147. löggjafarþing 2017–2018.

Þingskjal 141 — 138. mál.

Skýrsla

stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar um uppreist æru, reglur og framkvæmd.

Hlutverk stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

Meginhlutverk stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar er að fjalla um þingmál sem falla undir málefnasvið hennar og hafa eftirlit með framkvæmdarvaldinu. Í 2. mgr. 8. tölul. 13. gr. laga um þingsköp Alþingis er sérstaklega áréttað að stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd skuli hafa frumkvæði að því að kanna ákvarðanir einstakra ráðherra eða verklag þeirra sem ástæða þyk
ir til að athuga á grundvelli þess eftirlitshlutverks sem Alþingi hefur gagnvart framkvæmdar
valdinu. Um athugun sína getur nefndin samkvæmt ákvæðinu gefið þinginu skýrslu.

Frumkvæðisathugun stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

Tilefni umfjöllunar nefndarinnar var beiðni Svandísar Svavarsdóttur, fulltrúa Vinstri-
grænna í nefndinni, um að nefndin fjallaði um reglur um uppreist æru og verklag í þeim mál
um vegna umfjöllunar fjölmiðla um veitingu uppreistar æru og endurheimt lögmannsréttinda manns sem hafði verið sakfelldur fyrir kynferðisbrot og sviptur starfsréttindum sínum með dómi.

Við umfjöllun nefndarinnar hefur verið að farið yfir hvaða reglur gilda um uppreist æru og hvernig framkvæmd þeirra hefur verið í dómsmálaráðuneyti, hjá ríkisstjórn og í ríkisráði.

Nefndin hélt fundi um málið 18. júlí, 14. og 30. ágúst og 19. og 21. september sl. Fundur
inn með dómsmálaráðherra 19. september sl. var opinn fundur og sendur út í beinni útsend
ingu af vef Alþingis, sbr. 3. mgr. 19. gr. laga um þingsköp Alþingis. Upptaka af fundinum er aðgengileg á vef Alþingis.

Á fundi nefndarinnar komu Sigríður Á. Andersen dómsmálaráðherra, Haukur Guðmunds
son, ráðuneytisstjóri dómsmálaráðuneytis, Kristín Einarsdóttir frá dómsmálaráðuneyti, Reimar Pétursson frá Lögmannafélagi Íslands, Tryggvi Gunnarsson, umboðsmaður Alþingis, og Vilhelmína Ósk Ólafsdóttir frá umboðsmanni Alþingis.

Allsherjar- og menntamálanefnd hefur einnig fundað með dómsmálaráðherra, framan
greindum fulltrúum dómsmálaráðuneytis og Bergi Þóri Ingólfssyni um reglur um uppreist æru á opnum fundi 30. ágúst sl.

Uppreist æru og endurheimt borgaralegra réttinda.

Í 34. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands er kveðið á um að kjörgengur við kosningar til Alþingis sé hver sá ríkisborgari sem kosningarrétt á til þeirra og hefur óflekkað mannorð. Í lögum um kosningar til Alþingis er skilgreint í 5. gr. hvað felst í óflekkuðu mannorði en þar er kveðið á um að enginn teljist hafa óflekkað mannorð sem er sekur eftir dómi um verk sem er svívirðilegt að almenningsáliti nema hann hafi fengið uppreist æru sinnar. Óflekkað mann
orð er kjörgengisskilyrði við kosningar til Alþingis og sveitarstjórna sem og skilyrði fyrir því að menn séu embættisgengir eða geti öðlast tiltekin starfsréttindi, t.d. sem lögmenn og endur
skoðendur. Með uppreist æru er því átt við endurheimt borgaralegra réttinda.

Hugtakið æra.

