149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 711 — 437. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2018.

Frá 1. minni hluta fjárlaganefndar.

Í lögum um opinber fjármál segir í 30. gr.: Útgjöld, sem eru umfram fjárheimild í árslok, skulu dragast frá fjárheimild næsta árs." Þrátt fyrir að ýmsir fjárlagaliðir séu umfram fjár
heimildir þá eru lögð fram fjáraukalög og fjárheimildir almenna varasjóðsins nýttar í staðinn fyrir að láta 30. gr. laga um opinber fjármál virka. Skilyrði þess að grípa til almenna vara
sjóðsins eru mjög ströng og skýrt tekið fram að túlka eigi þau skilyrði þröngt. Skilyrðin eru að fjárútlátin séu tímabundin, ófyrirséð og óhjákvæmileg enda hafi ekki verið unnt að bregðast við þeim með úrræðum sem tilgreind eru í lögum um opinber fjármál. Þar á meðal með því að virkja 30. gr. laganna þannig að umframfjárheimildir dragist einfaldlega af fjár
heimildum næsta árs. Það vekur athygli að þrátt fyrir tugmilljarða fjáraukafrumvarp og fjár
veitingar úr almennum varasjóði þá er engin fjárheimild skilin eftir og dregin frá fjárheim
ildum næsta árs.

Í umsögn ríkisendurskoðunar er kvartað yfir skömmum tíma til þess að skila inn umsögn en þrátt fyrir það skilar ríkisendurskoðun yfirgripsmikilli umsögn. Það er sorglegt að hugsa til þess hvers konar umsögn Alþingi hefði fengið ef tímatakmörkin hefðu verið eðlileg. Ríkisendurskoðun fer yfir þær heimildir sem lagt er til að breytist í frumvarpi til fjáraukalaga og metur sem svo að flestar þeirra séu millifærslur með nokkrum undantekningum:

Eftir sem áður er að finna dæmi um auknar fjárveitingar til að mæta útgjöldum sem vand
séð er að séu tímabundin, ófyrirséð og óhjákvæmileg innan fjárlagaársins, og ekki hefði verið unnt að bregðast við þeim með öðrum úrræðum sem tilgreind eru í lögunum, s.s. varasjóðum og millifærslu fjárheimilda innan málaflokka. Dæmi um þetta er 83,3 m.kr. hækkun á fjár
heimild málefnasviðsins 04.10 Utanríkisþjónusta og stjómsýsla utanríkismála; 29,7 m.kr. vegna 10.30 Sýslumenn; 45,8 m.kr. vegna tveggja verkefna undir 11.30 Stjómsýsla sam
gönguráðuneytis; 469 m.kr. vegna 24.30 Sjúkraþjálfun, iðjuþjálfun og talþjálfun; og 267,6 m.kr. vegna 32.30 Stjómsýsla velferðarmála."

Miðað við lög um opinber fjármál þá er ferlið nokkurn veginn svona þegar farið er fram úr fjárheimildum. Ef tilefni framúrkeyrslunnar er ekki tímabundið, ekki ófyrirséð og ekki óhjákvæmilegt þá dregst framúrkeyrslan einfaldlega frá fjárheimildum næsta árs. Ráðherra getur brugðist við með tilfærslum og varasjóði málefnasviðs og eru þau skilyrði útskýrð mjög vel í lögunum. Ef öll skilyrði almenna varasjóðsins eru hins vegar uppfyllt má nota varasjóð
inn til þess að bregðast við útgjöldunum. Jafnvel þótt ekki sé um framúrkeyrslu að ræða en ætla mætti að útgjöldin leiddu til umframkeyrslu á fjárheimild í lok árs. Ekki væri neitt tilefni til þess að grípa til varasjóðs þó að útgjöld væru óvænt, tímabundin og ófyrirséð ef allt helst innan fjárheimilda. Það er svo ekki fyrr en almenni varasjóðurinn er uppurinn að þarf að grípa til fjáraukalaga. Þau eru háð sömu ströngu takmörkunum og almenni varasjóðurinn þannig að útgjöld sem lögð eru til í frumvarpi til fjáraukalaga verða að uppfylla öll skilyrði þess að hægt sé að grípa til almenna varasjóðsins.

Fyrsti minni hluti bað um rökstuðning fyrir því að þær fjárheimildir sem fjallað er um í frumvarpi til fjáraukalaga stæðust þröng skilyrði sem lög um opinber fjármál setja. Nokkur svör bárust en rökin fyrir því að þær fjárheimildir sem beðið er um standist skilyrðin eru í besta falli þunn í flestum tilfellum. Það er mjög sorglegt að ekki sé hægt að leita til fagstofn
unar Alþingis um óháð mat á því hvort farið sé að lögum um opinber fjármál en Ríkis
endurskoðun segir einmitt í umsögn sinni:

Samkvæmt 24. gr. laga um opinber fjármál er það ráðherra sem tekur ákvörðun um ráð
stöfun almenna varasjóðsins og ber að kanna hvort skilyrði laganna séu uppfyllt. Það er þannig pólitísk ákvörðun að ráðstafa varasjóðnum og vafasamt að það sé á valdi ríkisendur
skoðanda að meta eða endurmeta. Þá má einnig benda á að ríkisendurskoðandi hefur ekki forsendur til að meta hvort skilyrði laganna séu uppfyllt hvað varðar framlag til vegafram
kvæmda þar sem embættið hefur ekki fengið yfirlit yfir þær framkvæmdir sem fyrirhugað er að framkvæma með varasjóðsfénu."

