148. löggjafarþing 2017–2018.

Þingskjal 1317 — 521. mál.

Svar

dómsmálaráðherra við fyrirspurn frá Ólafi Ísleifssyni um
fjölda hælisleitenda og dvalartíma þeirra hér á landi.

Ráðuneytið óskaði eftir upplýsingum frá Útlendingastofnun, stoðdeild embættis ríkislög
reglustjóra og utanríkisráðuneytinu vegna fyrirspurnarinnar.

1.	Hver var fjöldi hælisleitenda og hversu margir fengu hæli hér á landi á árunum 2012–
2017? Svar óskast sundurliðað eftir árum.

Töflurnar hér á eftir sýna annars vegar fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd á árunum 2012–2017 (tafla 1) og hins vegar fjölda veitinga á alþjóðlegri vernd, viðbótarvernd og dvalarleyfum af mannúðarástæðum sömu ár (tafla 2). Vakin er athygli á að veitingar á hverju ári geta verið vegna umsókna sem lagðar voru fram á árunum á undan.

Tafla 1. Fjöldi umsókna um alþjóðlega vernd á árunum 2012–2017.

Fjöldi umsókna um vernd
2012	118
2013	172
2014	176
2015	354
2016	1133
2017	1096

Tafla 2. Fjöldi veitinga á alþjóðlegri vernd, viðbótarvernd og mannúðarleyfi á árunum 2012–2017.

Fjöldi veitinga
Flóttamannastaða / Alþjóðleg vernd	Viðbótarvernd	Mannúðarleyfi
2012	3	2	0
2013	8	5	3
2014	28	9	15
2015	45	21	21
2016	59	40	22
2017	88	36	54

2.	Hver var meðaldvalartími þeirra hælisleitenda hérlendis sem fengu synjun erindis á sama tíma? Hver var lengsti dvalartíminn og hvernig var dreifing hans?

Til grundvallar útreikningi á dvalartíma liggur dagsetning umsóknar og dagsetning flutn
ings úr landi.1

Tafla 3. Meðaldvalartími og lengsti dvalartími umsækjenda um alþjóðlega vernd sem var synjað um efnislega meðferð eða synjað um vernd, viðbótarvernd eða dvalarleyfi af mann
úðarástæðum á árunum 2012–2017.

Meðaldvalartími	Lengsti dvalartími
2012	353	792
2013	204	990
2014	355	1432
2015	316	1151
2016	177	843
2017	166	531

Tafla 4. Dreifing dvalartíma umsækjenda um alþjóðlega vernd sem var synjað um efnislega meðferð eða synjað um vernd, viðbótarvernd eða dvalarleyfi af mannúðarástæðum á árunum 2012–2017, eftir fjölda mánaða.

Fjöldi mánaða	2012	2013	2014	2015	2016	2017
0–3	1	12	3	18	163	99
3–6	4	48	7	10	133	128
6–9	2	32	8	35	127	79
9–12	4	5	4	19	61	33
12–15	7	4	3	10	15	11
15–18	3	5	4	8	7	9
18–21	5	1	5
21–24	1	1
24–27	1	2
27–30	2	3	2
>30	1	1	6

3.	Hvaða þættir hafa helst áhrif á dvalartíma hælisleitenda? Hvað hafa stjórnvöld gert til þess að stytta dvalartímann, hver er árangur þeirra aðgerða og hvaða aðgerðir eru fyrirhugaðar?

Spurningin er í fjórum liðum og er svarinu við henni skipt niður samkvæmt því.

Hvaða þættir hafa helst áhrif á dvalartíma hælisleitenda?

Dvalartími umsækjenda um alþjóðlega vernd er sá tími sem það tekur stjórnvöld að af
greiða umsókn, ýmist að viðbættum þeim tíma sem það tekur að framkvæma synjun með sjálfviljugri heimför eða flutningi umsækjanda úr landi eða þeim tíma sem það tekur einstak
linga sem er veitt vernd, viðbótarvernd eða dvalarleyfi af mannúðarástæðum að útvega sér húsnæði.

