149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 698 — 437. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2018.

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund eftirtalda fulltrúa fjármála- og efna
hagsráðuneytisins: Björn Þór Hermannsson, Magnús Óskar Hafsteinsson og Viðar Helgason.

Lög um opinber fjármál og fjáraukalög.

Frumvarpið byggist á 26. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál. Þar kemur fram að ráðherra er heimilt, ef þess gerist þörf, að leita aukinna fjárheimilda í frumvarpi til fjárauka
laga til að bregðast við tímabundnum, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum innan fjárlagaársins, enda hafi ekki verið unnt að bregðast við þeim með öðrum úrræðum sem tilgreind eru í lögunum.

Eitt af markmiðum laganna var að draga mjög úr notkun fjáraukalaga frá því sem áður tíðkaðist, bæði með því að þrengja og afmarka betur þau tilvik sem falla undir skilyrði fjár
aukalaga auk þess sem lögin fela í sér ný úrræði fyrir ráðherra, þ.m.t. millifærslur, varasjóði einstakra málaflokka og almennan varasjóð sem ætlað er að mæta öllum helstu frávikum frá áætlunum.

Fyrstu fjáraukalögin sem byggjast á lögum um opinber fjármál voru samþykkt í fyrra. Meiri hlutinn telur að enn sem komið er hafi ekki fyllilega tekist að færa markmið nýju laganna yfir á frumvarpið. Því til stuðnings má nefna að enn er um 800 millj. kr. óráðstafað af almenna varasjóðnum þó að komið sé fram á síðustu vikur ársins. Þá liggur ekki fyrir hvort varasjóðir einstakra málefnaflokka hafi verið nýttir sem skyldi. Skilyrði fyrir notkun almenna varasjóðsins eru þau sömu og sett eru um heimildir í fjáraukalögum. Meiri hlutinn telur bagalegt að enn er ekki búið að setja reglugerð um notkun almenna varasjóðsins og brýnir ráðherra að ljúka því máli sem allra fyrst.

Helstu útgjaldamál frumvarpsins.

Í samræmi við lög um opinber fjármál fela frumvörp til fjáraukalaga ekki lengur í sér heildstætt endurmat á fjárlögum með endurskoðaðri tekjuáætlun og allsherjaryfirferð á gjaldaliðum. Þess í stað er sjónarhorn frumvarpsins þrengra og eingöngu fjallað um einstök útgjaldatilefni sem ekki eru talin rúmast innan ramma fjárlaga.

Samtals er óskað eftir að fjárheimildir verði auknar um 56,6 milljarða kr. sem er 7% af heimildum fjárlaga. Það er mikið í sögulegu samhengi en þá er til þess að líta að 49,2 milljarðar kr. skýrast af tveimur tilefnum sem tengjast alfarið breytingum á framsetningu fjárlaga í samræmi við alþjóðlega reikningsskilastaðla.

Um er að ræða annars vegar 31 milljarð kr. vegna breytinga á uppgjöri lífeyrisskuldbind
inga. Samkvæmt stöðlunum skulu allar breytingar milli ára færast um rekstrarreikning en samkvæmt eldra uppgjöri fór hluti þeirra um endurmatsreikning. Þar eru þá meðtalin áhrif af ávinnslu nýrra réttinda á árinu, launabreytingar og allar breytingar á tryggingafræðilegum forsendum lífeyrisskuldbindinga, svo sem lífslíkum. Tillagan skiptist þannig að 18,6 millj
arðar kr. eru vegna launabreytinga en vextir á ófjármagnaðri skuldbindingu nema 12,4 milljörðum kr.

Hins vegar eru 18,2 milljarðar kr. vegna afskrifta skattkrafna sem kemur sem fjárheimild á móti gjaldfærslu bæði beinna afskrifta tapaðra krafna, t.d. vegna gjaldþrota, og eins óbeinna afskrifta þar sem kröfur eru færðar niður sem nemur varúðarfærslu. Í fjárlögum ársins var gert ráð fyrir að afskriftir yrðu dregnar frá tekjum til samræmis við alþjóðlega hagskýrslu
staðla, en samkvæmt reikningsskilastöðlum ber að færa afskriftir skattkrafna á gjaldahlið þar sem verið er að færa niður útistandandi skattkröfur frá fyrri árum, þ.e. álagða óinnheimta skatta sem hafa verið tekjufærðir á fyrri árum.

