146. löggjafarþing 2016–2017.

Þingskjal 919 — 524. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um breytingu á lögum um heimild til handa
ráðherra f.h. ríkissjóðs að fjármagna gerð jarðganga undir
Vaðlaheiði, nr. 48/2012 (viðbótarfjármögnun).

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið frá því að það gekk til hennar 16. maí sl. Fulltrúar fjármála- og efnahagsráðuneytisins, Hafsteinn S. Hafsteinsson og Jón Gunnar Vilhelmsson, fóru yfir tilgang frumvarpsins og svöruðu spurningum nefndarmanna. Á fund nefndarinnar komu einnig Valgeir Bergmann og Ágúst Torfi Hauksson frá Vaðlaheiðargöngum hf. og Björgvin Sighvatsson og Hafsteinn Hafsteinsson frá Ríkisábyrgðasjóði.

Tilgangur frumvarpsins er að hækka lánsfjárheimild til handa fjármála- og efnahags
ráðherra til að fjármagna gerð jarðganga undir Vaðlaheiði. Frumvarp þess efnis var samþykkt á Alþingi 14. júní 2012 og var þá miðað við lánsfjárheimild fyrir allt að 8.700 millj. kr. miðað við verðlag í lok árs 2011. Nú er lagt til að hækka heimildina upp í 14.400 millj. kr. og miða við verðlag í árslok 2016 í stað 2011.

Verkefnið um jarðgöng undir Vaðlaheiði á sér langa forsögu og er hún rakin bæði í greinargerð frumvarps og nefndarálitum í tengslum við umfjöllun Alþingis um lánveitinguna sem samþykkt var með lögum nr. 48/2012 á 140. löggjafarþingi (718. mál). Í lögunum fólst heimild til handa fjármála- og efnahagsráðherra til að undirrita lánasamning við Vaðlaheiðar
göng hf. um lán til að fjármagna gangaframkvæmdir. Félagið Vaðlaheiðargöng hf. var stofnað 2011 og var þá hlutur ríkissjóðs 51% en Greið leið ehf. átti 49% hlut. Í kjölfar hluta
fjáraukningar árið 2013 breyttust hlutföllin og verður hlutur ríkissjóðs að lokum 33% og fer Vegagerðin með hlut ríkisins. Greið leið ehf. sem er að mestu í eigu sveitarfélaga á Norður
landi fer með 66% hlutafjárins þegar búið er að greiða inn viðbótarhlutafé.

Breyttar forsendur lánveitingarinnar.

Upphaflegar áætlanir gerðu ráð fyrir að verkinu yrði lokið í árslok 2016 en nú er gert ráð fyrir að verkinu verði ekki að fullu lokið fyrr en í árslok 2018 eða ársbyrjun 2019. Í upphaf
legum áætlunum félagsins var gert ráð fyrir að ófyrirséður kostnaður gæti numið allt að 7% af framkvæmdaáætlun og byggðist það hlutfall á reynslutölum Vegagerðarinnar. Ljóst er að kostnaður fer verulega umfram þá áætlun. Gert er ráð fyrir að heildarframkvæmdakostnaður nemi um 14,4 milljörðum kr. miðað við verðlag í árslok 2016 í stað 9,7 milljarða kr. miðað við sama verðlag. Hækkunin nemur því 4,7 milljörðum kr. eða sem nemur 44% af áætluðum stofnkostnaði.

Ljóst er að verði framkvæmdinni ekki að fullu lokið skaðast ríkissjóður sem lánveitandi og göngin skila nánast fullgrafin ekki þeim samfélagslega ávinningi sem stefnt var að. Að sama skapi er ljóst að öll óvissa um greiðslugetu félagsins hefur áhrif á verktaka fram
kvæmdarinnar. Gera má ráð fyrir að þeir sjái sig knúna til að bregðast við slíkri stöðu ef þeir telja hættu á að ekki náist að fullfjármagna það sem eftir stendur af verkefninu.

Nokkrir áhættuþættir lántökunnar.

Nefndin hefur farið yfir greiningu ráðgjafarfyrirtækisins IFS Greining sem fjármála- og efnahagsráðuneytið fékk til þess að gera greiningu og mat á forsendum framkvæmdarinnar. Þá hefur nefndin farið ítarlega yfir umsögn Ríkisábyrgðasjóðs. Hjá IFS Greiningu var m.a. fjallað um eftirfarandi:

•	Endurfjármögnun lánsins á almennum markaði eftir að reynsla verður komin á göngin. Helstu breytingar frá síðustu greiningu eru þær að vextir hafa lækkað, framkvæmda
kostnaður hækkað, bílaumferð hefur aukist en áfram er mikil óvissa um greiðsluvilja ökumanna, innheimtufyrirkomulag og annan rekstrarkostnað ganganna.