Eðli mála og málsástæður umsækjenda um alþjóðlega vernd eru mjög mismunandi, auk þess sem munur er á þeirri meðferð sem mál fá hjá stjórnvöldum. Það eru þessir þættir varð
andi málsmeðferðina sem einna mest áhrif hafa á lengd dvalar hvers og eins umsækjanda, þ.e. hvort um sé að ræða bersýnilega tilhæfulausa umsókn einstaklings frá öruggu upprunaríki, hvort umsókn er afgreidd án efnislegrar niðurstöðu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar eða hvort umsókn er tekin til efnislegrar meðferðar. Þá hefur það einnig áhrif á lengd dvalar
tímans hvort umsækjandi uni niðurstöðu Útlendingastofnunar í máli sínu eða kæri hana til æðra stjórnvalds eða óski eftir frestun réttaráhrifa á niðurstöðu æðra stjórnvalds. Þá skiptir það máli varðandi lengd dvalartímans hvort umsækjandi er með skilríki meðferðis og hægt sé að auðkenna hann. Málum þar sem umsækjendur um alþjóðlega vernd eru án skilríkja hefur fjölgað en slíkt kallar á lengri afgreiðslutíma. Það hefur ekki síst áhrif á þann tíma sem það tekur yfirvöld að framkvæma flutning til heimalands en langan tíma getur tekið að útvega ferðaskilríki og er það háð samvinnu við heimaríki viðkomandi. Auðkenningarvinna og öflun ferðaskilríkja frá heimaríki, sem veita heimild til landgöngu þar, geta í sumum tilvikum tekið marga mánuði. Í samstarfi við viðtökuríki skipta máli atriði eins og endurviðtökusamningar og kröfur varðandi undirbúning, t.d. tilkynningarfresti. Í sumum tilvikum, varðandi endur
sendingar til ríkja samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, er flugvöllum lokað á ákveðnum dögum vegna móttöku á fólki sem verið er að endursenda. Eins getur Ísland ekki endursent umsækjendur um vernd til ríkja sem ekki taka við eigin ríkisborgurum sem sendir eru til baka gegn vilja þeirra.

Fjöldi umsókna og samsetning umsækjenda hefur einnig mikil áhrif á hversu langan tíma málsmeðferðin tekur. Til að tryggja skjóta og skilvirka afgreiðslu umsókna skiptir því mestu máli að allir aðilar kerfisins, Útlendingastofnun, kærunefnd útlendingamála, talsmannakerfið og stoðdeild ríkislögreglustjóra, hafi nægar bjargir til að sinna þeim málafjölda og þeirri sam
setningu mála sem þeir hafa til vinnslu hverju sinni. Hafi kerfið fleiri eða þyngri mál til vinnslu en það ræður vel við verða tafir á afgreiðslunni sem hefur í för með sér biðtíma fyrir umsóknir. Í þessu tilliti er mikilvægt að líta á kerfið sem heild því tafir hjá einum aðila geta myndað flöskuháls sem hefur áhrif á allt ferlið.

Hvað hafa stjórnvöld gert til þess að stytta dvalartímann?

Á undanförnum árum hefur stærstur hluti umsækjenda um alþjóðlega vernd hér á landi komið frá ríkjum á lista yfir örugg upprunaríki og hafa stjórnvöld því lagt ríka áherslu á aðgerðir til að draga úr og sinna hratt umsóknum frá þessum ríkjum og stytta dvöl þessara umsækjenda með skilvirkri málsmeðferð, sem dæmi má nefna:

–	Forgangsmeðferð fyrir bersýnilega tilhæfulausar umsóknir ríkisborgara frá öruggum upprunaríkjum var komið á hjá Útlendingastofnun í upphafi árs 2016.

–	Albaníu, Georgíu, Kósóvó, Makedóníu, Serbíu, Svartfjallalandi og stærstum hluta Úkra
ínu hefur verið bætt á lista yfir örugg upprunaríki.

