145. löggjafarþing 2015–2016.

Þingskjal 528 — 304. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2015.

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.

Nefndin hefur haft frumvarpið til umfjöllunar frá 10. nóvember sl. og fengið á sinn fund fulltrúa fjármála- og efnahagsráðuneytisins til að fara yfir helstu þætti þess. Einnig hefur nefndin leitað skýringa á einstökum gjaldatilefnum með því að fá fulltrúa velferðarráðu
neytis, innanríkisráðuneytis, mennta- og menningarmálaráðuneytis og atvinnuvega- og ný
sköpunarráðuneytis á sinn fund.

Nefndin hefur sérstaklega kynnt sér þrjú mál í tengslum við frumvarpið. Í fyrsta lagi þróun útgjalda og fjárveitinga vegna hælismála í kjölfar flóttamannavandans í Evrópu. Innan
ríkisráðuneytið hefur farið yfir þau mál á nefndarfundi. Í öðru lagi var farið ítarlega yfir til
lögu um heimild til þess að Ísland verði stofnaðili að Innviðafjárfestingabanka Asíu. Í þriðja lagi komu fulltrúar Vegagerðarinnar á fund nefndarinnar vegna tillagna um útgjaldaheimildir í frumvarpinu.

Samtals gerir meiri hlutinn breytingartillögur sem nema 5,3 milljörðum kr. til hækkunar tekna og 5,0 milljörðum kr. til hækkunar gjalda. Rekstrarafgangur eykst því lítillega frá því sem áætlað var í frumvarpinu eða um 0,3 milljarða kr.

Útlit er fyrir að afkoman verði nokkuð betri en áætlað var í fjárlögum ársins. Samtals er nú reiknað með að tekjur ríkissjóðs verði 31,7 milljörðum kr. hærri en áætlað var en á móti vegur að útgjöldin hækka um 14,4 milljarða kr.

Áhrif breytinganna á frumvarpið má sjá í eftirfarandi töflu.

Í milljörðum kr.	Fjárlög 2015	Fjáraukalaga
frumvarp	Breytingar
tillaga 2. umr.	Samtals	Breyting frá fjárlögum
Frumtekjur	635 ,5	27 ,1	6 ,8	669 ,4	33 ,9
Frumgjöld	567 ,6	15 ,1	4 ,6	587 ,3	19 ,7
Frumjöfnuður	67 ,9	12 ,0	2 ,2	82 ,1	14 ,2
Vaxtatekjur	18 ,2	-0 ,7	-1 ,5	16 ,0	-2 ,2
Vaxtagjöld	82 ,5	-5 ,7	0 ,4	77 ,2	-5 ,3
Vaxtajöfnuður	-64 ,3	5 ,0	-1 ,9	-61 ,2	3 ,1
Heildartekjur	653 ,7	26 ,4	5 ,3	685 ,4	31 ,7
Heildargjöld	650 ,1	9 ,4	5 ,0	664 ,5	14 ,4
Heildarjöfnuður	3 ,6	17 ,0	0 ,3	20 ,9	17 ,3

Með þessum breytingum verður heildarjöfnuður á rekstrargrunni jákvæður um 21 milljarð kr. sem er 17,3 milljörðum kr. betri afkoma en gert var ráð fyrir í fjárlögum. Meginskýringin liggur í hækkun tekjuáætlunar um 31,7 milljarða kr. Tekjuáætlun frumvarpsins byggist á nokkrum þáttum, þar á meðal endanlegri álagningu vegna síðastliðins árs, innheimtutölum á fyrri hluta ársins og á þjóðhagsspá Hagstofunnar frá því í byrjun júnímánuðar. Í kjölfar birtingar Hagstofu Íslands á nýrri þjóðhagsspá 13. nóvember hefur fjármála- og efnahags
ráðuneytið endurmetið tekjur ríkissjóðs og sér þess stað í breytingartillögum við frumvarpið. Allar breytingartillögur við tekjuhlið eru gerðar í samráði við fjármála- og efnahagsráðu
neytið. Tvær meginskýringar eru á því að tekjuáætlun fjárlaga er nú hækkuð um samtals 31,7 milljarða kr. Annars vegar hafa áhrif kjarasamninga, hátt atvinnustig og hagstæðar þjóðhags
horfur leitt til þess að nú er áætlað að skattar á tekjur og hagnað bæði einstaklinga og fyrir
tækja leiði samtals til 15,1 milljarðs kr. hækkunar frá fjárlögum. Hins vegar er nú fyrirséð að arðgreiðslur í heild hækka um 10,2 milljarða kr. frá fjárlögum. Þar munar langmest um arðgreiðslur frá Landsbanka Íslands sem nema um 15 milljörðum kr. Á móti vegur reyndar lægri arðgreiðsla frá Seðlabanka Íslands.