Framangreindar breytingar hafa engin áhrif á afkomu ríkissjóðs í 1. gr. fjárlaga þar sem afkoman er mæld samkvæmt hagskýrslustaðli. Þær breyta hins vegar 3. gr. frumvarpsins þar sem fjárheimildir málefnasviða og málaflokkar eru settar fram samkvæmt alþjóðlegum reikningsskilastöðlum.

Önnur tilvik vega mun minna og koma flest fram í eftirfarandi töflu sem er einnig að finna á bls. 46 í greinargerð frumvarpsins.

Rekstrargrunnur	Útgjöld í millj. kr.
Heildarfjárheimild skv. fjárlögum	820.287
Breytingar á útgjaldaskuldbindingum	56.598
Þar af tæknileg útgjaldamál
Lífeyrisskuldbindingar, breytt reikningshaldsleg framsetning	31.013
Afskriftir skattkrafna, breytt reikningshaldsleg framsetning	18.209
Önnur tæknileg útgjaldamál	478
Vaxtareikningi af inneign hjá ríkissjóði hætt	-1.660
Þar af önnur bundin útgjaldamál	8.558
Lífeyrisskuldbindingar, yfirtaka á lífeyrisskuldbindingum	3.200
Fæðingarorlofssjóður, aukin þátttaka foreldra og aukinn kostnaður á greiddan dag	985
Kirkjujarðasamkomulag, hækkun framlags til að efna samning milli ríkis og kirkju	784
Samgöngumál: Snjómokstur og seinkun Vestmannaeyjaferju	569
Hælisleitendur: Fjölgun umsókna um alþjóðlega vernd	500
Vísindi og samkeppnissjóðir: Framlag til rammaáætlunar ESB	491
Sjúkratryggingar, umframútgjöld vegna þjálfunar	469
Vinnumarkaður og atvinnuleysi: Endurmat á áætluðum útgjöldum ársins	480
Ýmsar aðrar útgjaldaskuldbindingar	1.080
Heildarfjárheimild 2018	876.885

Að undanskildum þessum framsetningarbreytingum eru gerðar tillögur um samtals 8,6 milljarða kr. hækkun útgjaldaheimilda. Þar vegur þyngst yfirtaka á lífeyrisskuldbindingum í samræmi við samning við Bændasamtök Íslands og yfirtaka á skuldbindingum ýmissa samtaka í heilbrigðisþjónustu, samtals 3,2 milljarðar kr.

Gerðar eru tillögur um nokkrar tæknilegar millifærslur fjárheimilda. Dæmi um það er lækkun rekstrarfjárveitinga vegna eignfærslu varanlegra rekstrarfjármuna. Það er sambærileg millifærsla og gerð var við 3. umræðu fjárlagafrumvarps. Um 700 millj. kr. millifærslu er að ræða af þessu tilefni.

Frávik frumútgjalda að frátöldum þessum óreglulegu liðum hafa ekki verið lægri sem hlutfall af fjárlögum síðan árið 2013. Á árabilinu 1998–2008 var sambærilegt meðaltal frávika í fjáraukalögum um 5% af frumútgjöldum. Stóraukið aðhald í kjölfar bankahrunsins stuðlaði að bættu verklagi hvað þetta varðar þannig að frávikið nam að meðaltali 1,6% árin 2009–2016. Í þessu frumvarpi er hlutfallið um 0,7% og er mjög lágt í sögulegu samhengi og því í samræmi við markmið laga um opinber fjármál um að lágmarka umfang fjáraukalaga.

Endurmat á afkomu ríkissjóðs fyrir árið 2018.

Þrátt fyrir að frumvarpinu sé ekki ætlað að breyta tekjum eða gjöldum til samræmis við útkomuspá þá er eigi að síður gerð grein fyrir endurmati á afkomu ársins. Í töflu á bls. 55 í greinargerð frumvarpsins koma fram helstu stærðir í þeim efnum. Er þá byggt á nýjustu þjóðhagsspá Hagstofu Íslands sem birt var í byrjun nóvember. Gert er ráð fyrir að tekjur og gjöld verði lítillega hærri en áætlað var í fjárlögum.

Tekjur ríkissjóðs.

