147. löggjafarþing 2017–2018.

Þingskjal 65 — 65. mál.

Frumvarp til laga

um breytingu á lögum um kosningar til sveitarstjórna,
nr. 5/1998, með síðari breytingum (kosningaaldur).

Flm.: Katrín Jakobsdóttir, Andrés Ingi Jónsson, Áslaug Arna Sigurbjörnsdóttir,
Ásta Guðrún Helgadóttir, Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir, Björn Leví Gunnarsson,
Jóna Sólveig Elínardóttir, Kolbeinn Óttarsson Proppé, Logi Einarsson,
Nichole Leigh Mosty, Pawel Bartoszek, Smári McCarthy,
Teitur Björn Einarsson, Vilhjálmur Árnason, Þórunn Egilsdóttir.

1. gr.

1. mgr. 2. gr. laganna orðist svo: Kosningarrétt við kosningar til sveitarstjórnar á hver íslenskur ríkisborgari sem náð hefur 16 ára aldri þegar kosning fer fram og á lögheimili í sveitarfélaginu.

2. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

Þingmál þetta var áður lagt fram á 146. löggjafarþingi (190. mál). Að lokinni 1. umræðu var það sent út til umsagnar og barst 21 umsögn um málið en ekki náðist að vinna það frekar á því þingi. Efni greinargerðarinnar hefur tekið breytingum í ljósi athugasemda sem bárust þá.

Frumvarp þetta er lagt fram til að styðja við lýðræðisþátttöku ungs fólks og auka tækifæri þess til að hafa áhrif á samfélagið sem virkir og ábyrgir þátttakendur. Verði frumvarpið að lögum munu aldursmörk kosningaréttar í sveitarstjórnarkosningunum 2018 verða við 16 ára aldur í stað 18 ára eins og nú er. Munu þá nærri því 9.000 manns fá tækifæri til að hafa á kjördegi áhrif á mikilvægar ákvarðanir sem varða líf þeirra og umhverfi sem ekki njóta þessara grundvallarréttinda lýðræðisins að óbreyttum lögum.

Dræm og dvínandi þátttaka ungs fólks í kosningum til löggjafarþinga og sveitarstjórna er víða staðreynd og veldur áhyggjum af framtíð lýðræðis. Þykja líkur til þess að fólk geti orðið afhuga stjórnmálaþátttöku og snúist af braut lýðræðislegrar stefnumótunar og ákvarðanatöku, þar sem málum er ráðið til lykta með umræðu og síðan kosningum, ef ekki gefst kostur á þátt
töku jafnskjótt og vitund einstaklingsins um áhrifamátt sinn og ábyrgð á eigin velferð og samfélagsins hefur vaknað. Að sjálfsögðu eiga hér einnig við hin almennu sjónarmið um lýð
ræðislega framkvæmd, þ.e. að mikil og víðtæk þátttaka í kosningum gefi traustasta vitneskju um vilja borgaranna og því mikilvægt að sem allra flestir njóti atkvæðisréttar.

Áður en frumvarp þetta var fyrst flutt á 146. löggjafarþingi hafa ýmis skyld þingmál verið lögð fram. Fyrst ber að nefna tvö mál þingmanna Vinstri hreyfingarinnar – græns framboðs, þingsályktunartillögu Hlyns Hallssonar og Kolbrúnar Halldórsdóttur á 133. löggjafarþingi (514. mál) og frumvarp Árna Þórs Sigurðssonar á 141. löggjafarþingi (418. mál). Þá lögðu þingmennirnir Katrín Jakobsdóttir, Árni Páll Árnason, Kristján L. Möller og Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir fram frumvarp þessa efnis á 144. löggjafarþingi, en það varð ekki útrætt og var því endurflutt af Katrínu Jakobsdóttur og Árna Páli Árnasyni á 145. löggjafarþingi (116. mál) en náði ekki fram að ganga.

Fyrri mál þessa efnis hafa miðað að því að lækka kosningaaldur almennt úr 18 árum í 16 ár, sem krefst þess að gerðar séu breytingar á 33. gr. stjórnarskrárinnar. Hér er hins vegar lagt til að stíga skrefið til hálfs með því að breyta kosningaaldri í kosningum til sveitarstjórna sem krefst aðeins einfaldrar lagabreytingar.