–	Með breytingu á lögum um útlendinga, nr. 80/2016, sem tóku gildi 1. janúar 2017, var kveðið á um að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunar Útlendingastofnunar í tilviki bersýnilega tilhæfulausra umsókna frá ríkisborgurum öruggra upprunaríkja (lög nr. 124/2016 og 17/2017).

–	Með breytingu á reglugerð um útlendinga, nr. 540/2017, sem tók gildi 30. ágúst 2017, var Útlendingastofnun veitt heimild til að taka ákvarðanir í forgangsmálum án skriflegs rökstuðnings strax að fyrsta viðtali loknu. Þá veitti reglugerðarbreytingin Útlendinga
stofnun heimild til að fella niður þjónustu við þá sem koma frá öruggum upprunaríkjum og við þá sem teljast vera með bersýnilega tilhæfulausa umsókn um leið og ákvörðun liggur fyrir. Auk þess er framfærslufé ekki greitt eftir að umsókn er dregin til baka eða ákvörðun liggur fyrir. Með reglugerðarbreytingunni var einnig áréttuð sú stefna stjórn
valda að brottvísa þeim einstaklingum sem leggja fram tilhæfulausar umsóknir um al
þjóðlega vernd hér á landi en brottvísun felur í sér endurkomubann á Schengen-svæðið í ákveðinn tíma.

Aðrar aðgerðir til að tryggja skjóta og skilvirka afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd:

–	Umbótaverkefni Útlendingastofnunar í samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna (2013–2016).

–	Reglulegir samráðsfundir (nú mánaðarlegir) á vegum dómsmálaráðuneytisins með þeim aðilum sem sinna málsmeðferð á umsóknum um alþjóðlega vernd. Fundina sækja, auk fulltrúa dómsmálaráðuneytisins, fulltrúar Útlendingastofnunar, kærunefndar útlendinga
mála, stoðdeildar ríkislögreglustjóra, lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, lögreglunnar á Suðurnesjum og Rauða krossins. Einnig hefur fulltrúi utanríkisráðuneytisins sótt fundina eftir þörfum.

–	Stofnun stoðdeildar ríkislögreglustjóra, sem annast framkvæmdir á ákvörðunum Útlend
ingastofnunar.

–	Sameiginleg starfsstöð verndarsviðs Útlendingastofnunar, lögreglunnar á Suðurnesjum, lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu og stoðdeildar ríkislögreglustjóra var tekin í notkun í Bæjarhrauni í Hafnarfirði árið 2016 og hefur stytt boðleiðir og bætt upplýsingaflæði milli aðila.

–	Samningur um talsmannaþjónustu við Rauða krossinn gerður til þriggja ára í kjölfar for
auglýsingar á Evrópska efnahagssvæðinu samkvæmt VIII. kafla laga nr. 120/2016, um opinber innkaup.

–	Samningur við alþjóðlegu fólksflutningastofnunina (IOM) um aðstoð við sjálfviljuga heimför umsækjenda um vernd tók gildi í ágúst 2016 og var nýlega framlengdur til 31. janúar 2020.

–	Síðan 2013 hafa verið átaksverkefni þar sem ráðnir hafa verið starfsmenn tímabundið til Útlendingastofnunar til að mæta örri fjölgun umsækjenda um alþjóðlega vernd, síðast tímabundin fjölgun stöðugilda hjá Útlendingastofnun um tíu á grundvelli ákvörðunar ríkisstjórnarinnar frá miðju síðasta ári.

–	Ákvörðun um fjölgun stöðugilda lögreglumanna hjá stoðdeild ríkislögreglustjóra úr sjö í tíu í mars 2018, á grundvelli samnings Útlendingastofnunar og ríkislögreglustjóra fyrir árið 2018. Þessar stöður hafa ekki verið mannaðar.