Hugtakið æra í löggjöf á sér forna sögu en a.m.k. frá miðöldum virðist hafa verið gerður greinarmunur á brotamönnum sem misst höfðu æruna með brotum sínum og hinum sem höfðu brotið af sér og verið dæmdir til refsingar án ærumissis og gerður greinarmunur á meðhöndlun þeirra. Þannig hefur verið greint á milli brota sem teljast svívirðileg að almenn
ingsáliti", sbr. 5. gr. laga um kosningar til Alþingis, og annarra brota. Þróunin síðustu ár og áratugi hefur verið að leggja fremur meiri rækt við betrun og aðlögun brotamanna að sam
félaginu á nýjan leik, og hefur því verið horfið frá því í nágrannalöndunum að tengja réttinda
sviptingar og endurveitingar á borgaralegum réttindum við hugmyndir um æru og heiður.

Reglur um uppreist æru.

Um uppreist æru gilda ákvæði 84. og 85. gr. almennra hegningarlaga. Í 84. gr. er kveðið á um reglu sem gildir ef refsing fyrir brot hefur ekki verið meiri en eins árs fangelsi og um er að ræða fyrsta refsidóm fyrir brot sem hefur skerðingu borgararéttinda í för með sér. Í greininni er kveðið á um að þá njóti sá sem hlaut dóminn að fimm árum liðnum frá því að refsing er að fullu úttekin, fyrnd eða uppgefin allra réttinda sem fást með uppreist á æru, enda hafi hann ekki sætt ákæru á þeim tíma fyrir brot sem þyngri hegning liggur við en sektir. Samkvæmt greininni fá því þeir sem hafa hlotið dóm í fyrsta sinn og refsing fer ekki fram úr eins árs fangelsi og uppfylla skilyrði greinarinnar að öðru leyti öll borgaraleg réttindi sem fást með uppreist æru eftir fimm ár án þess að sækja sérstaklega um það.

Í 1. mgr. 85. gr. er kveðið á um reglu sem gildir um þá sem fá dæmda þyngri refsingu en eins árs fangelsi fyrir brot. Í greininni er forseta Íslands veitt heimild til að veita sökuðum manni uppreist æru að tveimur árum liðnum frá fullnustu refsingar, séu skilyrði 84. gr. að öðru leyti uppfyllt, ef dómfelldi hefur hegðað sér vel á þessu tímabili. Í 2. mgr. 85. gr. er forseta veitt heimild til að veita manni uppreist æru þegar a.m.k. fimm ár eru liðin frá því að refsing hans er að fullu úttekin, fyrnd eða gefin upp, enda færi umsækjandi sönnur sem gildar séu metnar á það að hegðun hans hafi verið góð umræddan tíma. Skv. 3. mgr. 85. gr. getur forseti, þegar sérstaklega stendur á, veitt dæmdum manni uppreist æru að liðnum tveimur árum frá fullnustu refsingar hans, óháð lengd refsivistar.

Framkvæmd reglna um uppreist æru.

Fyrir nefndinni kom fram að ákvæðum 2. og 3. mgr. 85. gr. almennra hegningarlaga hefur verið beitt sem meginreglu í áratugalangri framkvæmd, þ.e. að veita uppreist æru eftir að tvö ár og áður en fimm ár eru liðin frá því að refsing er að fullu út tekin. Fram kom að þessi stjórnsýsluframkvæmd hefði verið kynnt á vef þáverandi dóms- og kirkjumálaráðuneytis 30. ágúst 2006.

Framkvæmdin hefur verið sú að þegar umsókn um uppreist æru berst ráðuneytinu er óskað eftir opinberu sakavottorði. Fram kom að algengasta synjunarástæða veitingar uppreistar æru er að umsækjendur eru ekki með dóma sem hafa flekkun mannorðs í för með sér. Ef dómur felur í sér flekkun mannorðs er kannað hvort tímaskilyrði eru uppfyllt. Ef svo er ekki er synj
að um uppreist æru og er það næstalgengasta ástæða synjunar.

