145. löggjafarþing 2015–2016.

Þingskjal 481 — 148. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um opinber fjármál.

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið á sjö fundum og fengið á sinn fund fulltrúa fjármála- og efnahagsráðuneytisins, Guðmund Árnason, Þórhall Arason, Jóhann Rúnar Björgvinsson, Álf
rúnu Tryggvadóttur, Ingþór K. Eiríksson og Björn Rögnvaldsson. Einnig hafa Indriði H. Þorláksson og Þórólfur Matthíasson komið á fund nefndarinnar, auk fulltrúa Samtaka at
vinnulífsins, Þorsteins Víglundssonar, Óttars Snædal og Ásdísar Kristjánsdóttur. Frá Sam
bandi íslenska sveitarfélaga komu Karl Björnsson og Gunnlaugur Júlíusson. Loks hafa full
trúar Ríkisendurskoðunar, Ingi K. Magnússon og Jón L. Björnsson, komið á fund nefndar
innar vegna umsagnar um frumvarpið.

Frumvarpið var fyrst lagt fram á 143. þingi og fjallaði nefndin ítarlega um frumvarpið, auk þess að kynna sér umgjörð ríkisfjármála í Svíþjóð. Fulltrúar flestra umsagnaraðila voru kallaðir fyrir nefndina, þ.e. fulltrúar Ríkisendurskoðunar, Hagstofu Íslands, Sambands ís
lenskra sveitarfélaga, KPMG ehf., Félags löggiltra endurskoðenda, Seðlabanka Íslands og Félags forstöðumanna ríkisstofnana. Auk þess komu fulltrúar frá viðskiptafræðideild Háskóla Íslands og Fjársýslu ríkisins á fund nefndarinnar.

Þegar frumvarpið var til umfjöllunar á 144. þingi komu m.a. á fund nefndarinnar fulltrúar frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, Félagi forstöðumanna ríkisstofnana, KPMG, Seðlabanka Ís
lands og BSRB.

Síðastliðinn vetur heimsótti nefndin fjárlaganefnd sænska þingsins, sænsku ríkisendur
skoðunina og fjármálaráð Svíþjóðar. Tilgangur heimsóknarinnar var að fá sem bestar upplýs
ingar um reynslu og löggjöf Svíþjóðar þegar kemur að ríkisfjármálum. Eftir bankakreppu í Svíþjóð fyrir um 25 árum voru ríkisfjármálin tekin til gagngerrar endurskoðunar þar í landi og löggjöf og verklagi í þinginu umbylt með þeim árangri að kreppan árið 2008 leiddi ekki til jafnmikils halla á ríkisfjármálum og almennt gerðist í Evrópu eða innan aðildarríkja Efna
hags- og framfarastofnunarinnar (OECD).

Til undirbúnings að nefndarálitinu hefur nefndin aflað sér ýmissa gagna og upplýsinga frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum, OECD, fjármála- og efnahagsráðuneytinu, fjármálaráði Bretlands (OBR) og fleiri aðilum.

Tilgangur og forsaga frumvarpsins.

Frumvarpinu, ef að lögum verður, er ætlað að taka við af lögum nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, (fjárreiðulögum) sem eru að verða 20 ára gömul og full ástæða til að endurskoða af þeim sökum einum. Á sínum tíma var um tímamótalög að ræða sem skipuðu Íslandi framar
lega meðal aðildarríkja OECD, sérstaklega varðandi reikningshald og samanburð fjárlaga og ríkisreiknings. Í kjölfar bankakreppunnar árið 2008 hafa fjölmörg ríki endurskoðað lagagrunn og verklag við utanumhald ríkisfjármála og fjárlagagerð sérstaklega. Ísland hefur því ekki lengur sérstöðu að þessu leyti og gildandi lög um fjárreiður ríkisins fjalla aðeins lítillega um sjálfa fjárlagagerðina og stefnumörkun í ríkisfjármálum.

Við undirbúning frumvarpsins átti fjármála- og efnahagsráðuneytið fundi með fulltrúum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins (AGS) og leitaði víða fanga, enda um að ræða eitt viðamesta frum
varp sem ráðuneytið hefur samið. Frumvarpið hefur verið í undirbúningi frá því í nóvember 2011 þegar skipaður var sérstakur stýrihópur sem hefur haft yfirumsjón með verkefninu. Stýrihópurinn skipaði vinnuhópa og samtals hafa tugir starfsmanna ráðuneyta, Ríkisendur
skoðunar, Fjársýslu ríkisins og Hagstofu Íslands, auk ýmissa ráðgjafa, komið að gerð frum
varpsins.

Ákvæðum frumvarpsins er bæði ætlað að skapa ramma fyrir skilvirka beitingu fjármála
stefnu hins opinbera og samhæfa hana við peningamálastefnu Seðlabanka Íslands. Stefnu
mörkun í opinberum fjármálum skal gerð til langs tíma og ákvarðanir í peningamálum skulu teknar út frá þeim forsendum sem fram koma í langtímaáætlun um ríkisfjármál. Samhæfing markmiða fjármálastefnu og peningamálastefnu skiptir miklu máli fyrir farsæla hagstjórn og stöðugleika í efnahagsmálum. Í opinberum fjármálum eru markmiðin sett fram í fjármála
stefnu til lengri tíma sem stuðla skal að sjálfbærni opinberra fjármála og stöðugleika í efna
hagslífinu. Við gerð frumvarpsins byggði stýrihópurinn og fjármála- og efnahagsráðuneytið á úttekt Alþjóðagjaldeyrissjóðsins á umgjörð opinberra fjármála á Íslandi. Starfsmenn sjóðs
ins hafa fylgt úttektinni eftir með heimsóknum til Íslands og þrívegis hefur fjárlaganefnd fundað með sendinefndum sjóðsins.