Þróunin erlendis.

Rýmkun kosningaaldurs er meðal brýnna umræðuefna samtímans og allvíða hafa verið stigin skref í þá átt að lækka kosningaaldur. Misjafnt er eftir ríkjum hversu langt hefur verið gengið. Dæmi eru um að kosningaaldur sé víkkaður út í sérstökum kosningum, á borð við þjóðaratkvæðagreiðslur, eða í kosningum til tiltekinna stjórnsýslustiga, eins og lagt er til í frumvarpi þessu.

Austurríki var fyrsta landið til að stíga það skref að lækka kosningaaldur í 16 ár í öllum kosningum árið 2007 og kjörgengisaldur í 18 ár nema í forsetakosningum þar sem hann er 35 ár.1

Mjög vel heppnað dæmi um lækkun kosningaaldurs var við þjóðaratkvæðagreiðslu um sjálfstæði Skotlands árið 2014. Gríðarleg þátttaka var í atkvæðagreiðslunni þótt kosningaþátt
taka væri almennt dræm á sama tíma um alla Evrópu. Almennt þótti hún takast prýðilega með tilliti til lýðræðislegra sjónarmiða og á grundvelli þessarar jákvæðu reynslu samþykkti skoska þingið með stórauknum meiri hluta árið 2015 að stíga skrefið til fulls og lækka kosningaaldur í þing- og sveitarstjórnarkosningum úr 18 árum í 16 ár.

Í nokkrum ríkjum á Balkanskaga, þ.e. Bosníu og Hersegóvínu, Serbíu og Svartfjallalandi, hafa ungmenni á vinnumarkaði sem eru orðin 16 ára einnig kosningarrétt. Þá er kosningar
réttur í þingkosningum bundinn við 16 ár á bresku sjálfstjórnarsvæðunum Mön, Jersey og Guernsey. Kosningaaldur til héraðs- og sveitarstjórna hefur og verið lækkaður í 16 ár í nokkrum Evrópulöndum. Þeirra á meðal er Noregur en þar var 16 ára aldurstakmarki í kosn
ingum til sveitarstjórna komið á í tilraunaskyni í 20 sveitarfélögum. Rannsóknir á þátttöku í þeim kosningum benda til þess að kosningaþátttaka 16 og 17 ára kjósenda hafi verið nokkru meiri en meðal næstu aldurshópa þar á eftir. Telja rannsakendur að til lengri tíma litið muni lækkaður kosningaaldur og auknir möguleikar ungs fólks til lýðræðislegrar þátttöku hafa jákvæð áhrif á kosningaþátttöku.

Þá má nefna Eistland og Möltu þar sem 16 ára aldurstakmark í sveitarstjórnarkosningum var nýverið samþykkt. Reynsla Maltverja af þátttöku 16 og 17 ára kjósenda í sveitarstjórnar
kosningum árið 2015 var góð og því er uppi hávær umræða um að lækka jafnframt kosninga
aldur í þingkosningum.

Þá er kosningaaldur til ríkisþings (Landtagswahl) 16 ár í fjórum þýsku sambandsríkjanna (Brandenburg, Bremen, Hamborg og Schleswig-Holstein).2 Hins vegar er kosningaaldur 16 ár í sveitarstjórnarkosningum í tíu af þýsku sambandsríkjunum, en þar reið Niedersachsen á vaðið árið 1996.3

Þing Evrópuráðsins samþykkti árið 2011 ályktun 1826 um aukið lýðræði með lækkun kosningaaldurs í 16 ár þar sem því er beint til aðildarríkja Evrópusambandsins að gera ráð
stafanir til að efla þátttöku ungmenna á vettvangi samfélagsins, m.a. með því að kanna hvort rétt sé að lækka kosningaaldur í 16 ár í öllum kosningum í öllum aðildarríkjum Evrópusam
bandsins.4

Meðal ríkja utan Evrópu sem hafa innleitt 16 ára aldurstakmark við þingkosningar eru Suður- og Mið-Ameríkuríkin Argentína, Brasilía, Kúba, Ekvador og Níkaragva.