Áætlað er að heildartekjur verði 4,4 milljörðum kr. hærri en í fjárlögum. Breytingar eru bæði til hækkunar og lækkunar. Tekjuskattur einstaklinga er nú áætlaður 2,3 milljörðum kr. hærri en á móti lækki tekjuskattur lögaðila um 1,5 milljarða kr. Þá er áætlað að tekjur af virðisaukaskatti lækki um 5,9 milljarða kr. en aðrir óbeinir skattar eru áætlaðir um 1,6 milljörðum kr. hærri en fjárlög. Veigamesta frávikið felst í hærri arðgreiðslum frá Íslands
banka og Landsbankanum um samtals 7,5 milljarða kr.

Gjöld ríkissjóðs.

Áætlað er að heildargjöldin verði nánast þau sömu og í fjárlögum ársins eða um 0,7 millj
örðum kr. lægri. Frávik eru í báðar áttir. Áætlað er að rekstrarkostnaður stofnana verði heldur hærri en í fjárlögum, einkum vegna sjúkrahúsþjónustu sem gæti orðið um 2,5 milljörðum kr. hærri en samkvæmt fjárlögum. Að auki er gert ráð fyrir nokkrum sérstökum útgjaldamálum sem koma fram í frumvarpinu. Þar má nefna endurmat á gjöldum Fæðingarorlofssjóðs, við
bótarframlögum til Þjóðkirkjunnar og til samgöngumála, sjúkratrygginga vegna sjúkra
þjálfunar auk fleiri veigaminni liða sem eru skýrðir í greinargerð frumvarpsins.

Á móti vegur að gert er ráð fyrir lægri vaxtagreiðslum ríkissjóðs sem nemur 3,3 milljörð
um kr. Þar af skýrast 1,4 milljarðar kr. vegna breyttrar framsetningar á vaxtatekjum sjóða í A-hluta ríkissjóðs sem felur í sér bæði lækkun á vaxtatekjum og vaxtagjöldum. Samkvæmt lögum um opinber fjármál skulu allar vaxtatekjur renna í ríkissjóð nema sérlög kveði á um annað.

Vinna nefndarinnar.

Nefndin hafði mjög skamman tíma til að afla sér ítarlegra upplýsinga um einstakar tillögur frumvarpsins. Eigi að síður var kallað eftir þeim frá fjármála- og efnahagsráðuneyti, vel
ferðarráðuneyti, dómsmálaráðuneyti, mennta- og menningarmálaráðuneyti og samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneyti. Aðeins var gefinn einn virkur vinnudagur til svara en samt sem áður bárust svör frá öllum ráðuneytunum og þakkar nefndin fyrir skjót viðbrögð fjármálastjóra ráðuneytanna. Nefndin leitaði svara við því hvers vegna aðgerðir ráðuneyta hafi ekki dugað til að koma í veg fyrir tillögu í frumvarpið, auk þess sem aflað var ýmissa tölfræðilegra gagna sem nýttust til að leggja mat á réttmæti einstakra tillagna.

Breytingartillögur.

Í frumvarpinu er gerð tillaga um heimild til að endurlána 500 millj. kr. til Íslandspósts ohf. Í því samhengi er bent á álit meiri hlutans við 3. umræðu fjárlagafrumvarps fyrir árið 2019 þar sem farið er ítarlega yfir málið.

Meiri hlutinn gerir nokkrar breytingartillögur og er gerð sérstaklega grein fyrir þeim hverri fyrir sig í þessum kafla nema hvað sameiginleg umfjöllun er um nokkrar millifærslur og leiðréttingar.

Samtals eru lagðar til breytingartillögur sem að öllu samanlögðu leiða til 248,1 millj. kr. hækkunar á gjaldaheimildum í sundurliðun 1 í frumvarpinu. Hækkunin hefur samsvarandi áhrif á 1. og 2. gr. frumvarpsins.

Leiðrétting vegna lækkunar á sértekjum vegna nýs greiðsluþátttökukerfis.

Gerðar eru tillögur um samtals 300 millj. kr. millifærslur á 11 liðum. Hinn 1. maí 2017 tók gildi nýtt greiðsluþátttökukerfi sjúkratryggðra í kostnaði vegna heilbrigðisþjónustu. Helstu markmiðin með kerfinu eru að verja þá sem mest þurfa á heilbrigðisþjónustu að halda fyrir háum útgjöldum, draga úr útgjöldum barnafjölskyldna og styrkja heilsugæsluna sem fyrsta viðkomustað fólks í heilbrigðiskerfinu. Kerfið er jöfnunarkerfi sem felur í sér að létt var af þeim sem í eldra kerfinu báru mestan kostnað en þeir sem greiddu minnst greiða meira en áður.