Frumvarpið er umfangsmesta frumvarp sem vísað hefur verið til fjárlaganefndar um ára
bil. Ákvæðum þess er ætlað að ná til fjármála hins opinbera í heild, þ.e. bæði ríkis og sveitar
félaga. Þar eru ákvæði um margvíslega áætlanagerð og skýrslugjöf sem ætlað er að efla lang
tímahugsun og ábyrgð í fjármálum auk þess að bæta árlega fjárlagagerð. Ákvæðunum er einnig ætlað að styrkja framkvæmd fjárlaga en í samanburði við önnur ríki OECD hefur framkvæmdin verið með lakasta móti hérlendis. Þá er að finna ákvæði í frumvarpinu um inn
leiðingu alþjóðlegra reikningsskilastaðla. Það má því segja að í frumvarpinu sé fjallað um allar hliðar opinberra fjármála.

Í ljósi umfangsins er álitinu kaflaskipt í samræmi við kafla frumvarpsins. Í fyrsta kafla er fjallað um markmið, gildissvið og skilgreiningar, í öðrum kafla um stefnumörkun í opin
berum fjármálum, í þeim þriðja um frumvarp til fjárlaga og fjárheimildir, fjórði kafli fjallar um framkvæmd fjárlaga og loks er kafli um reikningsskil og skýrslugerð.

I. kafli. Markmið, gildissvið og orðskýringar.

Í gildandi lögum um fjárreiður ríkisins er ekki fjallað um markmið laganna en bætt er úr því hér. Nýmæli er að frumvarpið tekur til opinberra aðila í heild sinni, þ.e. ekki aðeins til ríkisins og ríkisfyrirtækja heldur einnig til fjármála sveitarfélaga. Við gerð frumvarpsins var m.a. litið til norrænar löggjafar um opinber fjármál, einkum í Svíþjóð. Í sænsku lögunum um ríkisfjármál er m.a. kveðið á um skyldur til að leggja fram tillögur að markmiðum um jöfnuð í ríkisfjármálum í voráætlun ásamt skiptingu útgjalda í 27 málefnasvið. Þá skal í áætluninni fjallað um samspil ríkisfjármála og markmiða ESB í efnahagsmálum, þróun tekna og gjalda ríkisins og umfjöllun um fjármál sveitarfélaga og sjálfbærni í fjármálum hins opinbera til lengri tíma. Margt af þessum atriðum er tekið inn í frumvarpið um opinber fjármál.

II. kafli. Stefnumörkun í opinberum fjármálum.

Helstu nýmælin í þessum kafla snúa að fjármálastefnu, fjármálaáætlun, fjármálareglum og stofnun fjármálaráðs. Fjallað er ítarlega um þessi skjöl og grunngildi fjármálastefnu og fjármálaáætlunar eru fest í sessi. Nefndin hefur lagt mikla vinnu í umfjöllun um einstakar greinar kaflans.

Meiri hlutinn leggur til að við 5. gr. frumvarpsins, um fjármálaáætlun, verði bætt eftirfar
andi málslið: Einnig skal setja markmið um nafnverðsaukningu heildarútgjalda og markmið um hlutfall heildarskulda, að meðtöldum lífeyrisskuldbindingum, af vergri landsframleiðslu." Tilgangur með þessu er að vekja sérstaklega athygli á nauðsyn þess að stýra útgjöldum hins opinbera óháð áætlun um tekjur. Það sýndi sig á árunum fyrir bankahrunið 2008 að jafnvel þótt afkoma hins opinbera væri viðunandi hækkuðu útgjöldin mjög mikið milli ára og meira en í þeim ríkjum sem við berum okkur helst saman við. Einnig er nauðsynlegt að líta til þró
unar lífeyrisskuldbindinga í ríkari mæli en gert hefur verið fram til þessa. Núna er t.d. ekkert litið til þeirra við kostnaðarmat kjarasamninga þrátt fyrir að nýlegir kjarasamingar við opin
bera starfsmenn geti kallað á hækkun lífeyrisskuldbindinga um tugi milljarða króna. Með þessari breytingartillögu ítrekar meiri hlutinn nauðsyn þess að hið opinbera setji sér markmið um þróun ríkisútgjalda og lífeyrisskuldbindinga án þess þó að lögbinda þau nema sem hluta af þingsályktun um fjármálaáætlun.

Í 6. gr. frumvarpsins er fjallað um grunngildi fjármálastefnu og fjármálaáætlunar, þ.e. sjálfbærni, varfærni, stöðugleika, festu og gagnsæi. Í því samhengi vekur meiri hlutinn at
hygli á því að með sjálfbærri þróun er leitast við að ná jafnvægi milli efnahagslegra, félags
legra og umhverfislegra þátta. Það kallar á samþættingu þessara þriggja þátta við ákvarðana
töku um leið og vísað er til þess að hver kynslóði lifi ekki á kostnað annarra kynslóða.

