146. löggjafarþing 2016–2017.

Þingskjal 310 — 8. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til lokafjárlaga fyrir árið 2015.

Frá fjárlaganefnd.

Nefndin hefur fjallað um frumvarpið á fimm fundum frá því að það gekk til nefndarinnar að nýju 13. desember sl. Nefndin kallaði í tvígang til fulltrúa fjármála- og efnahagsráðu
neytisins, Lúðvík Guðjónsson og Viðar Helgason, til að kynna frumvarpið og svara spurning
um nefndarmanna.

Tilgangur frumvarpsins er að leita staðfestingar Alþingis á ríkisreikningi fyrir árið 2015. Í lokafjárlögum er tekin ákvörðun um ráðstöfun fjárheimilda í árslok, þ.e. hvort árslokastöð
urnar skuli falla niður eða flytjast til næsta árs.

Uppbygging frumvarpsins er að mestu leyti hefðbundin sem felur í sér tvær lagagreinar auk gildistökugreinar. Annars vegar er gerð tillaga um breytingar fjárveitinga vegna frávika ríkistekna og hins vegar eru tillögur um niðurfellingar á árslokastöðu fjárlagaliða. Að vanda fylgja frumvarpinu tvö fylgiskjöl. Hið fyrra er yfirlit um breytingar á fjárheimildum ársins 2016 vegna flutnings á árslokastöðu 2015. Hið síðara er yfirlit um talnagrunn frumvarpsins.

Í lögum um opinber fjármál, nr. 123/2015, er ekki gert ráð fyrir lokafjárlögum í óbreyttri mynd. Þess í stað er í 58. gr. laganna kveðið á um að leggja skuli fram frumvarp á Alþingi til staðfestingar á ríkisreikningi og að í greinargerð skuli fjallað um niðurstöðutölur reikn
ingsins og gera grein fyrir frávikum frá samþykktum heimildum Alþingis. Frumvarpið er næstsíðasta frumvarp til lokafjárlaga sem byggist á eldri lögum um fjármál ríkisins, svoköll
uðum fjárreiðulögum.

Talnagrunnur frumvarpsins kemur skýrt fram í fylgiskjali 2. Í töflunni eru heildarstærðir á rekstrargrunni dregnar saman í milljónum króna.

Flutt frá árinu 2014	8.641,4
Fjárlög 2015	650.114,4
Fjáraukalög 2015	14.382,3
Lokafjárlög	505,9
Heimildir samtals	673.644,0
Ríkisreikningur	666.527,7
Staða í árslok 2015	7.116,3

Eins og fram kemur í töflunni er í 1. gr. frumvarpsins gerð tillaga um að gjaldheimildir hækki um 505,9 millj. kr. vegna frávika markaðra tekna og annarra rekstrartekna stofnana. Almenna reglan er að mismunur á endanlegum álögðum tekjum og áætluðum tekjum fjárlaga leiði til jafnmikillar breytingar á fjárheimildum viðkomandi fjárlagaliðar. Með því móti eru stofnanir jafnsettar og áður, þ.e. þær hvorki njóta góðs af né tapa fjármunum á því að tekjur samkvæmt ríkisreikningi reynist ýmis hærri eða lægri en gert var ráð fyrir í fjárlögum.

Í 2. gr. er gerð tillaga um niðurfellingar á stöðu í árslok, þ.e. afgangur eða halli fellur niður í árslok í stað þess að færast til næsta árs. Eins og fram kemur í töflunni er staða fjár
heimilda í heildina jákvæð um 7,1 milljarð kr. í árslok 2015 en frávik eru í báðar áttir. Afgangsheimildir nema samtals 29,1 milljarði kr. en umframgjöld nema 22 milljörðum kr.

Af einstökum afgangsheimildum munar mest um 4.460 millj. kr. vegna framlags til Íbúða
lánasjóðs, því næst 2.209,8 millj. kr. vegna afskrifta skattkrafna og 1.146,1 millj. kr. hjá Ofanflóðasjóði. Af 29 milljarða kr. afgangsheimildum koma 9,9 milljarðar kr. fram á fimm fjárlagaliðum. Aðrar inneignir dreifast á fjölmarga fjárlagaliði.

Af 22 milljarða umframgjöldum vega þyngst 7.370,1 millj. kr. vegna lífeyrisskuldbind
inga og því næst 2.117 millj. kr. vegna vaxtagjalda og 1.187,7 millj. kr. hjá sjúkratrygg
ingum.

Í athugasemdum við frumvarpið koma fram þau sjónarmið sem liggja til grundvallar ákvörðun um hvort staða fjárheimilda færist milli ára eða er felld niður í árslok. Tilgangur með flutningi fjárheimildar milli ára er einkum að hvetja ráðuneyti og stofnanir til aðhalds og styrkari fjármálastjórnunar til lengri tíma litið. Þannig koma umframgjöld í rekstri til lækkunar á fjárheimildum næsta árs en afgangur, upp að ákveðnu hámarki, getur nýst til verkefna viðkomandi stofnana næsta ár á eftir. Almennt gildir að staða á lög- og samnings
bundnum fjárlagaliðum er felld niður, t.d. greiðslur almannatrygginga, en staða vegna rekstr
argjalda stofnana er færð til næsta árs.