Ef tímaskilyrði er uppfyllt er næst reynt að sannreyna góða hegðun. Það er gert með tvennum hætti, annars vegar farið yfir meðmæli a.m.k. tveggja einstaklinga, en ekki hefur verið venja að sannreyna umsagnir með neinum hætti nema eitthvað gefi bersýnilega sérstakt tilefni til, t.d. ungur aldur umsagnaraðila. Hins vegar er kannað hvort aðili eigi ólokið mál í refsivörslukerfinu eða mál á sakaskrá sem varða fangelsi eftir þann dóm sem óskað er upp
reist æru fyrir. Ef viðkomandi er með ólokið mál í refsivörslukerfinu eða fangelsisdóm á sakavottorði eftir þann dóm sem farið er fram á uppreist æru fyrir er viðkomandi synjað. Í framkvæmd er það mjög sjaldgæft.

Ef dómur felur í sér flekkun mannorðs, tímaskilyrði eru uppfyllt og umsagnarbréf móttek
in er unnið minnisblað fyrir ráðherra þar sem lagt er til að viðkomandi verði veitt uppreist æru. Í minnisblaðinu er vísað til hinnar áratugalöngu framkvæmdar sem stuðst hefur verið við.

Endurskoðun reglna um uppreist æru.

Á fundum nefndarinnar kom fram að dómsmálaráðherra hefði sl. vor falið ráðuneytinu að endurskoða verklag þessara mála í ljósi þess að um heimildarákvæði væri að ræða í almenn
um hegningarlögum. Kom fram að ítrekað hefði verið farið yfir það innan ráðuneytisins hvort áratugalöng venja í þá veru að þeir sem uppfylltu framangreind skilyrði fengju uppreist æru væri í raun bindandi, þannig að lögmætis- og jafnræðisreglur stjórnsýsluréttar stæðu því í vegi að unnt væri að synja umsækjanda sem uppfyllti skilyrðin. Þessar athuganir hefðu a.m.k. farið fram í þrígang á árunum 2007–2016 vegna eðlis þeirra brota sem þá var óskað uppreist æru fyrir. Um væri að ræða tvö mál er varða kynferðisbrot gegn börnum og loks manndráp. Niðurstaðan hefði jafnan orðið sú að án lagabreytingar væri líklegt að slík ákvörðun, þvert á eldri framkvæmd, yrði talin ólögmæt og ógildanleg.

Á fundum nefndarinnar kom einnig fram að dómsmálaráðherra hygðist endurskoða lögin og leggja fram frumvarp á næsta þingi um mjög verulegar breytingar á þessu sviði. Ætlunin var að leggja til að afnumdar yrðu skilgreiningar í lögum á því hvaða brot eru svívirðileg að almenningsáliti og hefðu í för með sér flekkun mannorðs, sbr. 4. og 5. gr. laga um kosningar til Alþingis og afnema jafnframt með öllu ákvæði í lögum um uppreist æru í almennum hegn
ingarlögum. Þess í stað verði einfaldlega mælt fyrir um það í viðkomandi lagabálkum hvers konar brot girði fyrir að menn séu kjörgengir eða embættisgengir til ákveðinna starfa. Megi þannig taka eðlilegt tillit til þeirra ólíku hagsmuna sem eru í húfi varðandi mismunandi störf og réttindi. Jafnframt verði alveg horfið frá þeirri framkvæmd að taka stjórnsýsluákvarðanir um æru einstaklinga. Frumvarp um breytingar á almennum hegningarlögum sem varða reglur um uppreist æru liggur nú fyrir Alþingi.

Meðferð mála í ríkisstjórn og ríkisráði.