•	Takist ekki að endurfjármagna lánið á viðundandi kjörum þarf ríkissjóður að framlengja framkvæmdalánið, jafnvel út uppgreiðslutímann. Fjárhagslegt tjón ríkisins af því yrði þó ekki mikið þar sem gjöld fyrir umferð í gegnum göngin verða að lokum notuð til að greiða fyrir heildarkostnað við þau óháð því hver lánveitandinn er.

Í umsögn Ríkisábyrgðasjóðs kemur eftirfarandi m.a. fram:

•	Sjóðurinn notast við grunndæmi IFS Greiningar að miklu leyti. Lykilforsendur eru til
greindar, svo sem kostnaður, meðalveggjald, umferð, rekstrarkostnaður, innheimtu
kostnaður, greiðsluvilji og vöxtur umferðar.

•	Greiðslufallslíkur verkefnisins eru 22% og því verður ekki hægt að fjármagna fram
kvæmdalánið á almennum markaði.

•	Líklegra er að ríkissjóður fjármagni göngin áfram og með innheimtu veggjalds í um 40 ár takist að ná inn fyrir stofnkostnaðinum.

•	Ríkissjóður fær langbestu kjörin á lánamarkaði, núna um 5% vexti óverðtryggt og 2,5% verðtryggt. Það er mun lægri ávöxtunarkrafa en einkaaðilar myndu gera til verkefnisins. Þar sem ríkissjóður er eini lánveitandinn og tekur alla áhættuna er æskilegt að ríkið breyti núverandi framkvæmdaláni í langtímalán með einhverju álagi (20–30 punkta) og fjármagni þannig allt verkefnið til enda.

•	Hugsanlegt er að mjög góð reynsla verði af rekstri ganganna og þá skapist möguleiki fyrir ríkissjóð til að endurfjármagna hluta af láninu eða það allt á markaði.

•	Bent er á óhagræði og óvissu af því að ríkið beri alla lánaáhættu en sé minni hluta eig
andi í fyrirtækinu.

•	Framkvæmdin er ekki einkaframkvæmd heldur er um ríkisframkvæmd að ræða.

•	Sjóðurinn er sammála ráðuneytinu úr því sem komið er um að ekki sé annað að gera í stöðunni en að samþykkja 4,7 milljarða kr. viðbótarlánsfjárheimild.

Niðurstaða.

Samkvæmt upplýsingum frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu er þegar hafin samantekt á skýrslu um aðdraganda og undirbúning framkvæmdarinnar. Þá skýrslu verður nauðsynlegt að taka til rækilegrar umræðu og rýni á vettvangi Alþingis.

Fram kom við umfjöllun nefndarinnar að ríkið væri minnihlutaeigandi að félaginu, en bæri eitt ábyrgð á fjármögnun á verkinu til loka. Ekki er óeðlilegt að meðeigendur ríkisins auki hlutafé sitt eða færi það niður í verðgildi. Þá var á það bent að þar sem ríkið væri í minni hluta við stjórn félagsins hefði í raun ekki fullan styrk til að taka ákvarðanir sem aftur væru grundvöllur að endurgreiðslu lánsins.

Með samþykkt frumvarpsins yrðu því fyrst og fremst varðir hagsmunir ríkissjóðs sem lán
veitanda og tryggt að framkvæmdinni verði lokið og göngin komist í notkun. Meiri hlutinn tekur ekki afstöðu til framhalds á fyrirkomulagi lánveitingar og eignarhaldi, en bendir á að óhjákvæmilegt gæti reynst að fjármagna hluta af framkvæmdaláninu með beinni fjárveitingu úr ríkissjóði þegar kemur að endurfjármögnun.

Meiri hlutinn telur nauðsynlegt að þegar framtíðarfyrirkomulag fjármögnunar verður ákveðið komi til kasta Alþingis og lagt verði fram sérstakt lagafrumvarp um hana sem að öllu óbreyttu verður árið 2021 þegar kemur að endurfjármögnun framkvæmdalánsins.

Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir var fjarverandi við afgreiðslu málsins en ritar undir álit þetta skv. 4. mgr. 18 gr. starfsreglna fyrir fastanefndir Alþingis.

Lagt er til að frumvarpið verði samþykkt.

Alþingi, 26. maí 2017.

Haraldur Benediktsson,

form.	Hanna Katrín Friðriksson,

frsm.	Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir.
Lilja Alfreðsdóttir.	Njáll Trausti Friðbertsson.	Páll Magnússon.
Oddný G. Harðardóttir.	Theodóra S. Þorsteinsdóttir.