145. löggjafarþing 2015–2016.

Þingskjal 973 — 400. og 404. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um breytingu á lögum um vatnsveitur sveitarfélaga,
nr. 32/2004 (skilgreining og álagning vatnsgjalds), og frumvarp til laga
um breytingu á lögum um uppbyggingu og rekstur fráveitna, nr. 9/2009
(gjaldtökuheimildir, réttindi og skyldur fráveitna).

Frá umhverfis- og samgöngunefnd.

Nefndin hefur fjallað um málin og fengið á sinn fund Sigurbjörgu Sæmundsdóttur frá umhverfis- og auðlindaráðuneyti, Ólaf Kr. Hjörleifsson frá innanríkisráðuneyti, Guðjón Bragason frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Gústaf Adolf Skúlason og Sigurjón Kjærne
sted frá Samorku og Agnar Braga Bragason og Tryggva Þórðarson frá Umhverfisstofnun.

Nefndinni bárust umsagnir um málin frá Fjallabyggð, Hafnarfjarðarbæ, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, Samorku og Umhverfisstofnun.

Málin eru flutt samhliða og eiga rót sína að rekja til þriggja dóma Hæstaréttar sem fjallað er um hér á eftir. Nefndin hefur fjallað um málin sem eitt væri og skilar því einu áliti um bæði málin, sbr. 1. mgr. 30. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, og 5. mgr. 18. gr. starfsreglna fastanefnda Alþingis.

Efni frumvarpanna.

Með frumvörpunum eru annars vegar lagðar til breytingar á lögum um vatnsveitur sveitarfélaga, nr. 32/2004, og hins vegar lögum um uppbyggingu og rekstur fráveitna, nr. 9/2009. Markmið þeirra er að treysta betur grundvöll gjaldtöku vatnsveitna og fráveitna fyrir þjónustu sem þær veita. Er í því skyni lagt til að farin verði sú leið að innheimta gjaldanna byggist á sjónarmiðum um þjónustugjöld eins og verið hefur og eru frumvörpin því liður í því að treysta betur grundvöll gjaldtökunnar. Tilefni frumvarpanna má rekja til þriggja dóma Hæstaréttar í málum nr. 396/2013, 397/2013 og 613/2013.

Dómar Hæstaréttar í málum nr. 396/2013, 397/2013 og 613/2013.

Í ljósi tilefnis þeirrar lagasetningar sem lögð er til með frumvörpunum þykir rétt að reifa stuttlega þá dóma Hæstaréttar sem áður hafa verið nefndir.

Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 396/2013 voru atvik málsins þau að lagt hafði verið vatnsgjald á tiltekna fasteign og tók gjaldtakan einnig til bílskúrs sem var á fasteigninni þrátt fyrir að hann hefði ekki verið tengdur við heimæð frá vatnsveitu. Hæstiréttur taldi, með tilliti til orðalags 1. mgr. 6. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga, sem felur í sér að heimilt sé að innheimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geta notið, frumvarps til eldri laga sem skilgreint hefði hugtakið vatnsgjald sem gjald fyrir þjónustu, og til lögskýringargagna með frumvarpi því sem varð að lögum um vatnsveitur sveitarfélaga, að vatnsgjald væri þjónustu
gjald en ekki skattur og því bæri að haga gjaldtökunni í samræmi við almenn sjónarmið um álagningu þjónustugjalda. Í því fælist að gjaldið yrði aðeins lagt á gjaldanda að því marki sem hann fengi þjónustu sem svaraði til gjaldtökunnar. Var því talið óheimilt að vatnsgjald yrði lagt á gjaldanda vegna bílskúrsins þar sem hann var ekki tengdur vatnsveitu.

Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 397/2013 voru atvik málsins þau að vatnsgjald hafði verið lagt á tiltekna fasteign þegar hún var orðin fokheld. Miðaðist upphaf gjaldtökunnar við að fasteignin gæti á því byggingarstigi notið vatns, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. laga um vatns
veitur sveitarfélaga. Vatnsveita var hins vegar ekki tengd við fasteignina fyrr en nokkru síðar og Hæstiréttur taldi með vísan til almennra reglna um álagningu þjónustugjalda að gjaldið skyldi ekki lagt á fyrr en tenging væri komin þannig að gjaldandi gæti notið þeirrar þjónustu sem gjaldið væri tekið fyrir.

Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 613/2013 voru atvik málsins þau að fráveitugjald hafði verið lagt á tiltekna fasteign á Akranesi en hluti fasteignarinnar var tengdur fráveitukerfi Orkuveitu Reykjavíkur, sem lagði fráveitugjald á fasteignina, en hluti hennar var tengdur sérstöku fráveitukerfi sem veitti skólpi út í lón, en reistir höfðu verið tveir brunnar sem hreinsuðu skólpið úr kerfinu áður en það fór út í lónið. Í dómi Hæstaréttar var talið að um fráveitugjald færi samkvæmt reglum um þjónustugjöld og því yrði gjaldið aðeins lagt á gjaldendur að því marki sem þeir fengju þjónustu. Var því talið að óheimilt væri að leggja fráveitugjald á þá hluta fasteignarinnar sem ekki voru tengdir fráveitukerfi Orkuveitu Reykjavíkur.

Sjónarmið um álagningu þjónustugjalda í rekstri vatnsveitna og fráveitna.

Þjónustugjöld eru ein leið fyrir hið opinbera að fjármagna verkefni sem því er að lögum gert að sinna. Fjármögnun í gegnum skatta er önnur leið. Mismunandi kröfur lúta að lagagrundvelli þjónustugjalda og skatta. Skattar hafa almennt verið skilgreindir sem greiðsla, venjulega peningagreiðsla, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verða að gjalda til hins opinbera samkvæmt einhliða ákvörðun ríkisvaldsins eftir almennum efnislegum mæli
kvarða án sérgreinds endurgjalds frá hinu opinbera. Skattlagningarheimildir þurfa að uppfylla skilyrði 77. og eftir atvikum 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Þannig þarf skattlagningar
heimild að kveða á um skattskyldu tiltekins hóps, skattstofn og gjaldstig eða að öðru leyti reglur um útreikning fjárhæðar skattsins. Þjónustugjöld hafa verið skilgreind sem greiðsla, venjulega peningagreiðsla, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila, verða að greiða hinu opinbera eða öðrum, sem hefur heimild til að taka við henni, fyrir sérgreint endurgjald sem látið er í té og er greiðslunni ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við endur
gjaldið. Það þurfa því að vera bein tengsl milli gjaldsins sem lagt er á gjaldendur, þjónust
unnar sem þeir fá í staðinn og tilgreint verður að vera til hvaða verkefna má ráðstafa gjaldinu.

Með frumvörpunum er verið að bregðast við fyrrgreindum dómum Hæstaréttar á þann hátt að reynt er að skapa betri tengsl á milli gjaldtökunnar og þeirrar þjónustu sem veitt er og að gjaldtaka hefjist ekki fyrr en veitur hafa lokið þeirri skyldu sinni að hafa þjónustu til boða fyrir gjaldanda. Þannig er lagt til að gjaldheimtan verði áfram í formi þjónustugjalda og að hún verði í raun óbreytt frá því sem nú er. Í frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 9/2009 er lagt til að heimilt verði að innheimta fráveitugjald af öllum fasteignum þar sem tenging er við hendi við lóðarmörk. Er miðað við að gjaldanda standi þjónustan til boða þegar tenging er við hendi við lóðarmörk. Líkt og fram kemur í athugasemdum með frum
varpinu felast í uppbyggingu og rekstri fráveitna mikilvæg hollustumál og það færi í bága við markmið laganna ef eigendum eða umráðamönnum fasteigna væri heimilt að velja hvort og hvernig þeir tengjast fráveitu sem er til staðar og rekin er á grundvelli einkaréttar sveitarfélaganna, sbr. 9. mgr. 4. gr. laganna. Í frumvarpi til laga um breytingu á lögum nr. 32/2004 er lagt til að farin verði sú leið að heimilt verði að innheimta vatnsgjald hafi vatnsveita verið tengd við mannvirki á fasteign og gjaldtakan hefjist þá óháð því hvernig gjaldendur haga dreifingu vatnsins innan fasteigna sinna hverju sinni.

Að mati nefndarinnar verður að teljast málefnalegt að heimilt sé að hefja gjaldtöku annars vegar þegar vatnsveita hefur verið tengd fasteign í stað þess að miða við tiltekið byggingar
stig óháð því hvort vatnsveita hafi raunverulega verið tengd, og hins vegar að heimilt verði að innheimta fráveitugjald sé tenging fyrir fráveitu við mörk fasteignar. Með þessum hætti stendur gjaldtakan í beinum og málefnalegum tengslum við þá þjónustu sem veitt er og komið í veg fyrir að hún hefjist fyrr, en við túlkun ákvæðanna verður einnig að hafa í huga þá ríku almannahagsmuni sem í rekstri vatnsveitna og fráveitna felast og fjallað er um í athugasemdum með frumvörpunum.