Sérstök aflétting á uppsöfnuðum rekstrarhalla.

Til viðbótar við áðurnefnd sjónarmið um færslu stöðu fjárheimilda milli ára er í frumvarp
inu gerðar tillögur um svokallaðar sérstakar afléttingar rekstrarhalla. Tillögurnar ná til upp
safnaðs rekstrarvanda stofnana í þeim tilfellum þar sem talið er að fjárhagsvandinn sé meiri en svo að raunhæft sé að viðkomandi stofnun geti unnið á honum að óbreyttum fjárheimild
um án þess að stórlækka þjónustustig stofnunarinnar. Meginviðmiðið í þessum tillögum er að þar sem uppsafnaður halli er umfram 10% af veltu fjárlaga eða meiri en 50 millj. kr. að umfangi falli niður sem nemur 85% hallans. Gerðar eru nokkrar undantekningar frá þessum viðmiðunum og er m.a. lagt til að 90% af halla Landspítalans falli niður. Gert er ráð fyrir að niðurfellingin muni létta á greiðslustöðu hlutaðeigandi stofnana gagnvart ríkissjóði, sem hefur þurft að leggja þeim til rekstrarfé umfram fjárheimildir.

Fjárlagaliðir þar sem hallinn nemur meira en 10% af heimild fjárlaga eru 30 talsins og uppsafnaður halli þeirra nemur samtals um 6,5 milljörðum kr. Munar þar langmest um Land
spítalann en uppsafnaður halli hans er 2,9 milljarðar kr. Lagt er til að halli sem samtals nemur 5,6 milljörðum kr. falli niður. Í tilvikum Einkaleyfisstofu, Samgöngustofu, Þjóðskrár Íslands og Póst- og fjarskiptastofnunar mun niðurfelling halla losa um bundið eigið fé sem niðurfellingunni nemur.

Fjárlagaliðir þar sem hallinn nemur á bilinu 10 til 50 millj. kr. eru 27 talsins og gerð er tillaga um að fella niður helming af halla þeirra. Hallinn nam samtals tæpum 630 millj. kr. og nemur niðurfellingin því tæpum 316 millj.kr.

Það er vandmeðfarið mál þegar rekstrarhalla er aflétt með svo almennt eins og lagt er til í frumvarpinu og breytingartillögum nefndarinnar. Sérstaklega er viðkvæmt að gera slíkar breytingar gagnvart þeim stofnunum þar sem reksturinn er innan heimilda. Nauðsynlegt er að fjármála- og efnahagsráðneytið geri athugun á því með hvað hætti væri mögulegt að umbuna þeim stofnunum þar sem reksturinn er nær ávallt innan fjárheimilda ársins.

Nefndin vekur athygli á því að sérstaka niðurfellingin á rekstrarhalla er einsdæmi og gefur ekki fordæmi um uppgjör seinni ára. Tillagan tengist nýjum lögum um opinber fjármál og tilgangurinn er að skapa ráðuneytum traustari grundvöll undir áætlanagerð og betri aðstæður til að uppfylla kröfur um hallalausan rekstur málaflokka við framkvæmd fjárlaga í breyttu lagaumhverfi frá og með árinu 2017. Nýju lögin skerpa á ábyrgð ráðherra við framkvæmd fjárlaga og tilkoma varasjóða málefnasviða er ætlað að koma því sem næst í veg fyrir grípa þurfi til fjáraukalaga. Með afléttingu rekstrarhalla er því ekkert því til fyrirstöðu að fjár
hagsstaða allra málaflokka verði framvegis því sem næst í jafnvægi. Nefndin undirstrikar að þar sem niðurfellingar rekstrarhalla eiga sér stað verður að tryggja að viðkomandi ráðuneyti geti sýnt fram á að útgjöld viðkomandi aðila hafi verið færð að fjárheimildum. Einstakir ráð
herrar bera ótvíræða ábyrgð á að svo verði og mun nefndin fylgja eftir einstökum málum varðandi framkvæmdina eftir því sem þurfa þykir. Nefndin telur að skýra þurfi frekar stöðu fjárheimilda nokkurra viðfangsefna og mun óska skýringa frá einstökum ráðuneytum sem og fjármála- og efnahagsráðuneytinu vegna þeirra.