Virðisaukaskattur og aðrir skattar á vöru og þjónustu eru taldir skila um 6,6 milljörðum kr. hærri tekjum en áætlað var í fjárlögum þrátt fyrir að framan af árinu hafi innheimtan verið undir áætlun fjárlaga og hún því lækkuð í frumvarpinu. Aukin velta kom fram í innheimtu októbermánaðar og á þeim grundvelli eru áætlað að tekjur af virðisaukaskatti hækki um 6 milljarða kr. Aðrar breytingar á tekjuhlið eru ýmist til hækkunar eða lækkunar og mun minni en þau tilefni sem nefnd hafa verið.

Á gjaldahlið nema breytingartillögur meiri hlutans samtals 5,0 milljörðum kr. Stærsta ein
staka breytingin er 3,5 milljarða kr. hækkun á liðnum 09-989 Ófyrirséð útgjöld til að mæta áhrifum nýgenginna gerðardóma um kjör hjúkrunarfræðinga og félagsmanna BHM og kjara
samninga sem gerðir voru á seinni hluta ársins. Aðrar helstu breytingar eru í fyrsta lagi 835 millj. kr. til sjúkratrygginga í kjölfar endurmats á útgjöldum málaflokksins, þar af 470 millj. kr. vegna lyfjakostnaðar, 200 millj. kr. vegna tannlækninga og 165 millj. kr. vegna þjálfunar. Í öðru lagi hækkar framlag til Þjóðkirkjunnar um 370 millj. kr. og miðast hækkunin við að framlag ríkissjóðs verði reiknað samkvæmt upphaflegu kirkjujarðasamkomulagi og þar með að allar aðhaldskröfur sem gerðar hafa verið til Þjóðkirkjunnar frá og með árinu 2009 verði afturkallaðar árið 2015. Forsendur þessarar tillögu eru að ríkið gerir það jafnframt að skilyrði að kirkjan skuldbindi sig til þess að hefja þegar samningaviðræður um endurskoðun kirkju
jarðasamkomulagsins sem feli í sér endurskoðun allra fjárhagslegra samskipta ríkis og kirkju (þ.m.t. hvað varðar sóknargjöld, jöfnunarsjóð sókna, framlög til kirkjumálasjóðs og Kristni
sjóðs) með verulega einföldun þessara samskipta og hagræðingu að markmiði. Í þriðja lagi hækka vaxtagjöld um 421 millj. kr. í samræmi við endurmetna áætlun. Í fjórða lagi hækka framlög til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga samkvæmt lögum um hlutfall af skatttekjum. Í fimmta lagi hækka framlög sem fjármögnuð eru með mörkuðum skatttekjum um samtals 288 millj. kr. Aðrar hækkanir vega minna. Á móti vegur að framlög til atvinnuleysisbóta lækka um 500 millj. kr. í samræmi við spár um minna atvinnuleysi og fjármagnstekjuskattur sem ríkissjóður greiðir lækkar um 290 millj. kr.

Vakin er athygli á tillögum til hækkunar gjalda í frumvarpinu vegna málskostnaðar í opinberum málum, opinberri réttaraðstoð og bótum brotaþola sem samtals nema 837 millj. kr. eða 17% af gjaldahækkun frumvarpsins í heild. Tíðkast hefur að fella niður stöður þessara fjárlagaliða í lokafjárlögum og telur meiri hlutinn að það skýri að verulegu leyti ástæður þess að á undanförnum árum hefur ekki verið gripið til fullnægjandi aðgerða til þess að draga úr útgjaldaaukningu þessara fjárlagaliða sem hefur verið langt umfram verðlags- og launaþróun.

Vaxtajöfnuður batnar um 5 milljarða kr. eða sem nemur 0,2% af vergri landsframleiðslu. Mest munar um 5,7 milljarða kr. lækkun vaxtagjalda sem að mestu leyti skýrist af lægra vaxtastigi á árinu sem kemur nær alfarið fram i innlendum lántökum. Óverulegar breytingar eru á erlendum lánum frá fjárlögum þrátt fyrir uppgreiðslur á árinu þar sem á móti vegur veiking krónunnar gagnvart bandaríkjadal.

Ekki er gert ráð fyrir áhrifum á ríkissjóð af stöðugleikaframlögum slitabúa föllnu bank
anna í breytingartillögum við frumvarpið þar sem áhrif þeirra koma alfarið fram á næsta ári og verða áætluð fyrir 3. umræðu um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2016.