Tillögur um veitingu uppreistar æru eru lagðar fram í ríkisstjórn og á ríkisráðsfundi. Framkvæmdin hefur verið að forsætisráðherra kynnir framkomna tillögu frá dómsmála
ráðherra um veitingu uppreistar æru einstaklings og vitnað til dómsins en gögn málsins eru ekki lögð fram. Á fundum nefndarinnar komu fram sjónarmið um að meðferð máls í ríkisráði tryggi að aðrir ráðherrar eigi þess kost að láta uppi álit um mál áður en það er endanlega af
greitt. Í lögum um Stjórnarráð Íslands er kveðið á um að öllum málum sem ráðherrar bera upp í ríkisstjórn skuli fylgja sérstakt minnisblað til ríkisstjórnar þar sem meginatriði máls eru rakin og helstu sjónarmið sem að baki liggja, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna.

Kom fram að sú venja hefur skapast að tillögur um afgreiðslu mála eru bornar upp fyrir forseta utan ríkisráðsfundar. Þær tillögur sem forseti staðfestir með þessum hætti eru síðan bornar upp til endurstaðfestingar á næsta fundi ríkisráðs. Endurstaðfesting afgreiðslu er hreint formsatriði, en er þó skilyrði fyrir því að þessi þáttur teljist lögmætur og fullnægi boði 16. gr. stjórnarskrárinnar.

Fyrir nefndinni kom fram að við meðferð mála sem t.d. ráðherrar og forseti Íslands þurfa að ljá atbeina sinn að sé mikilvægt að þeir fái fullnægjandi upplýsingar vegna aðkomu þeirra að máli og meðferð þess. Jafnframt kemur til skoðunar hvort þeir uppfylli hæfisreglur til þess að geta komið að afgreiðslu máls. Þannig sé nauðsynlegt að þeir fái upplýsingar í trúnaði og séu þá bundnir við að fara með þær upplýsingar samkvæmt reglum sem gilda um þagnar
skyldar upplýsingar.

Meðferð trúnaðargagna.

Á fyrsta fundi nefndarinnar um málið kom fram ósk um að nefndinni yrðu afhentar um
sagnir úr nýlegu stjórnsýslumáli ráðuneytisins þar sem fallist var á beiðni tiltekins einstak
lings um uppreist æru ef ráðuneytið teldi unnt að afhenda nefndinni umsagnarbréfin í trúnaði. Jafnframt kom fram önnur beiðni um að tekið yrði saman fyrir nefndina yfirlit yfir þau brot sem umsækjendur um uppreist æru hefðu gerst sekir um.

Fyrir nefndinni kom fram að dómsmálaráðuneytið hefði mótað þá afstöðu að varlegra væri að líta á meðmælabréf vegna umsókna um uppreist æru sem gögn undanþegin upplýsingarétti almennings, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, og 136. gr. laga nr. 19/1940. Benti ráðu
neytið á að í því samhengi væri rétt að hafa í huga að allar upplýsingar um heilsuhagi séu taldar vera viðkvæmar persónuupplýsingar sem almennt er óheimilt að veita aðgang að, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 16/1997. Ákvað ráðuneytið því að afhenda nefndinni meðmælabréfin í trúnaði, sbr. 2. mgr. 51. gr. laga um þingsköp Alþingis.

Á fundi nefndarinnar þegar gögnin voru lögð fram fjallaði nefndin um hvort nauðsynlegt væri að kynna sér gögnin, þ.e. meðmælabréf úr einstöku stjórnsýslumáli, út frá hlutverki nefndarinnar sem felur í sér að kanna ákvarðanir og verklag ráðherra við framkvæmd laga um meðferð mála er varða uppreist æru hjá ráðuneytinu. Fjórir nefndarmenn, þrír frá Sjálf
stæðisflokki og einn frá Viðreisn, sem töldu ekki nauðsynlegt að kynna sér efni umsagnar
bréfanna viku af þeim fundi. Fjórir nefndarmenn Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs, Sjálfstæðisflokks, Framsóknarflokks og Pírata kynntu sér efni umsagnanna, ásamt áheyrnar
fulltrúa Samfylkingar. Síðar kynnti aðalmaður Viðreisnar í nefndinni sér meðmælabréfin í málinu.