Staðan á Íslandi.

Kosningaaldri var síðast breytt á Íslandi árið 1984 þegar hann lækkaði úr 20 árum í 18 ár. Það gerðist í samvinnu allra flokka á þingi, enda í takt við þróun sem fór af stað nokkru fyrr í mörgum nágrannalöndum Íslands. Fyrsta ríkið til að taka upp 18 ára kosningaaldur var Tékkóslóvakía árið 1946, en árið 1970 urðu Bretland og Þýskaland fyrstu ríkin í Vestur- Evrópu til að lækka kosningaaldurinn í 18 ár.

Íslenska kosningarannsóknin er viðamikil rannsókn á vegum Háskóla Íslands þar sem lagðar eru fyrir spurningar um kosninga- og stjórnmálahegðun íslenskra kjósenda. Hún var fyrst gerð í kjölfar kosninga til Alþingis árið 1983 og hefur verið endurtekin eftir hverjar alþingiskosningar síðan þá.

Niðurstöður íslensku kosningarannsóknarinnar hafa gefið sterkar vísbendingar um minnk
andi kosningaþátttöku ungs fólks frá því að rannsóknin hófst árið 1983. Vegna þessa sam
þykkti Alþingi þingsályktun nr. 33/143 um að fela forsætisráðherra að hlutast til um að Hag
stofa Íslands kallaði eftir upplýsingum frá kjörstjórnum um kjörsókn eftir fæðingarári við almennar kosningar og þjóðaratkvæðagreiðslur frá og með árinu 2014. Þar með hefur verið hægt að greina nákvæmlega þá stöðu sem Íslenska kosningarannsóknin hafði áður aðeins gefið til kynna. Niðurstöður Hagstofu Íslands eftir þrennar undangengnar kosningar, þ.e. sveitarstjórnarkosningar 2014, forsetakjör 2016 og alþingiskosningar sama ár, staðfesta það sem kosningarannsóknin hafði dregið fram, þ.e. að kosningaþátttaka ungs fólks er minni en meðal eldri kjósenda. Þetta var sérstaklega skýrt í sveitarstjórnarkosningum 2014 þar sem kosningaþátttaka fólks undir þrítugu var 47,5% en meðalkjörsókn 66,5%.

Til að bregðast við dræmri kosningaþátttöku meðal ungs fólks er nauðsynlegt að grípa til margþættra aðgerða. Eitt dæmi þar um er verkefnið Kosningavakningin: #ÉGKÝS", sem Landssamband ungmennafélaga og Samband íslenskra framhaldsskólanema halda utan um. Átakið miðar að því að efla lýðræðisvitund og hvetja ungt fólk til að taka upplýsta ákvörðun um ráðstöfun atkvæðis síns. Fyrir alþingiskosningarnar 2016 var þetta m.a. gert með því að halda fundi ungs fólks um allt land með frambjóðendum og skipuleggja skuggakosningar í framhaldsskólum. Vel tókst til við átakið fyrir kosningarnar haustið 2016, en í skýrslu sem kynnt var í september 2017 kemur fram að þeir nemendur sem tóku þátt í skuggakosningum voru líklegri til að kjósa í alþingiskosningum heldur en þeir sem ekki tóku þátt í skuggakosn
ingum.5 Kann það vera hluti skýringarinnar á því að kjörsókn í yngstu hópunum var nokkru meiri í alþingiskosningum 2016 en hún var í sveitarstjórnarkosningum 2014, eins og sjá má á eftirfarandi línuriti:

Heimild: Hagstofan.6

Óhefðbundin stjórnmálaþátttaka ungs fólks.