Í 7. gr. frumvarpsins er fjallað um skilyrði fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Þar koma fram svokallaðar fjármálareglur sem taka til skuldaviðmiðs, afkomu hins opinbera og aðlög
unarreglu, þ.e. hve hratt á að greiða niður skuldir. Nefndin kannaði hvort yfirhöfuð væri þörf á tölulegum fjármálareglum eins og fram koma í 7. gr. frumvarpsins. Við þá vinnu var m.a. nýtt vinna Alþjóðagjaldeyrissjóðsins sem sérstaklega hefur kannað notkun þjóðríkja á fjár
málareglum. Samkvæmt athugun sjóðsins á ríkisfjármálum 81 þjóðríkis eru 76 þeirra með fjármálareglur af einhverju tagi, ýmist yfirþjóðlegar reglur, eins og Maastricht-skilyrðin hjá ESB, eða lögfestar reglur í einstökum ríkjum. Ísland er eitt af aðeins fimm ríkjum þar sem engar fjármálareglur eru í gildi. Langalgengast er að settar séu fjármálareglur um skuldaþak og kröfur um tiltekna afkomu en það er í samræmi við það sem lagt er til í frumvarpinu. Niðurstaða meiri hlutans er sú að full ástæða sé til þess að lögfesta þær reglur sem fram koma í 7. gr. frumvarpsins.

Meiri hlutinn lagði jafnframt mat á hvort bæta ætti við svokallaðri útgjaldareglu sem væri í samræmi við umsögn Samtaka atvinnulífsins. Í því felst að setja þak á útgjaldavöxt hins opinbera þannig að hann megi ekki aukast um meira en sem nemur verðbólgumarkmiði Seðlabanka Íslands að viðbættum langtímameðalhagvexti. Reynslan sýnir að þegar upp
sveifla er í hagkerfinu reynist oft erfitt að hemja útgjaldavöxt. Á móti vegur að í sveiflu
kenndu hagkerfi, eins og því íslenska, getur verið bagalegt að binda útgjaldavöxtinn með þessum hætti. Þar sem fjármálareglan um afkomu er ekki bundin við hagsveifluleiðréttan hagvöxt er talið fullnægjandi að markmið um nafnvöxt útgjalda verði útfærð í árlegri fjár
málaáætlun í stað þess að vera lögbundin. Í umsögn Ríkisendurskoðunar um frumvarpið kemur fram gagnrýni á útreikning á skuldahlutfalli en nú er búið að jafna þann ágreining og kallar það ekki á að lögð sé fram tillaga um breytingu á 7. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn vekur athygli á því að nú er gert ráð fyrir að ná markmiði um að skuldahlutfall fari niður fyrir 30% af vergri landsframleiðslu, en á síðastliðnu þingi var miðað við 45% skuldahlutfall. Þessi breyting endurspeglar spár um áframhaldandi hagvöxt sem bendir til þess að óhætt sé að breyta skuldahlutfallsreglunni þannig að hún leiði til meira aðhalds í ríkisrekstri en nú er. Æskilegt er að skuldaviðmiðið verði endurskoðað og ákvarðað að nýju þegar náðst hefur að lækka skuldir umfram tiltekin mörk frá því sem nú er.

Við 9. gr. frumvarpsins, um horfur og þróun til lengri tíma, leggur meiri hlutinn til breyt
ingu sem felur í sér að ráðherra skuli, þegar hann metur horfur til lengri tíma, einnig leggja mat á hvaða áhrif líklegt er að afkoma, fjárhagstaða og skuldbindingar opinberra aðila hafi á þróun byggðar í landinu og einkanlega með tilliti til stöðu hinna dreifðari byggða.

Við 10. gr. frumvarpsins, um endurskoðun fjármálastefnu, er lögð til breyting í þá veru að tiltekið verði að endurskoðuð fjármálastefna sé til a.m.k. fimm ára og í ákveðnum tilvik
um sé heimilt að víkja í þrjú ár til viðbótar frá skilyrðum 7. gr. í stað tveggja ára eins og er í frumvarpinu. Með breytingunni gefist meira svigrúm til þess að bregðast við ef grundvallar
forsendur fjármálastefnu bresta.

Í 11. gr. frumvarpsins er fjallað um samskipti og samráð ríkis og sveitarfélaga og hafa nefndinni borist athugasemdir Sambands íslenskra sveitarfélaga þar sem lýst er áhyggjum af framkvæmd fjármálareglna fyrir hið opinbera í heild sinni. Nú þegar eru í gildi fjármála
reglur fyrir sveitarfélögin samkvæmt sveitarstjórnarlögum, nr. 138/2011, og hafa þær gefið góða raun, enda eru fjármál sveitarfélaga að meðaltali í betra horfi nú en fyrir nokkrum árum, þó að reyndar horfi til verri vegar á yfirstandandi ári. Fjármálareglur sveitarfélaganna snúa að útgjöldum og skuldum í hlutfalli við tekjur og taka bæði til A- og B-hluta þeirra. Meiri hlutinn telur ekki ástæðu til þess að leggja til breytingar á frumvarpinu um samskipti ríkis og sveitarfélaga en bendir á að meginþunginn í aðlögun að markmiðum fjármálastefnu og fjármálaáætlunar muni hvíla á ríkissjóði þótt sveitarfélögin þurfi að leggja sitt af mörkum til að markmið um jákvæðan heildarjöfnuð, ásættanlega skuldastöðu og eftir atvikum lækkun skulda geti gengið eftir. Við þau skilyrði þegar sveitarfélögin uppfylla fjármálareglur sveitar
stjórnarlaga hvílir aðlögunin alfarið hjá ríkissjóði.

