146. löggjafarþing 2016–2017.

Þingskjal 1103 — 617. mál.

Svar

umhverfis- og auðlindaráðherra við fyrirspurn frá Oddnýju G. Harðardóttur
um landsmarkmið við losun gróðurhúsalofttegunda o.fl.

1.	Lagði framkvæmdastjórn Evrópusambandsins fram tillögur um losunarmarkmið fyrir Ísland á sama tíma og slíkar tillögur (e. effort sharing regulation) komu fram fyrir ESB-
ríkin og Noreg (kynntar 20. júlí 2016)? Ef svarið er jákvætt, hvernig hljóðuðu þessar tillögur framkvæmdastjórnarinnar? Ef svarið er neikvætt, höfðu íslensk stjórnvöld áhrif á þá ákvörðun ESB að leggja tillögurnar ekki fram á umræddum tíma?

Framkvæmdastjórn ESB lagði fram tillögur um losunarmarkmið 28 ríkja ESB í júlí 2016, en ekki fyrir Ísland og Noreg. Þó segir í inngangi tillögunnar að þar sem ákvörðun um sam
drátt hvers lands fyrir sig byggist á landsframleiðslu í viðkomandi ríki muni Noregi væntan
lega verða gert að draga úr losun um 40%. Þó þarna sé minnst á líklegt markmið fyrir Noreg er þar hvorki um beina tillögu né ákvörðun að ræða. Ekki er í textanum minnst á markmið fyrir Ísland og hvorki Noregur né Ísland eru á lista (Annex I) þar sem formleg tillaga er sett fram um samdrátt losunar hvers ríkis fyrir sig.

Tillögurnar eru í drögum að löggjöf ESB um losun utan viðskiptakerfisins, en drög að uppfærðri löggjöf um viðskiptakerfið – fyrir tímabilið 2020–2030 – höfðu komið fram áður, árið 2015. Til stendur að ganga frá samþykkt löggjafar í heild fyrir lok árs 2017.

Framkvæmdastjórn ESB hefur ekki heimild til að leggja fram tillögur um töluleg losun
armarkmið fyrir Ísland og Noreg. Því var það ekki gert í júlí 2016 og hefur ekki verið gert síðan. Tillögurnar voru kynntar fulltrúum Íslands og Noregs á fundi í Brussel 13. júlí 2017 og þar kom það skýrt fram að ESB myndi ekki leggja fram tillögur um tölulegar skuldbind
ingar ríkjanna tveggja, enda væru engar lagalegar heimildir til þess.

Ísland og Noregur hafa bæði sagst vilja taka þátt í sameiginlegu markmiði með ESB og 28 aðildarríkjum þess innan ramma Parísarsamningsins. ESB hefur fagnað því og nokkrir óformlegir fundir hafa verið haldnir til að ræða fyrirkomulag og framkvæmd þátttöku Íslands og Noregs í hinu sameiginlega markmiði. Þar hefur einkum verið rætt um lagalegar hliðar, svo sem hvort og hvernig ríkin tvö geti tekið alla loftslagslöggjöf ESB inn í EES-samninginn, en ekki bara löggjöf um viðskiptakerfið, sem þegar er komið inn í gegnum EES-samninginn. ESB hefur sagt að ekki sé hægt að hefja formlegar viðræður við Ísland og Noreg fyrr en eftir að löggjöf ESB um loftslagsmál fram til ársins 2030 hefur verið samþykkt, sem verður að lík
indum á síðari helmingi þessa árs.

2.	Hafa slíkar tillögur komið fram síðar, og hvernig hljóða þær þá? Ef ekki, hvers vegna gegnir öðru máli um Ísland en Noreg að þessu leyti?

ESB hefur engar tillögur sett fram um væntanlegar tölulegar skuldbindingar Íslands. Sama máli gegnir um Noreg – ESB hefur ekki heimild til að leggja einhliða fram töluleg markmið fyrir Noreg og hefur ekki gert það. Norðmenn hafa hins vegar tilkynnt að þeir muni taka á sig -40% skuldbindingar innan þessa samstarfs. Í samræðum við Norðmenn hefur komið fram að þeir telja ljóst að þetta verði niðurstaðan úr útreikningum hvað varðar hlut Noregs í losun utan samevrópska viðskiptakerfisins (ETS). Ríki ESB fá 0–40% kröfu á sig um minnkun losunar og er þar einkum miðað við landsframleiðslu á mann, þar sem ríkustu ríkin fá á sig mestu kröfuna. Svíþjóð og Lúxemborg fá hámarkskröfu, -40%. Norðmenn telja ljóst að þeir muni einnig fá hámarkskröfu og hafa tilkynnt að þeir líti á það sem markmið sitt þótt ekki hafi verið gengið frá því formlega eða lagalega við ESB. Landsframleiðsla á mann á Íslandi er lægri en í Noregi og hefur sveiflast mikið á undanförnum árum. Það er ekki augljóst hver sanngjörn krafa væri á Ísland miðað við þau viðmið sem sögð eru liggja til grundvallar tillögu framkvæmdastjórnarinnar frá júlí 2016. Íslensk stjórnvöld hafa sagt að rétt sé að búast við kröfu í hærri kantinum og hefur verið nefnt í því sambandi 35–40% minnkun losunar til 2030, en þá er litið til krafna á ríki sem hafa líka landsframleiðslu á mann og Ísland.