Annmarkar við að miða fjárhæð þjónustugjalda við fasteignamat.

Líkt og rakið hefur verið hér að framan þarf þjónustugjald að endurspegla með sem gleggstum hætti þá þjónustu sem gjaldinu er ætlað að standa straum af, og þá þarf að vera tilgreint sérstaklega í lögum ef gjaldinu er ætlað að standa straum af öðrum skyldum kostn
aði. Þannig kemur fram í 4. gr. frumvarps til laga um breytingu á lögum nr. 32/2004 að vatnsgjaldi sé ætlað að standa straum af rekstri vatnsveitu, þ.m.t. fjármagnskostnaði og fyrir
huguðum stofnkostnaði ásamt kostnaði við að tryggja nægilegt vatn og vatnsþrýsting til slökkvistarfs.

Í báðum frumvörpunum er lagt til að gjaldið skuli vera hlutfall af fasteignamati fasteignar í heild en þó aldrei hærra en 0,5% af heildarmatsverði hennar. Þá er lögð til sérregla þegar matsverð fasteignar liggur ekki fyrir og sú undantekning að eigandi eða umráðamaður fasteignar getur óskað eftir að gjaldið taki mið af því ef tilteknir hlutar fasteignar geta ekki af landfræðilegum eða tæknilegum ástæðum tengst vatnsveitu eða fráveitu. Þá skulu hlunnindi, ræktað land og önnur sérstök fasteignaréttindi sem eru hluti fasteignar vera undan
þegin álagningnu gjaldanna ef þau mynda umtalsverðan hluta af matsverði. Tilgangur þessara reglna er að álagning gjaldsins sé í sem næstum tengslum við þjónustu sem veitt er og til að tryggja með sem bestum hætti jafnræði gjaldenda.

Ljóst er að ekki verða fullkomin tengsl milli þjónustunnar sem veitt er og gjaldsins sem krafist er þegar gjaldið er ákvarðað með þessum hætti. Til að ná því markmiði þyrfti sem dæmi að mæla alla vatnsnotkun hverrar fasteignar fyrir sig. Á fundi nefndarinnar kom fram að sú leið hefði verið könnuð en vegna mikils kostnaðar við að koma upp mælum í öllum fasteignum var það ekki talin fýsileg leið enda mundi hún leiða til hærri gjalda. Hins vegar felur fasteignamat í sér almennan, hlutlægan mælikvarða sem málefnalegt er að miða við að teknu tilliti til þeirra undantekningarreglna sem nefndar voru hér að framan og þeirra almannahagsmuna sem í rekstri veitukerfa felast. Þá bendir nefndin einnig á að á svæðum þar sem fasteignamat er mjög mishátt er veitum heimilt að skipta starfssvæði í sérstök svæði þar sem gildir sérstök gjaldskrá fyrir hvert veitusvæði.

Við umfjöllun nefndarinnar kom fram sú tillaga að heimilt yrði að ákvarða lágmarksgjald sem miðaðist við tiltekinn fjölda fermetra en þó aldrei meira en 80 fermetra, auk fastagjalds, og að með þessum hætti yrði heimilt að ákvarða gjaldið hærra en sem næmi 0,5% af heildarfasteignamatsverði. Gæti þetta átt við í tilfellum þar sem tvær fasteignir væru með sambærilega starfsemi og þar með notkun vatns eða fráveitu en mismunandi fasteignamat. Í þeirri vinnu sem unnin var í innanríkisráðuneytinu og umhverfis- og auðlindaráðuneytinu við gerð frumvarpanna var ekki metið hvert væri umfang þeirra tilvika sem reglunni væri ætlað að ná yfir. Í ljósi þess að nefndin hefur ekki slíkar upplýsingar er ekki forsenda til að fallast á tillöguna. Þá bendir nefndin einnig á að í tilviki losunar frá iðnaði, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 9/2009, getur gjald verið hærra en 0,5% af heildarfasteignamati.

Að framangreindum sjónarmiðum virtum leggur nefndin til að frumvörpin verði samþykkt óbreytt.

Elín Hirst og Ásta Guðrún Helgadóttir voru fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 9. mars 2016.

Höskuldur Þórhallsson,

form., frsm.	Katrín Júlíusdóttir.	Haraldur Einarsson.
Birgir Ármannsson.	Svandís Svavarsdóttir.	Róbert Marshall.
Vilhjálmur Árnason.