Nauðsynlegt er að heimildir verði framvegis færðar á milli ára til þess að viðhalda þeim ávinningi sem í því felst. Allt frá árinu 1993 hafa stöður fjárheimilda ríkisaðila að öllu jöfnu verið færðar á milli ára og frá upphafi hefur tilgangurinn verið að stuðla að ráðdeild og sveigjanleika í ríkisrekstri. Einstakir forstöðumenn geta t.d. lagt fyrir til þess að fjármagna tækjakaup yfir lengri tíma en eitt ár og afgangur í rekstri nýtist því á hagkvæmari hátt en áður. Einnig hefur þetta fyrirkomulag gert það að verkum að hallarekstur einstakra stofnana þurrkast ekki út um áramót heldur er nauðsynlegt að grípa til varanlegra aðgerða til þess að vinna á honum á lengri tíma. Fyrirkomulagið er því hluti af nútímafjármálastjórnun stofnana og nauðsynlegt tæki til að hvetja til aðhalds og ráðdeildar í rekstri.

Sérstök aflétting uppsafnaðs rekstrarhalla í frumvarpinu nemur alls 5.929,5 millj. kr. Til viðbótar leggur nefndin til 457,5 millj. kr. niðurfellingu á halla og er því samtals um að ræða 6.375,8 millj. kr. sérstaka einskiptis niðurfellingu uppsafnaðs hallareksturs.

Jöfnun á fjárheimildastöðu viðfangsefna.

Í nefndarálitum um lokafjárlög áranna 2013 og 2014 gerði nefndin athugasemdir við mis
ræmi á stöðu viðfangsefna innan sama fjárlagaliðar þar sem oft var umtalsverð inneign á einu viðfangsefni en samsvarandi halli á öðru. Þessar stöður fjárheimilda voru síðan fluttar á milli ára athugasemdalaust, þrátt fyrir að augljóst væri í mörgum tilfellum að gjöldin væru ekki bókuð á viðfangsefni í samræmi við áætlun fjárlaga hvers árs.

Í frumvarpinu er nú bætt úr þessu með því að millifæra á milli viðfangsefna við flutning á árslokastöðum ársins 2015 yfir á árið 2016. Á bls. 92 og 93 í frumvarpinu er tafla sem sýnir fjárheimildastöðu þessara stofnana í árslok 2015, áformaðar millifærslur við flutning yfir áramótin og stöður sem fluttar verða árið 2016.

Nefndin bendir á nauðsyn þess að viðkomandi ríkisaðilar ýmist breyti skiptingu fjár
heimilda eða endurskoði reglur um gjaldfærslu kostnaðar til þess að koma í veg fyrir að misræmi af þessu tagi endurtaki sig.

Breytingartillögur nefndarinnar.

Þegar frumvarpið var til umfjöllunar á Alþingi í desember sl. lagði þáverandi fjárlaga
nefnd til breytingar í þá veru að fella alveg niður halla Landspítalans, Sjúkrahússins á Akur
eyri, heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins og heilbrigðisstofnana á landsbyggðinni. Núverandi nefnd gerir þær tillögum að sínum og í samræmi við þá ákvörðun er gerð tillaga um frekari niðurfellingar skv. 2. gr. frumvarpsins. Þær aukast um samtals 457,5 millj. kr. hjá velferðar
ráðuneyti og sundurliðast á eftirfarandi hátt:

Fjárlaganúmer	Heiti	Í millj. kr.
08-358-1.01	Sjúkrahúsið á Akureyri, almennur rekstur	11,3
08-373-1.01	Landspítali, almennur rekstur	291,9
08-506-1.01	Heilsugæsla á höfuðborgarsvæðinu	11,2
08-726-1.11	Heilbrigðisstofnun Vestfjarða, sjúkrasvið	21,3
08-757-1.11	Heilbrigðisstofnun Norðurlands, sjúkrasvið	14,4
08-777-1.21	Heilbrigðisstofnun Austurlands, hjúkrunarrými	37,6
08-787-1.11	Heilbrigðisstofnun Suðurlands, sjúkrasvið	60,0
08-791-1.01	Heilbrigðisstofnun Suðurnesja, heilsugæslusvið	9,8
Samtals	457,5

Fjárhagsstaða Heilbrigðisstofnunar Vesturlands er í jafnvægi og er því ekki meðtalin í breytingartillögum nefndarinnar. Það er eina heilbrigðisstofnunin sem hefur verið rekin í jafnvægi um árabil, fyrir utan árið 2011 þegar hallinn var meiri en sem nam uppsöfnuðum afgangi. Rekstrarafgangur áranna 2013 til 2015 hefur náð að vinna upp fyrri hallarekstur.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með fyrrgreindum breytingum sem gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Björn Leví Gunnarsson og Silja Dögg Gunnarsdóttir tóku þátt í umfjöllun málsins og eru samþykk afgreiðslu þess.

Alþingi, 2. mars 2017.

Haraldur Benediktsson,

form., frsm.	Hanna Katrín Friðriksson.	Theodóra S. Þorsteinsdóttir.
Páll Magnússon.	Oddný G. Harðardóttir.	Njáll Trausti Friðbertsson.