Aðgangur almennings að gögnum um uppreist æru.

Fyrir liggur að dómsmálaráðuneytið synjaði fréttastofu Ríkisútvarpsins um aðgang að umsóknargögnum umsækjanda um uppreist æru. Sú synjun var kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar frá 11. september sl. var að fallist var á með ráðuneyt
inu að upplýsingar um símanúmer og netföng umsækjenda og votta, auk heilsufarsupplýsinga sem fram kæmu í vottorðum, væru upplýsingar sem sanngjarnt væri og eðlilegt að leynt færu á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Að öðru leyti var fallist á rétt kæranda til aðgangs að þeim upplýsingum er fram komu í gögnunum þegar hinar viðkvæmu upplýsingar hefðu verið af
máðar.

Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar byggðist m.a. á því að þegar hefðu verið gerðar opin
berar með lögmætum hætti á heimasíðu Hæstaréttar upplýsingar um að umsækjandinn hefði fengið uppreist æru og því teldi úrskurðarnefndin aukið svigrúm til mats á hvað falli utan ákvæðis 9. gr. upplýsingalaga um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna. Þá var bent á að með uppreist æru væri einstaklingi veitt að nýju borgaraleg réttindi, svo sem til að geta gefið kost á sér til ýmissa opinberra trúnaðarstarfa í þágu almennings. Í ljósi þess
ara áhrifa ákvörðunarinnar var ekki að sjá hvernig upplýsingar um uppreist æru með þeim hætti sem rakið hafði verið í úrskurðinum gætu talist svo viðkvæmar að þær væru einka
málefni sem ættu ekkert erindi við þorra manna.

Í úrskurðinum var einnig bent á að ákvörðun um uppreist æru felur jafnframt í sér að æra viðkomandi einstaklings öðlast tiltekna og aukna refsivernd skv. 2. mgr. 238. gr. almennra hegningarlaga, þannig að ekki er framar unnt að bera hann þeim sökum sem hann var dæmdur fyrir. Taldi úrskurðarnefndin einboðið að þau ákvæði gætu ekki haft tilskilin áhrif ef leynd ríkti um ákvörðun um uppreist æru á þeim forsendum að hún teldist einkamálefni þess sem nýtur góðs af ákvörðuninni.

Frumkvæðiseftirlit umboðsmanns Alþingis.

Á fundi nefndarinnar með umboðsmanni kom fram að forsætisnefnd Alþingis hefði sam
þykkt tillögu Tryggva Gunnarssonar, umboðsmanns Alþingis, um að Þorgeir Ingi Njálsson yrði settur umboðsmaður Alþingis frá 1. september til 31. desember 2017 samhliða kjörnum umboðsmanni. Kjörinn umboðsmaður vinnur á þeim tíma að því að ljúka gerð fræðsluefnis fyrir starfsfólk stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga sem ákveðið var við afgreiðslu fjárlaga 2013. Þeir hefðu ákveðið þá skiptingu á verkefnum embættisins að settur umboðsmaður færi með mál sem varða kvartanir borgaranna en kjörinn umboðsmaður hefði umsjón með undirbúningi þeirra athugana sem unnið verður að veturinn 2017–2018 vegna frumkvæðismála hjá embætt
inu á tímabilinu, m.a. vegna breytinga í starfsmannahaldi embættisins.

