148. löggjafarþing 2017–2018.

Þingskjal 131 — 66. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2017.

Frá minni hluta fjárlaganefndar.

Frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2017 er hið fyrsta sem lagt er fram samkvæmt lögum um opinber fjármál, nr. 123/2015. Þar segir um fjáraukalög að ráðherra er heimilt, ef þess gerist þörf, að leita aukinna fjárheimilda í frumvarpi til fjáraukalaga til að bregðast við tíma
bundnum, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum innan fjárlagaársins, enda hafi ekki verið unnt að bregðast við þeim með úrræðum sem tilgreind eru í lögum þessum". Frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2017 lítur hins vegar út eins og öll önnur fyrri fjáraukalagafrum
vörp og ber þess ekki merki að verið sé að fara eftir lögum um opinber fjármál.

Lög um opinber fjármál.

Lögin eru skýr um að ráðherra ber ábyrgð á framkvæmd fjárlaga og skal reksturinn vera skilvirkur og hagkvæmur. Því markmiði getur ráðherra náð með því að setja reglur um nýt
ingu þeirra fjárheimilda sem fjárlög kveða á um. Ráðherra getur líka breytt skiptingu fjár
heimilda innan málefnaflokks og, ef allt annað þrýtur, gripið til varasjóðs málefnaflokks eða gripið til fjár úr almennum varasjóði. Öllum þessum úrræðum þarf ráðherra að beita til þess að ná markmiðum fjárlaga, ef fjárheimildir duga ekki til, áður en gripið er til þess að leita heimilda í gegnum fjáraukalög og jafnvel þó til allra úrræða hafi verið gripið þá þarf samt að rökstyðja að aukin fjárheimild í fjáraukalögum sé vegna tímabundinna, ófyrirséðra og óhjákvæmilegra" atvika. Öll þessi atriði þurfa að eiga við til þess að hægt sé að kalla eftir fjáraukalögum.

Í frumvarpi til fjáraukalaga fyrir árið 2017 er ekki útskýrt hvernig þær fjárheimildir sem beðið er um uppfylla ofangreind skilyrði. Í umfjöllun nefndarinnar kom meira að segja fram að stofnað hefði verið til skuldbindinga vegna einhverra þessara fjárheimilda og þá verður að spyrja hvort 41. gr. stjórnarskrárinnar eigi við um að ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum". Má skuldbinda ríkissjóð án þess að til sé fjárheimild fyrir því?

Það liggur ekki fyrir nefndinni að ráðherra hafi gripið til allra þeirra ráðstafana sem hægt er að nota til þess að fjárveitingar fari ekki fram úr fjárheimildum áður en leitað er til fjár
aukalaga. Engar reglugerðir hafa verið settar um nýtingu fjárheimilda, engar greinargerðir ráðherra um hvaða ráðstafana ráðherra hyggst grípa til til að koma í veg fyrir frávik milli raunútgjalda og fjárheimilda. Ráðherra hefur heldur ekki gert fjárlaganefnd grein fyrir því hvernig varasjóðir hafa verið notaðir. Upplýsingar sem nefndin fékk voru þær að verið væri að geyma einhverja varasjóði til þess að eiga mögulega fyrir kjarasamningum ef þeir fara umfram áætlanir. Af hverju þarf að geyma varasjóðina til þess og leita heimilda í fjárauka
lögum fyrir öðru en ekki öfugt?

Þessi framkvæmd ber ekki með sér að farið sé að lögum um opinber fjármál.

Varasjóðir.

Mikil umræða var í nefndinni um varasjóði málefnaflokka og almennan varasjóð fjárlaga. Nefndin fékk sundurliðun á notkun varasjóðanna sem sýndi að þeir væru nær ósnertir, alls var búið að nýta 25,9 millj. kr. úr varasjóðum málaflokka. Þrátt fyrir það er lagt fram fjár
aukalagafrumvarp upp á um 25 milljarða kr. Ef allir varasjóðirnir væru nýttir þá gæti fjár
aukinn verið um þriðjungi minni.

Minni hlutinn leggur sérstaka áherslu á að það eigi að fara eftir lögum um opinber fjármál þegar kemur að fjáraukalögum. Það felur í sér að ef ríkisstjórnin leggur fram fjáraukalaga
frumvarp þá sé útskýrt skilmerkilega hvernig ráðherra hefur áður brugðist við með aðhalds
aðgerðum, reglugerðarbreytingum, millifærslum, notkun á varasjóði málefnaflokksins og al
menna varasjóðnum. Allt þetta verður að hafa verið fullreynt áður en gripið er til frumvarps til fjáraukalaga. Því til viðbótar mælist minni hlutinn til þess að ríkisstjórnin fari eftir 41. gr. stjórnarskrárinnar og sæki sér fjárheimildir áður en búið er að stofna til skuldbindinga eða útgjalda.

Heimildir.

Í 3. gr. frumvarpsins er að finna breytingar á 6. gr. fjárlaga fyrir árið 2017. Þar er bætt við fjórum heimildum um land við Nauthólsveg, í Mosfellsbæ og í Bláskógarbyggð ásamt eignartilfærslu frá Lindarhvoli ehf. til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins vegna B-deildar líf
eyrissjóðsins. Það sem vekur athygli við þessa grein er að heimildin, verði hún samþykkt, mun einungis vera til staðar í þá örfáu daga sem eftir lifir árs þar sem ekki er gert ráð fyrir þessum heimildarákvæðum í fjárlögum fyrir árið 2018. Eigi að nýta þessi heimildarákvæði verður að ganga til þessara samninga á þeim dögum sem eftir eru af árinu. Minni hlutinn sér enga ástæðu til þess að þessar heimildir séu settar í fjáraukalög í stað fjárlaga fyrir árið 2018.

Framtíð opinberra fjármála.

Alþingi fer með löggjafarvaldið en fyrst ráðherra skilar frumvarpi til fjáraukalaga til Al
þingis sem fer gegn lögum um opinber fjármál, hver er þá ábyrgð Alþingis að afgreiða slík lög? Hverjar eru afleiðingar þess að framfylgja ekki lögum um opinber fjármál og hver fram
fylgir því að einhver axli þá ábyrgð? Varla væri það sami meiri hluti þings og samþykkir fjáraukalagafrumvarp sem fer gegn lögum um opinber fjármál? Hvar ætti sú ábyrgð að liggja?

Það er augljóst að ýmis markmið laga um opinber fjármál nást ekki að þessu sinni. Engin sjálfbærni eða gagnsæi felst í að leita sífellt að heimildum eftir að búið er að stofna til skuld
bindinga. Það er engin festa, varfærni eða stöðugleiki í 25 milljarða kr. frumvarpi til fjár
aukalaga. Minni hlutinn hafnar þessari framkvæmd algerlega og vísar ábyrgð á að fara gegn lögum um opinber fjármál á hendur ríkisstjórnar og þess hluta þingsins sem samþykkir þetta fjáraukalagafrumvarp.

Þorsteinn Víglundsson er áheyrnarfulltrúi í fjárlaganefnd og tekur undir þetta álit minni hlutans.

Alþingi, 28. desember 2017.

Björn Leví Gunnarsson,

frsm.	Ágúst Ólafur Ágústsson.	Birgir Þórarinsson.
Ólafur Ísleifsson.