Í 13. gr. frumvarpsins er fjallað um fjármálaráð og hefur nefndin leitað fanga víða í því skyni að kynna sér til hlítar verkefni og starfsemi fjármálaráða innan OECD-ríkjanna. Frá bankahruninu árið 2008 hefur fjármálaráðum fjölgað verulega, en fram til þess tíma voru fjármálaráð í þremur til fjórum ríkjum. Nú eru þau a.m.k. 20 talsins, auk þess sem þau er einnig að finna á sveitarstjórnarstigi í einhverjum tilvikum. Ráðin eru mjög mismunandi milli þjóðríkja, sums staðar gera þau kostnaðarmat á kosningaloforðum stjórnmálaflokka og laga
frumvörpum en annars staðar er hlutverk þeirra takmarkað við álitsgjöf á forsendum fjár
málaáætlunar og fjárlagafrumvarps. Fjármálaráð af því tagi er tekið til fyrirmyndar í frum
varpinu og gert ráð fyrir þremur ráðsmönnum, skipuðum ýmist til fimm eða þriggja ára í senn, en ekki kemur fram í frumvarpinu hvort um fullt starf sé að ræða eða ekki, né heldur hvort gert sé ráð fyrir öðrum starfsmönnum. Hlutverk ráðsins á að vera að leggja mat á hvort fjármálastefna og fjármálaáætlun fylgi grunngildum 6. gr. og skilyrðum 7. gr. Fjármála- og efnahagsráðneytið endurskoðaði þessa grein frá fyrri framlagningu frumvarpsins og gerir meiri hlutinn aðeins lítils háttar breytingartillögur. Lagt er til að bætt verði við málsgrein sem féll niður í síðustu útgáfu frumvarpsins, en hún er svohljóðandi: Stjórnvöld skulu leggja ráð
inu til þær upplýsingar og gögn sem nauðsynleg eru og ráðið óskar eftir og tryggja því að öðru leyti viðundandi starfsskilyrði." Einnig er lagt til að í 4. mgr. 13. gr. verði tíminn sem ráðið hefur til þess að senda Alþingi umsögn um fjármálastefnu eða fjármálaáætlun styttur úr fjórum vikum í tvær. Tilgangurinn með breytingunni er að tryggja að umsögnin verði til umræðu á Alþingi á vorþingi. Þá er lagt til að allir ráðsmenn skuli hafa lokið háskólaprófi en ekki eingöngu formaður þess. Til þess að vinna ráðsins verði skilvirk innan setts tíma
frests er nauðsynlegt að ráðið hafi greiðan aðgang að gögnum hjá Hagstofu Íslands, Seðla
banka Íslands og fjármála- og efnahagsráðuneytinu sem varða forsendur þeirra áætlana sem ráðinu er ætlað að leggja mat á.

III. kafli. Frumvarp til fjárlaga, fjárheimildir.

Í ákvæðum frumvarpsins felst grundvallarbreyting á framsetningu fjárlagafrumvarps. Byggt er á því að Alþingi veiti fjárheimildir til málefnasviða og málaflokka, auk framlags í almennan varasjóð. Ekki er gert ráð fyrir því að fjárveitingar til einstakra ríkisstofnana birtist í frumvarpi til fjárlaga, heldur einungis í fylgiriti. Fjárheimildir verða sundurliðaðar eftir málefnasviðum og málaflokkum. Nú er sérgreind viðfangsefni á gjaldahlið fjárlaga að finna í sundurliðun 2 í fjárlagafrumvarpi og eru þau um 900 talsins. Með þessari breytingu er miðað við að gjaldaliðir fjárlaga skiptist í 34 málefnasvið sem aftur skiptist í um 105 málaflokka. Ávinningur af þessari breytingu felst í því að Alþingi fjallar þá um stærri mál
efni og skiptingu útgjalda í stórum dráttum og stefnumótun til lengri tíma í stað þess að fjalla um fjárveitingar til einstakra viðfangsefna sem oft vega mjög lítið í heildarútgjöldum ríkis
ins.

Jafnframt felst í þessu meiri ábyrgð hjá einstökum ráðherrum sem eru ábyrgir fyrir skipt
ingu fjárheimilda í fjárveitingar til einstakra stofnana. Í kaflanum eru miklu ítarlegri ákvæði um innihald fjárlagafrumvarps en í gildandi lögum, auk nokkurra annarra nýmæla, svo sem um kynjaða fjárlagagerð.

Meiri hlutinn leggur fram nokkrar breytingartillögur við greinar kaflans en telur að megin
markmiðin um fækkun fjárlagaliða, aukna ábyrgð ráðherra og fjárveitingu í varasjóð til að takmarka fjáraukalög sem mest séu öll til bóta.

Lagt er til að við 14. gr., um frumvarp til fjárlaga, verði bætt eftirfarandi málsgrein: Inn
an fjögurra vikna frá framlagningu frumvarps til fjárlaga skal Byggðastofnun gefa fjárlaga
nefnd Alþingis umsögn um áhrif frumvarpsins á byggðaþróun í landinu." Í þessu felst m.a. að í umsögn Byggðastofnunar skuli fjallað um hvernig stefna hvers ráðherra skv. 20. gr. frumvarpsins, fyrir þau málaefnasvið og málaflokka sem hann ber ábyrgð á, samræmist byggðaáætlun og sóknaráætlunum landshluta sem fram koma í þingsályktunartillögu um stefnumótandi byggðaáætlun.