–	Dómsmálaráðuneytið, ríkislögreglustjóri, Útlendingastofnun og utanríkisráðuneytið hafa átt í samstarfi varðandi flutning á umsækjendum um alþjóðlega vernd frá Albaníu, Makedóníu og Georgíu til heimalanda sinna. Aðkoma utanríkisráðuneytisins hefur verið fólgin í samskiptum við stjórnvöld í þessum ríkjum til að tryggja að þau taki á móti ein
staklingum sem synjað hefur verið um alþjóðlega vernd á Íslandi á grundvelli gildandi reglna, ásamt því að afla yfirflugs- og lendingarleyfa frá viðeigandi stjórnvöldum. Vegna þátttöku Íslands í Schengen-samstarfinu þarf Ísland að gera sambærilega samninga og ESB hefur gert við þriðju ríki2 um vegabréfsáritanafrelsi, um útgáfu vegabréfsáritana og um endurviðtöku ríkisborgara þeirra sem koma ólöglega hingað til lands. Utanríkisráðu
neytið hefur í samstarfi við dómsmálaráðuneytið unnið að gerð endurviðtökusamninga. Stendur slík samningavinna nú yfir við nokkur ríki, t.d. Tyrkland og Makedóníu.

Hver er árangur þeirra aðgerða?

Hér vísast til svars við 2. tölul. fyrirspurnarinnar um lengd dvalartímans. Þar má sjá að meðaldvalartími umsækjenda sem var synjað um efnislega meðferð eða synjað um alþjóðlega vernd styttist um tæpan helming (44%) milli áranna 2015 og 2016. Á sama tíma fjölgaði umsóknum um alþjóðlega vernd hins vegar um meira en 300%, úr 354 í 1133. Langflestir umsækjendur á árinu 2016 komu á síðustu mánuðum ársins og umsækjendur árið 2017 voru lítið færri eða 1096. Þrátt fyrir þetta styttist meðaldvalartíminn áfram milli áranna 2016 og 2017.

Afgreiðslutími bersýnilega tilhæfulausra umsókna hjá Útlendingastofnun hefur styst úr 69 dögum að meðaltali árið 2017 í fjóra daga að meðaltali það sem af er árinu 2018. Þá hefur hlutfall bersýnilega tilhæfulausra umsókna umsækjenda frá öruggum upprunaríkjum lækkað úr 52% árið 2017 í 26% á fyrstu fjórum mánuðum ársins 2018. Munar þar mestu um fækkun umsókna ríkisborgara Albaníu og Georgíu.

Líkt og sjá má á mynd 1 er líklegt að rekja megi fækkun umsókna frá öruggum uppruna
ríkjum að miklu leyti til aðgerða stjórnvalda.

Mynd 1. Breytingar á fjölda umsókna frá ríkjum sem eru á lista yfir örugg upprunaríki annars vegar og öðrum ríkjum hins vegar.

Hvaða aðgerðir eru fyrirhugaðar?

Áfram verður unnið að því að bæta móttöku- og málsmeðferðarkerfið. Mikilvægt er að tryggja skilvirkni og hafa í huga að móttaka og málsmeðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd er ekki verkefni sem verður leyst með átaksaðgerðum heldur er hér um að ræða við
fangsefni sem er komið til að vera í öllum ríkjum hins vestræna heims.

Reglur og skipulag móttöku- og búsetuúrræða fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd eru stöðugt í endurskoðun og ávallt með það að markmiði að skilvirkni verði aukin og skýrt hvaða þjónusta er veitt og með hvaða hætti.

Sem dæmi um verkefni, sem eru framundan, er setning reglugerðar um VIS-upplýsinga
kerfið,3 sbr. 20. gr. laga um útlendinga, sem er sameiginlegur gagnagrunnur um vegabréfs
áritanir. Útlendingastofnun og lögreglu verður t.d. gert mögulegt að leita í upplýsingakerfinu eftir fingraförum. Slík uppfletting getur leitt til þess að auðkenni einstaklings finnist og getur jafnframt verið til þess fallin að skera úr um það hvort fara eigi með málið á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Líkt og kemur fram hér að framan eru ákveðin ríki sem Ísland hefur ekki tök á að endursenda borgara þriðja ríkis til þrátt fyrir að umsókn hafi verið synjað og því getur skipt sköpum að fyrir liggi uppruni umsækjanda og í hvaða farveg umsóknin er sett. Í Noregi hefur þessi notkun á VIS-gagnagrunninum skilað umtalsverðum árangri.