Með innleiðingu nýja greiðsluþátttökukerfisins var ákveðið að auka framlög hins opinbera til niðurgreiðslu á hlut sjúklinga sem nemur 1,5 milljörðum kr. á ársgrundvelli. Hlutdeild sjúkratryggðra í heilbrigðiskostnaði lækkaði sem því nemur. Undir nýja kerfið fellur þjónusta heilsugæslu og sjúkrahúsa og þjónusta sjálfstætt starfandi lækna, sjúkraþjálfara, iðjuþjálfa og talmeinafræðinga sem starfa samkvæmt samningi við Sjúkratryggingar Íslands og rann
sóknir og geisla- og myndgreiningar.

Hámarksgreiðslur eru mismunandi eftir því hvort almennir notendur, öryrkjar, aldraðir eða börn eiga í hlut. Hámarksgreiðslur í hverjum mánuði hjá almennum notanda á árinu 2018 er 25.100 kr. Með gildistöku nýja greiðsluþátttökukerfisins var gert ráð fyrir 1.500 millj. kr. útgjaldaauka hjá ríkissjóði, 250 millj. kr. á lækniskostnað sjúkratrygginga, 950 millj. kr. á lið þjálfunar og 300 millj. kr. lækkun sértekna hjá heilbrigðisstofnunum. Lækkun sértekna hjá heilbrigðisstofnunum reyndist vera tæpar 390 millj. kr. Fjárveitingin var vistuð á lið sjúkratrygginga. Fjárheimildir lækniskostnaðar og þjálfunar hafa þegar verið hækkaðar og er hér lögð til samtals 300 millj. kr. millifærsla frá sjúkratryggingum til að mæta lækkun sértekna hjá heilbrigðisstofnunum.

Leiðréttingar á hagrænni skiptingu fjárheimilda.

Gerð er tillaga um samtals níu færslur sem fela ýmist í sér leiðréttingu milli rekstrar og rekstrartilfærslna eða tilfærslu rekstrarframlaga yfir í stofnkostnaðarframlög til viðbótar við tillögur þess efnis í frumvarpinu sjálfu.

Aðrar breytingartillögur.

01.10 Alþingi.

Gerð er tillaga um 30 millj. kr. aukafjárveitingu til Alþingis sem að langmestu leyti skýrist af ófyrirséðum útgjöldum vegna viðgerðar á húsnæðinu að Kirkjustræti 10. Þar kom upp mygla og var óhjákvæmilegt að ráðast í viðgerðir. Fagaðilar voru fengnir til að meta og gera tilboð í verkið, en þegar vinna hófst kom í ljós að verkefnið var mun umfangsmeira en talið hafði verið og tvöfaldaðist áætlaður heildarkostnaður. Því er óskað eftir 30 millj. kr. auka
fjárveitingu þar sem ekki er svigrúm í rekstri til að mæta þessum kostnaði.

07.20 Nýsköpun, samkeppni og þekkingargreinar.

Lögð er til 137,9 millj. kr. hækkun fjárheimildar vegna fjárfestingarsamnings við Algalíf. Hinn 28. janúar 2014 gerði ríkisstjórn Íslands fjárfestingarsamning við Algalíf Iceland ehf. Í samningnum var m.a. kveðið á um, með fyrirvara um sérstaka heimild í fjárlögum sam
kvæmt ákvörðun Alþingis, að félagið ætti rétt á þjálfunaraðstoð vegna kostnaðar við þjálfun starfsmanna. Algalíf hefur nú á grundvelli framangreinds fjárfestingarsamnings ítrekað beiðni um veitingu þjálfunaraðstoðar vegna þjálfunarkostnaðar sem fallið hefur til á árunum 2014–2017.

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur yfirfarið gögn sem bárust frá Algalíf og staðfest að kostnaður vegna þjálfunar falli innan þess ramma sem telja má nauðsynlegt til að fyrirtækið geti gætt lágmarkskrafna um öryggi um umhverfismál og framleiðsluhætti. Kostn
aður alls að fjárhæð 137.935.220 kr. er vegna þjálfunar starfsmanna í tengslum við verkefnið í samræmi við 17. gr. fjárfestingarsamningsins. Áður höfðu verið lögð fram minnisblöð vegna verkefnisins en fullnægjandi niðurstaða um réttmæti styrksins lá ekki fyrir fyrr en í byrjun desember.