Meiri hlutinn leggur til að bætt verði málsgrein við 16. gr., um framsetningu frumvarps til fjárlaga, þar sem fram komi að talnagrunnur frumvarpsins skuli vera aðgengilegur á tölvutæku sniði og á opnum miðli og skuli þau gögn vera aðgengileg öllum almenningi til eftirvinnslu á tölvutækan máta. Með þessari viðbót er ætlunin að tölugrunnur fjárlaga hvers árs verði t.d. auðveldlega samanburðarhæfur við fjárlög fyrri ára og ríkisreiking, en einnig að gögn fjárlaga nýtist betur til eftirvinnslu en áður, svo sem til skilvirkari greiningar og framsetningar. Dæmi um slíka framsetningu gagna er nú þegar að finna á vef Fjársýslu ríkis
ins þar sem er að finna séryfirlit úr ríkisreikningi allt frá árinu 2004. Einnig hefur Samband íslenskra sveitarfélaga tekið saman gögn úr ársreikningum sveitarfélaga sem eru opin al
menningi á samræmdu formi.

Lagt er til að við 19. gr. frumvarpsins, um fylgirit með frumvarpi til fjárlaga, verði bætt nýjum tölulið sem verði svohljóðandi: Forsendur fjárveitinga sem byggjast á reiknilíkönum eða sérstökum reiknireglum og fyrirhugaðar breytingar á líkönunum eða reglunum."

Í samræmi við umsagnir og tillögu fjármála- og efnahagsráðuneytisins er lagt til að orða
lagi 20. gr. frumvarpsins, um stefnumótun fyrir málefnasvið, verði breytt þannig að fram komi að þar skuli fjalla um áherslur við innkaup. Breytingin er í góðu samræmi við áherslur fjárlaganefndar um nauðsyn þess að innkaup ríkisins séu tekin til gagngerrar endurskoðunar til þess að ná fram lækkun útgjalda og hagkvæmni í innkaupum.

Meiri hlutinn vekur athygli á því að breytingar á framsetningu fjárlaga geta leitt til þess að endurskoða þurfi fyrirkomulag umræðu og atkvæðagreiðslu um frumvarp til fjárlaga og jafnvel þurfi að taka til endurskoðunar lög um þingsköp Alþingis. Með samþykkt fjármála
áætlunar að vori eru fastsettir helstu þættir komandi fjárlagafrumvarps. Þungi umræðna um ríkisfjármál færist því fram í tímann um nokkra mánuði. Þar með skapast svigrúm til þess að auka hlutdeild annarra nefnda þingsins í umfjöllun um meginlínur einstakra málefnasviða í tengslum við ríkisfjármálaáætlunina.

IV. kafli. Framkvæmd fjárlaga.

Í gildandi lögum um fjárreiður ríkisins er nær ekkert fjallað um framkvæmd fjárlaga og er bætt úr því í frumvarpinu. Lögð er áhersla á að skýra hlutverk og ábyrgð þeirra sem koma að fjárlagagerðinni og framkvæmd fjárlaga. Allt frá árinu 1992 hefur verið unnið eftir svo
kölluðu rammaskipulagi við fjárlagagerðina. Með því var stefnt að því að allir þátttakendur í fjárlagaferlinu tækju mið af stefnumörkun ríkisstjórnarinnar, sem m.a. fólst í ákvarðanatöku um útgjaldaramma, auk þess að axla ábyrgð á nauðsynlegri forgangsröðun og vali verkefna. Þessi markmið hafa ekki náðst að öllu leyti og er ætlunin að bæta úr því með ákvæðum þessa kafla frumvarpsins. Nokkrar lagagreinar byggjast á ákvæðum reglugerðar nr. 1061/2004, um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta.

Meiri hlutinn er sammála markmiðum sem fram koma í frumvarpinu og athugasemdum við það um nauðsyn þess að ná betri aga á ríkisfjármálunum. Á undanförnum áratugum hefur umfang fjáraukalaga sem hlutfalls af fjárlögum oftast verið mest á Íslandi af öllum ríkjum innan OECD, þótt umfangið hafi minnkað eftir efnahagshrunið. Brýnt er að breyta því með betri lagasetningu en ekki síður er þörf á viðhorfsbreytingu hjá stjórnvöldum og Alþingi ef takast á að takmarka fjáraukalög við algerlega óvænt og ófyrirséð útgjöld og koma í veg fyrir veruleg umframútgjöld sem kalla á viðbótarfjárveitingar næstu ár eftir að fjárlög hafa verið samþykkt.

Lagt er til að við lokamálsgrein 29. gr., um millifærslur fjárheimilda, verði bætt ákvæðum um að ráðherra upplýsi fjárlaganefnd um breytta skiptingu fjárheimilda innan málaflokks áður en hún tekur gildi.

Nefndin hefur fjallað ítarlega um 30. gr., um heimild til flutnings fjárheimilda milli ára. Í samráði við fjármála- og efnahagsráðuneytið er lagt til að bæta við nýjum málslið: Ráð
herra setur reglur, að höfðu samráði við fjárlaganefnd Alþingis, um uppgjör fjárheimilda samkvæmt þessari málsgrein og hvernig með skuli farið við gerð útgjaldaáætlana." Með breytingunni er ætlunin að fækka þeim tilvikum þar sem umframgjöld falla niður um áramót.

Í 40. gr., um samninga um framkvæmdir, rekstur og afmörkuð verkefni, leggur meiri hlut
inn til að svigrúm forstöðumanna til að gera samninga um afmörkuð rekstrarverkefni tak
markist við 15% af árlegri fjárveitingu eða veltu ríkisaðila í stað 25% eins og segir í frum
varpinu. Meiri hlutinn telur eðlilegt að ef um er að ræða hærra hlutfall af rekstrargjöldum stofnana beri að leita samþykkis hlutaðeigandi ráðherra og bendir á að ef þörf er á að grípa til mikils niðurskurðar á fjárlögum sé erfitt að bregðast við þegar stór hluti ríkisútgjalda er samningsbundinn til langs tíma.