Umboðsmaður greindi frá því að hann hefði tekið til skoðunar hvort tilefni væri til frumkvæðisathugunar á grundvelli frumkvæðiseftirlits síns og tekið til umfjöllunar samskipti dómsmálaráðherra og forsætisráðherra og aðra þætti málsins. Benti hann á að hafa verði í huga að ráðherrar eru annars vegar embættismenn og hins vegar stjórnmálamenn. Það kunni því að gilda mismunandi sjónarmið og reglur um störf og athafnir eftir því um hvort hlutverk
ið er að ræða. Þannig bendir hann á varðandi samtal dómsmálaráðherra við forsætisráðherra 21. júlí sl. að hann telji að það hafi verið málefnaleg ástæða fyrir dómsmálaráðherra að upp
lýsa forsætisráðherra í trúnaði um trúnaðargögn úr stjórnsýslumáli sem tengdust aðila honum nákomnum þar sem tilefnið hafi verið að þá hafi verið uppi vangaveltur um að forsætis
ráðherra hefði komið að afgreiðslu þessa tiltekna máls. Umboðsmaður bendir á að það geti einmitt skipt máli og verið eðlilegt til þess að unnt sé að taka afstöðu til hæfis í viðkomandi máli, þ.e. hvort sá sem tekur ákvörðun í stjórnsýslumáli uppfylli hæfisskilyrði.

Loks kom einnig fram að það skipti máli að forsætisráðherra fer í ríkisstjórn með ákveðið samræmingarhlutverk, þ.e. að samræma störf ráðherra í ríkisstjórn. Benti hann á að við rannsókn á bankahruninu hafi m.a. komið fram að skort hefði á þetta samráð og einnig að upplýsingagjöf til forsætisráðherra hefði ekki verið fullnægjandi, t.d. frá sjálfstæðum stofn
unum og milli ráðherra í ríkisstjórn. Í tengslum við þetta voru gerðar breytingar á lögum um Stjórnarráð Íslands og m.a. kveðið skýrar á um starfshætti ríkisstjórnar og samhæfingu starfa á milli ráðherra.

Kom fram að umboðsmaður hefði eftir að hafa farið yfir málið ekki talið ástæðu til frum
kvæðisathugunar af sinni hálfu.

Niðurstaða stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

Nefndin telur að hugtakið uppreist æru sé ekki í samræmi við réttarvitund almennings og almennan málskilning. Þannig hafi lögin og réttarframkvæmdin ekki tekið breytingum í sam
ræmi við tíðarandann í samfélaginu og þekkingu á afleiðingum alvarlegra brota, svo sem kynferðisbrota.

Nefndin telur að framkvæmd mála sem varða umsóknir um uppreist æru hafi um árabil ekki verið í samræmi við kröfur sem gera verður til vandaðrar meðferðar mála í stjórnsýsl
unni. Þess vegna ríki einhugur um að taka þessi lög og reglur um uppreist æru til gagngerrar endurskoðunar enda sé þegar hafin vinna við endurskoðun þeirra.

Frumvarp sem lagt hefur verið fram á Alþingi um breytingar á almennum hegningarlögum þar sem fyrirhugað er að afnema ákvæði um uppreist æru er skref í átt að nauðsynlegum réttarbótum.

Ábendingar stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar.

Nefndin hefur við athugun sína komist að því að tilefni er til að gera almennar úrbætur og vill í því sambandi vekja sérstaklega athygli á að:

•	taka beri til endurskoðunar reglur um framlagningu skjala og minnisblaða fyrir ríkis
stjórn í samræmi við breytingar á lögum um Stjórnarráð Íslands frá 2011,

•	vinnubrögð við afgreiðslu beiðna um upplýsingar í stjórnsýslunni verði að vera skilvirk og í anda upplýsingalaga og meginreglu um rétt til upplýsinga,

•	einfalda þurfi málsmeðferð og hraða úrskurðum eða úrlausnum mála til hagsbóta fyrir almenning enda skipti tímasetning aðgangs að upplýsingum meginmáli fyrir aðhald með stjórnvöldum á hverjum tíma.

Alþingi, 26. september 2017.

Jón Steindór Valdimarsson,

form.	Teitur Björn Einarsson.	Eva Pandora Baldursdóttir.
Njáll Trausti Friðbertsson.	Lilja Alfreðsdóttir.	Jón Þór Ólafsson.
Haraldur Benediktsson.	Svandís Svavarsdóttir.	Hildur Sverrisdóttir.