3.	Telur ráðherra koma til greina að slíta samstarfinu um loftslagsmál við Evrópusam
bandið og ákveða eigið landsmarkmið til ársins 2030?

Nei, ráðherra vill halda samstarfi um loftlagsmál við ESB áfram. Ísland er nú þegar í samfloti með ESB og aðildarríkjum þess í sameiginlegu markmiði innan ramma Kýótó-bók
unarinnar til ársins 2020. Ljóst er að erfitt er að setja sérstakt landsmarkmið fyrir land þar sem stór hluti losunar er í viðskiptakerfi margra ríkja og gengur þar kaupum og sölum. Þá þarf tvöfalt bókhaldskerfi og þarf að stemma þau af. Norðmenn hafa búið við slíkt á tímabilinu 2013–2020, en vilja nú fara sömu leið og Íslendingar og taka fullan þátt í samstarfi innan sameiginlegs markmiðs. Það var mat samninganefndar Íslands á sínum tíma að besti kosturinn væri að starfa innan sameiginlegs markmiðs Evrópuríkja til ársins 2030. Það mat hefur ekki breyst. Hins vegar gerði Ísland almennan fyrirvara um að ef samningar næðust ekki um slíkt myndi Ísland setja fram sjálfstætt landsmarkmið. Eðlilegt er að gera slíkan fyrirvara þar sem ekki var hægt að taka því sem gefnu að ESB samþykkti slíkt fyrirkomulag og einnig gæti það gerst að samningar strönduðu vegna einhvers sem var ófyrirséð.

Ekki er líklegt að sú staða komi upp að Ísland kjósi að hætta við áform um að vera í sameiginlegu markmiði 30 Evrópuríkja varðandi losun til ársins 2030. Íslensk stjórnvöld þurfa þó að skoða hvernig regluverk ESB muni koma út nákvæmlega fyrir Ísland. Stærsti óvissuþátturinn þar varðar losun vegna landnotkunar og skógræktar. Þar hefur Ísland notað bókhaldskerfi Kýótó-bókunarinnar, en tillögur framkvæmdastjórnarinnar gera ráð fyrir nokkrum breytingum á bókhaldi á losun frá þessum uppsprettum á tímabilinu 2020–2030. Fyrir flest Evrópuríki skiptir þetta litlu máli í heildarsamhenginu, en fyrir Ísland geta litlar breytingar breytt miklu í mati á losun og jafnvel haft umtalsverð áhrif á skuldbindingar. Tillögur framkvæmdastjórnarinnar þessa efnis hafa verið greindar gróflega og nánari grein
ing stendur nú yfir. Reynt verður að fara yfir útreikninga þessa efnis með sérfræðingum ESB næsta haust til að ganga úr skugga um hvað nýjar bókhaldsreglur þýða fyrir Ísland. Í þessum efnum liggja stærstu óvissuþættirnir. Reglurnar ættu ekki að breyta miklu varðandi skuld
bindingar þar sem þær eru framhald af reglum svipuðum þeim sem eru í Kýótó-bókuninni. Rétt er þó að halda almennum fyrirvara þar til gengið hefur verið úr skugga um öll atriði og samningar í augsýn.

4.	Hvaða áhrif hefði slík ákvörðun, um að draga Ísland úr samstarfi Evrópusambandsins og Noregs um sameiginleg markmið á fyrsta skuldbindingartímabili Parísarsamkomu
lagsins, 2021–2030, á stöðu Íslands innan viðskiptakerfis ESB fyrir kaup og sölu á losunarheimildum (ETS, einkum stóriðja hér á landi)?

Íslandi ber að innleiða ETS á grundvelli skuldbindinga í EES-samningnum og það hefur þegar verið gert. Ísland myndi því halda áfram þátttöku í ETS þótt Ísland væri ekki með í sameiginlegu markmiði fyrir árin 2020–2030. Það er hins vegar ljóst að losunarbókhald yrði mun flóknara fyrir Ísland og erfiðara að setja markmið og uppfylla skuldbindingar. Eins og áður er nefnt var og er það mat stjórnvalda að heppilegast sé að vera með í sameiginlegu markmiði. Ef Ísland setti sér sjálfstætt markmið fyrir árið 2030 yrði allt regluverk og bókhald vegna skuldbindinga Íslands flóknara og þyngra í vöfum. Ísland stefnir hins vegar að því að vera með í sameiginlegu markmiði 30 Evrópuríkja og unnið er á grundvelli þess.