Meiri hlutinn vekur athygli á að þegar frumvarpið var til umfjöllunar á 144. þingi lagði meiri hluti nefndarinnar til margvíslegar breytingar á þessum kafla frumvarpsins og flestar þeirra hafa nú verið teknar inn í frumvarpið sjálft. Ekki eru því lagðar til frekari breytingar á kaflanum um framkvæmd fjárlaga.

V. kafli. Reikningsskil og skýrslugerð.

Í frumvarpinu er lagt til að reikningsskil A-hluta ríkissjóðs í heild byggist á reiknings
skilastaðli Alþjóðareikningsskilaráðsins fyrir opinbera aðila (IPSAS) og almennri aðlögun að honum. Jafnframt er lagt til að reikningsskil einstakra ríkisaðila verði nú að fullu í sam
ræmi við ákvæði laga um ársreikninga, nr. 3/2006. Þá er í þessum kafla mælt fyrir um flokk
un á starfsemi og verkefnum ríkisins og um flokkun tekna og gjalda A-hluta ríkissjóðs. Loks eru ákvæði sem varða uppgjör og skýrslugerð fyrir ríkissjóð, þ.m.t. ársskýrslu hvers ráðherra um þau málefnasvið og málaflokka sem undir hann heyra.

Ákvæðin í frumvarpinu fela í sér nokkrar veigamiklar breytingar frá núverandi reiknings
haldi, bæði hjá ríkissjóði í heild og einstökum ríkisaðilum. Langveigamesta breytingin varðar kaup á varanlegum rekstrarfjármunum sem verða eignfærðir og afskrifaðir í samræmi við líf
tíma þeirra í stað þess að gjaldfærast að fullu á kaupári. Framkvæmdin er hugsuð þannig að eignfærslan takmarkist við svokallaða samneyslufjárfestingu, þ.e. fjárfestingu sem beinlínis tengist hefðbundnum rekstri ríkisins. Í því felst að aðrar efnislegar eignir, svo sem náttúru
auðlindir, þjóðgarðar, hálendið, listaverk og fornmunir, verða undanskilin eignfærslu. Eign
arhald ríkisins á samgöngumannvirkjum, fasteignum og jörðum er umfangsmikið og leggja ber áherslu á að umsýsla þeirra verði fagleg og framkvæmdin samræmd.

Ljóst er að töluverð vinna leggst á stjórnvöld við að ná að fullu utan um þessar eignir á landsvísu og verðmæti þeirra. Markmiðið er að skráning eignanna í reikningshaldinu tryggi betra utanumhald og eignastýringu hjá ríkissjóði.

Eðli máls samkvæmt er gert ráð fyrir því að Vegagerðin annist áfram utanumhald sam
göngumannvirkja og að eignaumsýslu ríkissjóðs verði í framtíðinni falin meginumsjón með öllum fasteignum og jörðum ríkisins. Gert er ráð fyrir að slík stofnun sjái þá alfarið um eignaumsýslu og annist rekstur og útleigu eigna á grundvelli leigusamninga við þá aðila sem nýta sér þær.

Gert er ráð fyrir að sett verði lágmarksviðmið fyrir eignfærslu sem miðist við 2,5 millj. kr., t.d. við kaup á húsgögnum, tölvum, hugbúnaði og tækjum. Þetta er tiltölulega hátt viðmið sem einfaldar umsýslu við bókhald án þess að sá ávinningur sem eignfærslan hefur í för með sér tapist.

Ávinningurinn felst m.a. í því að fjárbinding verður sýnileg í reikningum ríkisins og mið
að við reynsluna erlendis má gera ráð fyrir því að smám saman nýtist eignir ríkisins betur en verið hefur og hvati myndist til þess að fækka fermetrum í skrifstofuhúsnæði ríkisins þó að ekki komi til fækkunar starfsfólks. Útgjöld ríkisaðila verða því miklu betur samanburðarhæf þeirra á milli og við starfsemi einkamarkaðarins.

Með þessu verður mikil breyting á efnahagsreikningi ríkisins og ríkisstofnana sem mun, auk peningalegra eigna, innihalda efnislega fjármuni og fæst því mun raunhæfari mynd af hreinni eignastöðu og sjálfbærni ríkisfjármála. Þá munu afskriftir fjármuna auk gengis- og verðbótafærslna af lánum færast á rekstrarreikningi, en á móti er horfið frá gjaldfærslu stofn
kostnaðar í rekstrarreikningi á kaupári.

Meiri hlutinn vekur athygli á því að í III. kafla frumvarpsins er miðað við að framsetning fjárlaga verði samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli, svokölluðum GFS-staðli, og þar með ekki á sama grunni og uppgjör málaflokka, málefnasviða og einstakra ríkisaðila. Nauðsynlegt er því að Fjársýsla ríkisins samræmi framsetningu þannig að ríkisreikningur verði líka birtur samkvæmt GFS-staðli til þess að reikningurinn verði samanburðarhæfur við fjárlög. Gert er ráð fyrir þessu í 2. tölul. 2. mgr. 56. gr. frumvarpsins um gerð ríkisreiknings.