Unnið hefur verið að bættri skráningu upplýsinga en þar eru mörg tækifæri til úrbóta. Gera þarf þarfagreiningu varðandi upplýsingakerfi og stuðla að því að upplýsingakerfi þeirra aðila sem koma að málsmeðferð og framkvæmd, sem eru Útlendingastofnun, kærunefnd útlend
ingamála og lögregla, verði samræmd og sameinuð. Með því verður hægt að gera samskipti skilvirkari og tryggja að ekki verði tafir á afgreiðslu mála þegar þau þurfa að færast á milli aðila.

Í febrúar og mars sl. komu til landsins 56 erlendir sérfræðingar í sex hópum til þess að taka út þátttöku Íslands í Schengen-samstarfinu. Schengen-úttektir eru tæki Evrópusam
bandsins til að fylgjast með því hvernig reglum Schengen-samstarfsins er framfylgt í sam
starfsríkjunum. Úttektirnar eiga m.a. að tryggja skilvirka, samræmda og gagnsæja beitingu Schengen-reglnanna og gagnkvæmt traust ríkjanna. Í framangreindum úttektum voru sex þættir teknir út og varðaði einn þeirra framkvæmd við endursendingar þriðja ríkis borgara. Athugasemdir voru gerðar við 17 atriði sem Ísland þarf að lagfæra, ýmist með breyttu verk
lagi, laga- og/eða reglugerðarsetningu. Framkvæmd endurkomubanns þótti til að mynda ekki fullnægjandi og talið var að flutningi einstaklinga, sem hafa fengið synjun um vernd út fyrir ytri landamæri Schengen-svæðisins, væri ábótavant.

Málsmeðferðarreglur í málum um alþjóðlega vernd eru í endurskoðun, einkum þær reglur sem lúta að forgangsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd. Framangreint er liður í að bregðast við úrskurðum kærunefndar útlendingamála vegna þeirra mála sem sett hafa verið í forgangsmeðferð á grundvelli ákvæða um sérstaka málsmeðferð í reglugerð um útlendinga. Mikilvægt er að styrkja lagastoð fyrir forgangsmeðferð tilhæfulausra umsókna frá öruggum upprunaríkjum og tryggja að beiting brottvísunar og endurkomubanns sé í samræmi við ákvæði tilskipunar ESB nr.115/2008 um endursendingar einstaklinga í ólögmætri dvöl sem Ísland er skuldbundið af.

4.	Hver er fjöldi og meðaldvalartími hælisleitenda sem snúið hafa aftur eftir að hafa verið synjað um vernd og fengið lögreglufylgd úr landi á árunum 2012–2017? Hver var lengsti dvalartíminn og hvernig var dreifing hans? Hvað hafa stjórnvöld gert til þess að fyrirbyggja slíkar endurkomur og hvaða aðgerðir eru fyrirhugaðar?

Spurningin er í fjórum liðum. Svarinu við henni er skipt niður í þrennt, þannig að í fyrsta lið svarsins er fyrstu tveimur hlutum spurningarinnar svarað saman og síðan þeim tveimur sem eftir eru í aðskildum svörum.

Hver er fjöldi og meðaldvalartími hælisleitenda sem snúið hafa aftur eftir að hafa verið synjað um vernd og fengið lögreglufylgd úr landi á árunum 2012–2017? Hver var lengsti dvalartíminn og hvernig var dreifing hans?

Tafla 5. Fjöldi umsækjenda um alþjóðlega vernd sem sótti um öðru sinni á árunum 2016 til 2017, eftir að hafa verið synjað um efnislega meðferð eða synjað um vernd í efnismeðferð og fengið lögreglufylgd úr landi, meðaldvalartími og lengsti dvalartími.4

Fjöldi umsækjenda öðru sinni	Meðaldvalartími	Lengsti dvalartími
2016	9	102	280
2017	7	177	415

Gengið er út frá því í svarinu að spurt sé um einstaklinga sem fylgt hefur verið úr landi af lögreglu eftir að hafa verið synjað um efnislega meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd eða synjað um vernd í efnislegri meðferð, sem komið hafa aftur til landsins og sótt um vernd á ný. Í töflu 5 eru annars vegar upplýsingar um meðaldvalartíma og hins vegar um lengsta dvalartíma.