Þótt kosningaþátttaka ungs fólks sé minni en eldri kjósenda er ekki þar með sagt að það láti sig málefni samfélagsins litlu varða. Þvert á móti hlýtur að mega benda á ýmsar sjálf
sprottnar herferðir ungs fólks til vitundarvakningar sem dæmi um mikinn áhuga þess á sam
félagsmálum. Þar nægir að nefna #freethenipple, þar sem barist var gegn stafrænu kynferðis
ofbeldi, eða Ég er ekki tabú", sem vakti athygli á geðsjúkdómum og of litlu aðgengi ung
menna að sálfræðiaðstoð. Doktorsrannsókn Ragnýjar Þóru Guðjohnsen bendir til þess að þótt dregið hafi úr stjórnmálaþátttöku ungs fólks á undanförnum árum og áratugum sé það öllu heldur til marks um að borgaraleg þátttaka þess birtist með öðrum hætti en áður. Þótt þátttaka ungmenna í hefðbundnu stjórnmálastarfi kunni að vera minni nú en áður geta þau verið mjög virk á öðrum sviðum eins og dæmin sanna ótvírætt.7

Innan margra sveitarfélaga starfa ungmennaráð sem ætlað er að vera sveitarstjórn til ráð
gjafar um málefni ungs fólks í samfélaginu. Ungmennaráð funda víða reglulega með sveitar
stjórn þar sem ungmennin mæla fyrir tillögum sem snúa sérstaklega að málefnum sem brenna á ungu fólki. Reynsla sveitarstjórnarfólks af þessu er almennt mjög jákvæð, þarna á sér stað mikilvægt samtal og úr þessum jarðvegi spretta oft góðar hugmyndir sem hrint er í framkvæmd.

Ungmennaráð UMFÍ hefur síðastliðin ár haldið ráðstefnuna Ungt fólk og lýðræði" þar sem saman koma fulltrúar úr ungmennaráðum sveitarfélaga alls staðar af landinu. Þessar ráðstefnur eru fjölsóttar og vel sóttur lýðræðislegur vettvangur þar sem ungt fólk hefur fjallað ítarlega um tiltekin málefni og ályktað í lok ráðstefnunnar. Ályktanir hvers árs endurspegla gjarnan meginviðfangsefni ráðstefnanna. Þó kemur fram í þeim öllum ríkur vilji til þess að kosningaaldur verði lækkaður niður í 16 ár til að styrkja stöðu ungmenna í lýðræðinu, eða eins og það var orðað í ályktun frá ráðstefnunni Ungt fólk og lýðræði" árið 2014: Við leggjum til að kosningaaldur í sveitarstjórnarkosningum verði lækkaður niður í 16 ára. Með þeim hætti gæti ungt fólk tekið virkan þátt í stjórnmálum í sínu nærumhverfi til þess að auka áhuga ungs fólks á stjórnmálum. Myndi það stuðla að virkri þátttöku ungmenna síðar meir á stjórnmálum."8 Þessi afstaða ungmennaráðsins var ítrekuð í ályktun frá ráðstefnunni Ungt fólk og lýðræði árið 2017. Þar kom fram að samhugur ríkti um lækkun kosningaraldurs fyrir næstu sveitarstjórnarkosningar, líkt og lagt er til með frumvarpi þessu.9

Í sama streng tekur Landssamband ungmennafélaga, LUF, sem er regnhlífarsamtök fyrir 30 ungmennafélög á Íslandi. Stefna LUF varðandi lýðræðisþátttöku og lækkun kosninga
aldurs er: LUF telur að lækka skuli kosningaaldur niður í 16 ára. Kosningarétturinn er lykil
atriði í öllum/sérhverju lýðræðissamfélagi. Við 16 ára aldur byrja einstaklingar að greiða tekjuskatt, skólaskyldu lýkur og telur LUF því að ungu fólki sem treyst sé fyrir þeim ákvörð
unum og skyldum eigi líka að vera treyst fyrir því að kjósa sína fulltrúa.

LUF hefur verulegar áhyggjur af dvínandi kosningaþátttöku ungs fólks. Sýnt hefur verið fram á að þeir sem nýta sér kosningaréttinn þegar þeir eru ungir eru líklegri til þess að gera það um alla ævi. Það er því nauðsynlegt að hvetja til aukinnar þátttöku ungs fólks í kosn
ingum og virkja þau til þátttöku í samfélaginu.