Fjárlaganefnd hefur á fundum sínum með fulltrúum fjármála- og efnahagsráðuneytisins og AGS lýst yfir áhyggjum af væntanlegum kostnaði og flækjustigi við innleiðingu alþjóð
legra reikningsskilastaðla og bent á að tiltölulega fá þjóðríki hafi innleitt þessa staðla að fullu en aðlögun að þeim er að finna í nýlegri löggjöf nokkurra ríkja. Þannig hefur meiri hlutinn haft efasemdir um að ávinningur vegi upp á móti auknum kostnaði. Fulltrúar AGS hafa hins vegar hvatt mjög til þess að reikningsskilum verði breytt í þá veru sem lagt er til í frumvarp
inu og hafa í skýrslum sínum talið að Ísland stæði mun betur að vígi en flest öll önnur ríki þegar kemur að því að gera stofnefnahagsreikning þar sem nú þegar liggi fyrir upplýsingar um vegi, fasteignir og jarðir í eigu ríkisins.

Í samráði við fjármála- og efnahagsráðuneytið eru aðeins lagðar til tvær minni háttar orða
lagsbreytingar á þessum kafla, annars vegar á 52. gr., um gerð og framsetningu reiknings
skila, og hins vegar 56. gr., um gerð ríkisreiknings.

Vakin er athygli á því að ákvæði til bráðabirgða I sem frestar því að uppgjör ríkisreiknings verði í samræmi við frumvarpið fram til ársins 2017 er ekki í samræmi við gagnrýni Ríkis
endurskoðunar sem fjárlaganefnd hefur tekið undir í nefndarálitum sínum um endurskoðun ríkisreikninga sl. ár, allt frá árinu 2010. Þetta var rætt á fundi nefndarinnar með fulltrúum fjármála- og efnahagsráðuneytis og Ríkisendurskoðunar og í kjölfarið gerir meiri hlutinn ekki tillögu um breytingu á ákvæðinu en leggur til að með ríkisreikningi áranna 2015 og 2016 verði lögð fram sérstök skýring sem sýni afkomu ríkissjóðs miðað við almennar reiknings
skilareglur. Þess má geta að ef farið hefði verið eftir nýju reikningsskilareglunum árið 2014 hefði afkoma ríkissjóðs orðið rúmlega 29 milljörðum kr. lakari en rekstrarreikningurinn sýndi.

Kostnaðarmat frumvarpsins.

Við gerð kostnaðarmatsins nýtti fjármála- og efnahagsráðuneytið sér starf vinnuhópa sem unnu tillögur að útfærslu á ýmsum þáttum frumvarpsins. Matinu er skipt í fimm verkþætti og í því er lagt mat á bæði varanlegan rekstrarkostnað og tímabundinn kostnað í upphafi. Heildarfjárhæðir má sjá í eftirfarandi töflu:

Verkþáttur	Varanlegur

kostnaður

í millj. kr.	Tímabundinn

kostnaður

í millj. kr.
Hagstjórn og eftirlit	36–48	36–48
Stefnumörkun, áætlanagerð stjórnun og eftirlit	192–240	48
Reikningshald og skýrslugerð	96–120	84–120
Upplýsingakerfi	36–48	170–250
Áætlanakerfi	12–24	100–150
Samtals	372–480	438–616

Eins og fram kemur í töflunni er mikill munur á hæsta og lægsta gildi sem þýðir að enn er mikil óvissa tengd kostnaðaráætluninni, hvort sem litið er til innleiðingarinnar sjálfrar eða varanlegrar hækkunar á rekstrarkostnaði. Í vinnuhópunum kom fram að styrkja þyrfti starf
semi ráðuneyta, þ.m.t. fjármála- og efnahagsráðuneytisins, á tilteknum sviðum. Á það eink
um við um stefnumörkun og áætlanagerð um opinber fjármál, stefnumótun fyrir málefnasvið, eftirlit með framkvæmd fjárlaga og skýrslugerð til fjárlaganefndar. Einnig er ætlunin að stofna sérstakt fjármálaráð, endurskoða eignaumsýslu ríkisins og efla innri endurskoðun. Í fjárhæðum talið munar mest um breytingar og uppfærslur á upplýsingakerfum Fjársýslu ríkisins og fjármála- og efnahagsráðuneytisins.

Varanleg hækkun rekstrarkostnaðar liggur samtals á bilinu 372–480 millj. kr. Til saman
burðar má geta þess að heildarkostnaður við rekstur Fjársýslu ríkisins er áætlaður 732 millj. kr. og fjármála- og efnahagsráðuneytisins um 955 millj. kr. á þessu ári. Hér er því um umtals
verðar fjárhæðir að ræða og brýnt að vel takist til og breytingar sem boðaðar eru með frum
varpinu skili ríkissjóði ábata.

Tímabundinn kostnaður kemur að miklu leyti fram í breytingum á upplýsingakerfum, bæði bókhalds- og mannauðskerfi ORRA, sem nær allar A-hluta ríkisstofnanir nota, og áætl
anakerfi fjárlagagerðarinnar. Meiri hlutinn telur að undantekningarlaust beri öllum stofnun
um innan A-hluta ríkisins að nota samræmt bókhalds- og mannauðskerfi og er Alþingi þar ekki undanskilið.

Nákvæmar áætlanir um tímabundinn kostnað liggja ekki heldur fyrir en ráðuneytið metur þær í heild sinni á bilinu 438–616 millj. kr. Þar vegur þyngst mat á kaupum á hugbúnaði og aðlögun upplýsingakerfa eða á bilinu 270–400 millj. kr. Annar tímabundinn kostnaður felst einkum í kaupum á ráðgjöf, þjálfun starfsfólks og endurmenntun auk nokkurra tímabundinna starfa.

Frumvarpinu er ætlað að tryggja að hægt verði að fylgja eftir skýrari markmiðssetningu í starfsemi ríkisins, bættri forgangsröðun og aukinni skilvirkni. Þannig er markmiðið að bæta nýtingu fjármuna sem leiði þar með til lækkunar útgjalda eða minni útgjaldavaxtar en ella hefði orðið raunin. Fjármála- og efnahagsráðuneytið telur erfitt að áætla nákvæmlega ávinn
inginn á þessu stigi málsins.

