sanna tjónið eftir almennum reglum um sönnun tjóns vegna þess að aðeins yrði byggt á framburði einstaklinga um löngu liðna atburði og í þriðja lagi var að hluta óljóst hver bar ábyrgð á mögulegu tjóni.

Við gerð laga um sanngirnisbætur var litið til fordæma annars vegar í Noregi og hins vegar á Írlandi, en í báðum þessum ríkjum komu upp hliðstæð mál og hér á landi og greiddar voru verulegar skaðabætur til þeirra sem misgjört hafði verið við. Í Noregi var byggt á fyrir
komulagi sem Stórþingið hefur notað frá árinu 1814 til að greiða skaðabætur utan venjulegrar bótaskyldu vegna athafna eða athafnaleysis norska ríkisins. Þetta er nefnt billighetser
statning" sem þýða má sem sanngirnisskaðabætur. Norska ríkið greiddi verulegar fjárhæðir á þessum grundvelli, auk þess sem nokkur sveitarfélög greiddu enn hærri bætur. Á Írlandi var sett sérstök löggjöf um greiðslu bóta. Íslensku lögin byggja á því að allar mögulegar kröfur séu fyrndar, tjón ósannanlegt og aðrar bótaleiðir því lokaðar og þess vegna veitt sérstök heimild til greiðslu bóta þrátt fyrir fyrrgreinda annmarka. Bætur sem þessar eru oft nefndar ex gratia eða af greiðasemi. Með lögunum tók ríkissjóður einnig á sig bótaskyldu vegna nokkurra heimila sem rekin voru af Reykjavíkurborg.

Bótaskylda vegna Landakotsskóla.

Varðandi mögulega bótaskyldu ríkisins vegna misgjörða á hendur börnum sem sóttu Landakotsskóla og fjallað er um í skýrslu rannsóknarnefndar kaþólsku kirkjunnar á Íslandi er ljóst að Landakotsskólinn fellur undir lög um skólakerfi og fræðsluskyldu frá 1946. Þar er tilgreint í 53. gr. laganna að heimilt sé að löggilda skóla sem reknir eru af einstökum mönnum eða stofnunum, enda hlíti slíkir skólar sama eftirliti og reglum og aðrir skólar. Um þetta verður ekki deilt og skólinn því á ábyrgð og undir eftirlitsskyldu íslenska ríkisins eins og aðrir skólar. Athafnir og athafnaleysi starfsmanna skólans hefðu hugsanlega bakað ríkis
sjóði skaðabótaskyldu ef misgjörðirnar hefðu komið fyrr í dagsljósið."