Um árabil hefur fjárlaganefnd ítrekað vakið athygli á afmörkuðu hlutverki fjáraukalaga sem samkvæmt lögum nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, skal takmarkast við óhjákvæmileg málefni, einkum ófyrirséð atvik, áhrif nýrra kjarasamninga eða nýrrar löggjafar á árinu, en ekki ná til áforma um ný verkefni, aukið umfang starfsemi eða t.d. rekstrarhalla einstakra stofnana. Meiri hlutinn telur að misjafnlega hafi gengið að halda fast við þau áform þegar á reynir og oftar en ekki hafi skort aga í ríkiskerfinu til að laga reksturinn að fjárheimildum með hagræðingaraðgerðum. Á árunum fyrir hrun var umfang gjaldahliðar fjáraukalaga oft á bilinu 5–8% af fjárlögum en það hefur að jafnaði farið lækkandi á síðustu árum. Nú í ár er þetta hlutfall 3,4% sem er lægra en oft áður en betur má ef duga skal. Ef ekki hefði reynst nauðsynlegt að bæta við fjárveitingu vegna endurmats á launaforsendum hefði hlutfallið verið 2,8% en það hefur aðeins einu sinni verið lægra á síðastliðnum árum.

Í þessu sambandi vekur meiri hlutinn athygli á að nokkur dæmi eru um tillögur í frum
varpinu sem vafi leikur á að falli undir lagaákvæði um fjáraukalög. Þar má t.d. nefna 60 millj. kr. viðbótarframlag vegna uppsafnaðs rekstrarvanda nokkurra tónlistarskóla, 45 millj. kr. til að greiða fyrir þjónustu norska fjarskiptafyrirtækisins Telenor og framlög vegna átaks
verkefna, svo sem til að flýta málsmeðferð í hælismálum. Tvö veigamikil mál voru kynnt fjárlaganefnd í vor, strax eftir umfjöllun um þau í ríkisstjórn og telur meiri hlutinn það verklag til fyrirmyndar. Það var annars vegar 850 millj. kr. viðbót í Framkvæmdasjóð ferða
mannastaða og hins vegar 1.300 millj. kr. til Vegagerðarinnar vegna brýnna vega
framkvæmda.

Meiri hlutinn vekur einnig athygli á því að við 2. umræðu um frumvarp til fjárlaga fyrir árið 2015 var samþykkt að veita Ríkisútvarpinu 182 millj. kr. skilyrt viðbótarframlag til rekstrar. Fjárheimildin var háð þeim skilyrðum að fram færi vinna við fjárhagslega endur
skipulagningu Ríkisútvarpsins og útborgun fjárins var enn fremur háð því að haldbærar rekstraráætlanir yrðu lagðar fram þar sem fram kæmi hvernig starfsemi stofnunarinnar yrði komið á réttan kjöl og hún gerð sjálfbær til frambúðar. Þetta fól í sér að rekstraráætlanir um starfsemina skyldu yfirfarnar af ráðherranefnd um ríkisfjármál. Meiri hlutinn hefur ekki fengið viðunandi svör vegna rekstursins. Stjórn Ríkisútvarpsins hefur borið fyrir sig trúnað vegna skuldabréfs sem skráð er á markaði en meiri hlutinn telur að sú skoðun fái vart staðist. Jafnframt liggur fyrir að ráðherranefndin hefur ekki samþykkt rekstraráætlanirnar. Engu að síður hefur meiri hlutinn fallist á að umrædd fjárveiting verði ekki dregin til baka þar sem fyrir liggur eindreginn vilji ríkisstjórnarinnar í þeim efnum. Á móti vegur að ekki er gert ráð fyrir að breytingartillaga um aukna innheimtu útvarpsgjaldsins á tekjuhlið renni sem útgjaldaheimild til Ríkisútvarpsins. Nemur sú fjárhæð um 50 millj. kr.

Í frumvarpinu felst tillaga um að heimila RÚV ohf. að ganga til samninga við Reykja
víkurborg um sölu á lóðarréttindum og verja andvirðinu til lækkunar skulda félagsins. Meiri hlutinn leggur áherslu á að tryggt verði að öllu söluandvirðinu verði varið til lækkunar skulda en komi ekki að neinu leyti sem rekstrarframlag til félagsins.

Meiri hlutinn gerir tvær breytingartillögur við 2. gr. frumvarpsins um sjóðstreymi ríkis
sjóðs og eina breytingartillögu við 3. gr. um lántökur, endurlán og ríkisábyrgðir. Þá er lagt til að þremur nýjum heimildum verði bætt við 4. gr. frumvarpsins.

Gerð er grein fyrir einstökum tillögum á gjaldahlið í eftirfarandi skýringum.

Skýringar við breytingartillögur á gjaldahlið.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem skýrðar hafa verið og gerð er tillaga um í sérstökum þingskjölum.

Alþingi, 27. nóvember 2015.

Vigdís Hauksdóttir,

form., frsm.	Guðlaugur Þór Þórðarson.	Ásmundur Einar Daðason.
Haraldur Benediktsson.	Páll Jóhann Pálsson.	Valgerður Gunnarsdóttir.