Árangur stefnu skal mældur í kosningaþátttöku ungs fólks."10

Undirbúningur og samráð.

Við undirbúning þessa máls fyrir 146. löggjafarþing boðuðu fyrstu flutningsmenn til fundar með stjórn Landssambands ungmennafélaga, ungmennaráði UNICEF og ráðgjafarhópi umboðsmanns barna. Þar komu fram ólík sjónarmið á málið og var sérstaklega bent á að ef frumvarpið yrði samþykkt væri nauðsynlegt að gera ráðstafanir til að fræða þau börn sem yrðu þá fyrst til þess að kjósa yngri en 18 ára. Lýstu margir fundargesta áhyggjum af því að fræðsla um lýðræðismál á efsta stigi grunnskóla og í framhaldsskólum væri oft og tíðum ekki nógu öflug og því lykilatriði að gera bragarbót til að styðja við lýðræðisþátttöku yngstu kjósendanna.

Sömu sjónarmið komu fram í umsögnum sem bárust um málið á 146. löggjafarþingi. Í þeim tilvikum þar sem umsagnaraðilar lýstu sig fylgjandi samþykkt frumvarpsins lýstu þeir oftar en ekki þeirri afstöðu að mikilvægt væri að efla fræðslu um stjórnmál og lýðræði á öllum skólastigum. Telja flutningsmenn fulla ástæðu til að taka undir þessar ábendingar. Hvort sem kosningaaldur er lækkaður niður í 16 ár eða helst áfram í 18 árum telja flutnings
menn að miklu skipti að efla kennslu í gagnrýnni hugsun og lýðræði í öllu skólastarfi. Jafnframt var á það bent að samhliða lækkun kosningaaldurs þyrfti að stuðla að þátttöku barna á öllum aldri, m.a. með því að tryggja aðgengi að upplýsingum í samræmi við þroska barna og aldur.

Fjallað var um lækkun kosningaaldurs og stjórnmálaþátttöku ungs fólks á málstofu sem Ung vinstri græn skipulögðu á Fundi fólksins á Akureyri 9. september 2017. Þátttakendur í pallborði komu úr ungmennahreyfingum ólíkra stjórnmálaflokka, auk þess sem fulltrúi Landsambands ungmennafélaga gerði grein fyrir árangri #ÉGKÝS. Í umræðum komu enn fram þau sjónarmið sem hér hafa verið reifuð, að mikilvægt sé að stórefla lýðræðisfræðslu á öllum skólastigum til að búa ungmenni betur undir að taka virkan þátt í kosningum.

Mikilvægi fræðslu og rannsókna.

Þrátt fyrir að íslenska kosningarannsóknin hafi frá árinu 1983 gefið til kynna að mikill munur sé á kosningaþátttöku eftir aldri, þá var ekki haldið utan um slíkar upplýsingar með formlegum hætti fyrr en við sveitarstjórnarkosningar 2014. Þær upplýsingar staðfesta það sem kannanir hafa sýnt, að yngra fólk skilar sér í minni mæli á kjörstað en þau sem eldri eru. Samhliða þessari formlegu upplýsingaöflun hafa rannsakendur í auknum mæli beint sjónum sínum að kosningaþátttöku ungs fólks. Mikilvægt er að gefa niðurstöðum þeirra rannsókna gaum, en ekki síður að tryggja áframhaldandi rannsóknir á lýðræðisþátttöku ungs fólks.

Fyrst ber að nefna könnun sem framkvæmd var af Huldu Þórisdóttur, Magnúsi Þór Torfasyni og Sigurbjörgu Erlu Eggertsdóttur. Þau sendu eftirfylgnikönnun á alla framhalds
skóla landsins til að meta áhrif skuggakosninga í tengslum við #ÉGKÝS fyrir alþingis
kosningar 2016. Slíkar kerfisbundnar rannsóknir eru mikilvægur þáttur í að leggja mat á árangur aðgerða til að efla kosninga- og samfélagsþátttöku ungs fólks og þróa þær áfram.