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið lítur svo á að þjálfun starfsmanna hjá fyrirtækinu sé lokið.

17.30 Meðhöndlun úrgangs.

Lagt er til að veitt verði 79,9 millj. kr. framlag til Úrvinnslusjóðs vegna innheimtra tekna af úrvinnslugjaldi á árinu 2017. Samkvæmt lögum um úrvinnslugjald, nr. 162/2002, skulu tekjur af úrvinnslugjaldi renna óskiptar til sjóðsins að undanþegnu umsýslugjaldi til ríkis
sjóðs. Við innleiðingu laga um opinber fjármál var sú breyting gerð að tekjur sjóðsins renna í ríkissjóð og veitt er fjárveiting í fjárlögum á móti. Hins vegar var ekki gerð samsvarandi breyting á lögum um úrvinnslugjald, eins og gert var hjá flestum öðrum ríkisaðilum. Enn er unnið að endanlegri lausn svo að unnt verði að láta tekjur af úrvinnslugjaldi renna í ríkissjóð en á sama tíma tryggja að innheimtar tekjur renni til Úrvinnslusjóðs, líkt og lögin kveða á um. Ekki var lögð fram tillaga í frumvarpi til fjáraukalaga þar sem málið er enn í vinnslu. Þrátt fyrir að ekki sé búið að leysa hvernig uppgjöri við sjóðinn verði hagað til framtíðar er lögð fram tillaga nú við 2. umræðu til þess að tryggja að sjóðnum berist innheimtar tekjur í samræmi við lög um úrvinnslugjald. Á árinu 2017 var mismunur á milli greiðslu úr ríkissjóði og innheimtra tekna samkvæmt ríkisreikningi 79,9 millj. kr.

18.20 Menningarstofnanir.

Gerð er tillaga um að falla frá 25 millj. kr. framlagi til Þjóðleikhússins sem gert var ráð fyrir í frumvarpinu í tengslum við kjarasamninga. Meiri hlutinn leggur til að þess í stað verði þessu verkefni vísað á almennan varasjóð fjárlaga þar sem um er að ræða kjarasamningstengd atriði umfram forsendur fjárlaga.

21.20 Rannsóknastarfsemi á háskólastigi.

Gerð er tillaga um alls 25,3 millj. kr. framlag til Stofnunar Árna Magnússonar í íslenskum fræðum. Gerður var skriflegur samningur við stofnunina um sýningu á helstu handritum safnsins til að minna á grundvöll íslenskrar menningar og forsendur sjálfstæðis og fullveldis þjóðarinnar. Stofnunin hafði yfirumsjón með verkinu og annaðist það í samstarfi við Lista
safn Íslands þar sem sýningin er til húsa og Þjóðskjalasafnið. Ákveðið var að fara þess á leit við dönsk yfirvöld að fá jafnframt hingað til lands að láni tvo dýrgripi úr fórum Árnasafns í Kaupmannahöfn. Gerðar voru strangar kröfur um öryggisgæslu og kostnaður við það áætlaður. Skömmu áður en handritin komu til landsins varð hins vegar ljóst að kröfur Árna
safns um öryggisgæslu voru umfram það sem talið hafði verið nægjanlegt en þær voru í samræmi við ófrávíkjanlegar reglur safnsins og forsenda þess að gripirnir yrðu fluttir hingað. Kostnaður vegna þessara auknu krafna nam 12,4 millj. kr. og er þá innifalin öryggisúttekt á Listasafninu og endurbætur sem varða rafmagn og útganga, sem og tryggingar á gripunum.

Þá er gerð tillaga um 12,9 millj. kr. framlag til stofnunarinnar vegna stofnkostnaðar við sérbúna sýningarskápa vegna sýningarinnar.

Þess má geta að ekki er gert ráð fyrir öðru en að fullveldisnefndin verði innan heimilda fjárlaga ársins 2018, en veittar voru 200 millj. kr. til verkefnisins.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem skýrðar hafa verið og gerð er tillaga um á sérstöku þingskjali.

Alþingi, 12. desember 2018.

Willum Þór Þórsson,

form.	Haraldur Benediktsson,

frsm.	Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir.
Njáll Trausti Friðbertsson.	Páll Magnússon.