Eins og sjá má eru þessi tilvik fá. Lögð hefur verið áhersla á að afgreiða mál fljótt þegar um er að ræða endurtekna umsókn um vernd þar sem upplýsingar um málið liggja fyrir frá fyrri málsmeðferð þó svo að ný umsókn sé alltaf skoðuð sérstaklega og rannsakað hvort nýjar upplýsingar eða gögn liggi fyrir í málinu. Tekið skal fram að þrír af sjö einstaklingum sem sóttu um öðru sinni árið 2017 eru enn á landinu og því liggur ekki fyrir hver endanleg lengd dvalartíma þeirra verður.

Tafla 6. Dreifing dvalartíma umsækjenda um alþjóðlega vernd sem sóttu um öðru sinni á árunum 2012 til 2017, eftir að hafa verið synjað um efnislega meðferð eða synjað um vernd í efnismeðferð og fengið lögreglufylgd úr landi, eftir fjölda mánaða.

Fjöldi mánaða	2016	2017
0–3	6	2
3–6	1	2
6–9	1	2
9–12	1
12–15	1

Hvað hafa stjórnvöld gert til þess að fyrirbyggja slíkar endurkomur?

Samkvæmt alþjóðlegum lögum og samningum er Ísland skuldbundið til að taka á móti einstaklingum sem sækja um alþjóðlega vernd og fjalla um mál þeirra og skiptir þá ekki máli þó sótt hafi verið um áður. Endurkomur eru því hluti af því kerfi sem rekið er.

Einstaklingar sem fylgt hefur verið til heimalands hafa oft fengið tímabundið endurkomu
bann inn á Schengen-svæðið að lágmarki í tvö ár. Endurkomubann ber í slíkum tilvikum að skrá í SIS (Schengen Information System) sem er sameiginlegur gagnagrunnur Schengen-
ríkjanna. Hér á landi hefur ríkislögreglustjóri umsjón með SIS-gagnagrunninum. Í þeim tilvikum eru einstaklingar stöðvaðir á ytri landamærum Schengen-svæðisins. Í mörgum til
vikum fer fram greining á farþegalistum en hins vegar veita ekki öll flugfélög aðgang að sínum farþegaupplýsingum. Embætti lögreglustjórans á Suðurnesjum annast þessar grein
ingar. Greiningar á farþegaupplýsingum takmarkast af því að nöfn séu alltaf skrifuð eins.

Þegar einstaklingar eru hins vegar fluttir til annars Schengen-lands á grundvelli Dyflinnar
reglugerðarinnar er ekkert sem kemur í veg fyrir að viðkomandi komi aftur til landsins.

Í þessu samhengi þykir einnig rétt að benda á þá þætti sem helst hafa áhrif á dvalartíma umsækjenda um vernd og raktir eru í svari við 3. tölul. fyrirspurnarinnar. Þar eru rakin atriði sem íslensk stjórnvöld hafa í raun enga stjórn á.

Hvaða aðgerðir eru fyrirhugaðar?

Svo sem tölur um endurkomur bera með sér, sbr. það sem áður segir, eru endurkomur ekki alvarlegt vandamál hér á landi. Miklu skiptir þó að greina fljótt breytingar sem verða á mynstri á komum til landsins. Unnið er að samningi milli annars vegar Útlendingastofnunar og hins vegar lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu og lögreglunnar á Suðurnesjum um fjölgun stöðugilda lögreglumanna sem sinna móttöku og greiningu á upplýsingum um umsækjendur um alþjóðlega vernd úr þremur í fimm. Með því verður mögulegt að setja aukna vinnu í greiningu og eftirlit með komum umsækjenda um alþjóðlega vernd til landsins.