Þá má benda á verkefnið Ungt fólk til áhrifa" sem er styrkt af Nýsköpunarsjóði náms
manna og unnið af Vigdísi Fríðu Þorvaldsdóttur, Jóhanni Bjarka Arnarssyni Hall og Arnari Kjartanssyni. Rannsókn þeirra snýr annars vegar að stjórnmálaflokkunum sjálfum og þeim leiðum sem þeir hafa farið í að virkja ungt fólk í stjórnmálum. Hins vegar voru settir saman rýnihópar framhaldsskólanema á aldrinum 16–20 ára sem tekið höfðu þátt í #ÉGKÝS. Meginmarkmið verkefnisins var að leita svara við spurningunni hvað fær ungt fólk til að kjósa?" og leiddu rýnihóparnir í ljós að þar kæmi helst þrennt til:

– aukið aðgengi að stjórnmálum og upplýsingum um stjórnmál,

– bætt stjórnmálafræðsla á öllum skólastigum, og

– meiri virðing fullorðinna í garð ungmenna.

Þessar niðurstöður eru í takt við þær umsagnir sem komu við þingmál þetta á 146. löggjaf
arþingi, sérstaklega hvað varðar mikilvægi lýðræðiskennslu. Þennan þátt er mikilvægt að stórefla samhliða lækkun kosningaaldurs, hvort sem er í gegnum formlegt nám á öllum skóla
stigum, aukinn stuðning við skuggakosningar eða stuðning við aðra lýðræðislega starfsemi innan veggja skólanna, eins og t.d. nemendafélög.

Lýðræðislegra samfélag.

Óhætt er að fullyrða að þróunin gengur almennt í þá átt að lækka kosningaaldur. Margar stjórnmálahreyfingar hafa sett þetta markmið á stefnuskrá sína, ýmis skref hafa verið stigin í þessa átt og fylgi við lækkun kosningaaldurs fer vaxandi víða um heim. Yfirleitt vaknar krafa um slíkar umbætur á sveitarstjórnarstigi eða vegna almennra kosninga um staðbundin málefni og beinist síðan að kosningum til löggjafarþings. Í þessu samhengi má sérstaklega benda á umsögn stjórnkerfis- og lýðræðisráðs Reykjavíkur við þingmál þetta á 146. lög
gjafarþingi. Þar kemur fram að Reykjavíkurborg bjóði ungmennum nú þegar upp á ýmsar leiðir til þátttöku og því væri lækkun kosningaaldurs ekki mjög stórt skref að stíga. Til að mynda hafi kosningarréttur á samráðsvettvanginum Betri Reykjavík frá upphafi miðað við 16 ár.

Segja má að sú þróun sem leiðir til lækkunar kosningaaldurs og umræða um þetta málefni endurspegli í senn þá staðreynd að ungt fólk á nú kost á fjölbreyttri vitneskju um samfélags
mál sem það nýtir sér til að taka afstöðu til málefna samtíðarinnar og áhyggjur af því að hinn hefðbundni stjórnmálavettvangur höfði ekki nægilega vel til ungs fólks. Hvað þann aldurshóp varðar sem hefur myndað sér skoðanir á stjórnmálum en getur ekki haft áhrif með atkvæði sínu er auðvelt að skilja áhugaleysið. Hvernig sem á þetta er litið virðist afar mikilvægt að ungt fólk komist í kallfæri við stjórnmálin, geti látið rödd sína heyrast á þeim vettvangi og verði meðal þeirra sem taka þátt í hinni margradda umræðu um samfélagsmál sem ávallt þarf að hljóma á lýðræðislegum stjórnmálavettvangi.

Oftar en ekki er það yngra fólkið sem leiðir eldri kynslóðir áfram til framtíðarinnar með hugmyndum sínum um jafnrétti og lýðræði. Með því að veita ungu fólki á aldrinum 16–18 ára kosningarrétt yrði stigið stórt skref í þá átt að efla rödd ungs fólks í samfélaginu, sam
félaginu sjálfu til heilla, auk þess sem yngra fólk fengi þar tækifæri til að móta líf sitt og framtíð á sama hátt og aðrir borgarar.