Meiri hlutinn gerir ekki ágreining um kostnaðarmat ráðuneytisins en bendir á að samþykkt frumvarpsins kallar á miklar breytingar á rótgrónu vinnulagi og skipulagi stjórnsýslunnar miðað við það sem nú er og má reikna með nokkrum aðlögunartíma vegna slíkra þátta sem eru nauðsynlegur undanfari þess að ná fram fjárhagslegum ávinningi á móti auknum útgjöld
um.

Meiri hlutinn gerir ráð fyrir því að í ríkisfjármálaáætlun komi fram leiðir og markmið til þess að ná fram ávinningi af breytingunni þannig að ekki verði eingöngu um útgjaldaauka að ræða og leggur áherslu á að sá ávinningur náist einnig í starfsemi ráðuneytanna.

Niðurstaða.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem lagðar eru til í sérstöku skjali. Um efnisatriði þess hefur myndast þverpólitísk samstaða og hefur það verið til umfjöllunar í tíð tveggja ríkisstjórna. Hér er um tímamótafrumvarp að ræða, mark
miðið er að ná fram heildstæðri löggjöf um opinber fjármál og að mörgu leyti er það til fyrir
myndar í alþjóðlegum samanburði. Það eru t.d. nær engin dæmi um að löggjöf af þessu tagi nái bæði til ríkis og sveitarfélaga. Þá hafa tiltölulega fá ríki innleitt að fullu alþjóðlega reikn
ingsskilastaðla fyrir opinbera aðila.

Samhliða samþykkt frumvarpsins telur meiri hlutinn nauðsynlegt að hnykkja á breyttu verklagi varðandi uppgjör markaðra tekna ríkissjóðs. Nefndin undirbýr flutning frumvarps þar sem lagt verður til að dregið verði úr mörkun tekjustofna til liða á gjaldahlið fjárlaga. Eftir sem áður er gert ráð fyrir að tryggingagjald verði markaðar tekjur og renni til Atvinnu
leysistryggingasjóðs, Fæðingarorlofssjóðs og fleiri liða sem byggjast á samkomulagi ríkisins og aðila vinnumarkaðarins. Aðrar markaðar tekjur verða að mestu aflagðar nái það frumvarp fram að ganga.

Fjármála- og efnahagsráðuneytið og Fjársýsla ríkisins munu bera meginþunga innleiðing
arinnar og aðalábyrgð á framkvæmd laganna. Einnig þarf að gerbreyta ýmsu verklagi annarra ráðuneyta, Ríkisendurskoðunar og annarra ríkisaðila.

Áætlað er að innleiðing helstu efnisþátta frumvarpsins taki tvö til þrjú ár en hvað mest áhrif munu hafa aðlögun að kröfum um stefnumótun í opinberum fjármálum, stefnumótun málefnasviða ráðuneyta og breytt reikningsskil. Fjölmargir aðilar verða að taka starfshætti sína til endurskoðunar, ekki hvað síst ráðuneytin sem verða að endurskoða verklag og verk
efni sín frá grunni. Um þrjú til fjögur málefnasvið falla að meðaltali undir hvert ráðuneyti og því líklegt að álag vegna undirbúnings stefnumótunar verði umtalsvert í fyrstu. Þá má gera ráð fyrir að meginþungi stefnumótunar ráðuneyta verði í aðdraganda framlagningar þings
ályktunar um fjármálaáætlun ár hvert. Nauðsynlegt er að efla stefnumótun allra ráðuneyta fyrir einstök málefnasvið og stuðla að gerð skýrra verkferla og markvissrar eftirfylgni. Einnig þarf að leggja aukna áherslu á samstarf milli fjármála- og fagskrifstofa innan hvers ráðuneytis.

Mikilvægt er að Alþingi taki starfshætti sína til endurskoðunar. Samtals eru nítján greinar í frumvarpinu þar sem gert er ráð fyrir aðkomu Alþingis. Með framlagningu fjármálastefnu og fjármálaáætlunar er ljóst að umfjöllun um opinber fjármál verður mun umfangsmeiri á Alþingi en verið hefur fram til þessa. Þá þarf fjárlaganefnd að fjalla um forsendur fjármála
áætlunar til viðbótar við núverandi verkefni nefndarinnar. Full ástæða er til að breyta þing
sköpum í kjölfar samþykktar frumvarpsins.

Meginmarkmið frumvarpsins er að tryggja almannahag með því að treysta grunn stefnu
mörkunar í opinberum fjármálum. Viðhorfsbreyting á öllum sviðum er lykilatriði í innleið
ingu nýrra vinnubragða. Ef hana skortir er hætt við því að fjöldi ákvæða um aukna og flókn
ari upplýsingagjöf, sem kveðið er á um í frumvarpinu, leiði aðeins til hærri rekstrarkostnaðar en skili ekki tilætluðum ávinningi.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem skýrðar hafa verið og gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir sat hjá við afgreiðslu málsins og skrifar ekki undir álit þetta.

Alþingi, 11. nóvember 2015.

Vigdís Hauksdóttir,

form., frsm.	Guðlaugur Þór Þórðarson.	Oddný G. Harðardóttir,

með fyrirvara.
Ásmundur Einar Daðason.	Brynhildur Pétursdóttir.	Fjóla Hrund Björnsdóttir.
Haraldur Benediktsson.	Valgerður Gunnarsdóttir.