Og að auki:

Er raunar vafasamt að slíkt geti verið hlutverk ríkisendurskoðanda eins og áður segir. Hið pólitíska vald hefur metið einhverja þá ráðstöfun úr sjóðnum sem óhjákvæmileg er talin og ríkisendurskoðandi hefur ekki frekari upplýsingar eða aðrar en ráðherra og eftir atvikum frá fjárlaganefnd Alþingis."

Kirkjujarðasamkomulagið.

Í kirkjujarðasamkomulagi kirkjunnar og ríkisins frá árinu 1997 er tekið fram í 3. gr. að ríkissjóður greiði laun:

a.	Biskups Íslands og vígslubiskupa.

b.	138 starfandi presta og prófasta þjóðkirkjunnar.

c.	18 starfsmanna biskupsembættisins.

Einnig kemur fram í samningnum:

Fjölgi skráðum meðlimum þjóðkirkjunnar um 5.000 miðað við íbúaskrá þjóðskrár 1. desember 1996 skuldbindur ríkið sig til að greiða laun 1 prests til viðbótar því sem greinir í b-lið 1. mgr. Sama á við um frekari fjölgun. Fækki skráðum meðlimum þjóðkirkjunnar um 5.000 miðað við íbúaskrá þjóðskrár 1. desember 1996 lækkar talan í b-lið 1. mgr. um 1. Sama á við um frekari fækkun."

Í svari fjármála- og efnahagsráðuneytis við fyrirspurn fjárlaganefndar kemur fram:

Framlag til þjóðkirkjunnar skal nema fjárhæð sem svarar til launa biskups Íslands og vígslubiskupa, launa 138 starfandi presta og prófasta þjóðkirkjunnar eins og þau eru ákveðin af kjararáði og launa 18 starfsmanna biskupsembættisins."

Á vef Hagstofunnar eru gögn um fjölda þeirra sem eru skráðir í þjóðkirkjuna.

Mannfjöldi eftir trú og lífsskoðunarfélögum 1998–2018.

Alls
1998
Þjóðkirkjan	244.893
2018
Þjóðkirkjan	234.215

Samkvæmt þessu hefur þeim sem eru skráðir í þjóðkirkjuna fækkað um rúmlega 10.000 manns frá árinu 1998 og miðað við kirkjujarðasamkomulagið ætti því ríkið að greiða laun 136 presta en ekki 138. Gögn Hagstofunnar ná því miður ekki lengra aftur hvað þetta varðar.

Kirkjujarðasamkomulagið er hins vegar augljóslega mjög gallað þar sem engin tímatak
mörk eru sett á það hversu lengi ríkið á að greiða laun biskups, presta og þess háttar sam
kvæmt samkomulaginu. Svör við fyrirspurnum um það hvaða gæði ríkið fékk í staðinn hafa verið einföld, ríkið veit það ekki. Það liggur í augum uppi að þetta samkomulag er mjög slæmt fyrir ríkið og vafasamt hvort það stenst lög um samningsákvæði eða greinar stjórnar
skrár um fjárheimildir. Miðað við þá framkvæmd sem hefur tíðkast, að samþykkja fjárheim
ildir eftir á, má leiða rök að því að ef Alþingi samþykkir ekki þessa fjárheimild þá sé Alþingi að rifta samningnum. 1. minni hluti telur það vera ákjósanlegt fyrir ríkið að láta á það reyna að rifta samningnum og fá þá úr skorið fyrir dómstólum hvaða eignir og jarðir ríkið eignaðist vegna kirkjujarðasamkomulagsins og hvert andvirði þeirra er. Þá væri einfaldlega hægt að stilla því saman, hversu mikil laun hafa verið greidd vegna samkomulagsins, andvirði jarð
anna og hversu miklu munar. Það getur ekki gengið að ríkið eigi að greiða til þjóðkirkjunnar út í hið óendanlega. Miðað við samninginn þyrfti ríkið meira að segja að greiða laun um 80 presta þó allir segðu sig úr þjóðkirkjunni.

Stefnumótun fjárlaganefndar.

Fjármála- og efnahagsráðuneytið leggur til breytingar í frumvarpi til fjárlaga sem erfitt er að rökstyðja að standist skilyrði sem kveðið er á um í lögum um opinber fjármál. Fjár
laganefnd leggur til nokkrar breytingar til viðbótar sem einnig má setja spurningarmerki við hvort uppfylli skilyrðin. Miðað við umsögn ríkisendurskoðunar, af því að það er hlutverk ráðherra að meta hvort nota eigi varasjóð eða leggja fram frumvarp til fjárlaga, þá hlýtur það að falla fjárlaganefnd í skaut að meta hvort skilyrði laga um opinber fjármál séu uppfyllt. Það verður að segjast eins og er að slíkt mat fór ekki fram í nefndinni og með því setur fjárlaga
nefnd í raun fordæmi um hvernig á að túlka skilyrði fyrir notkun á almennum varasjóði og á fjáraukalögum, fordæmi um að skilyrðin eigi ekkert við nema þegar það hentar, sem í til
viki fjárlagaársins 2018 er aldrei. Engin fjárheimild fer umfram heimildir og er dregin frá fjárheimild næsta árs af því að því er reddað með varasjóði og fjáraukalögum. Ráðherra þarf aldrei að svara fyrir umframkeyrslu fjárheimilda. Fjárheimildum ráðherra er reddað með hvítþvotti þar sem farið er á svig við lög um opinber fjármál. Hvítþvotturinn er að sögulega séð var engin framúrkeyrsla. Allt kom út á núllinu eða í plús. Aðferðin sem er notuð er ein
faldlega ekki lögleg. Hér er oft talað um siðlaust en löglegt en þetta er siðlaust og ólöglegt.

1. minni hluti afsakar að þetta sé ekki orðað á diplómatískari hátt því að 1. minni hluti telur að þetta þurfi einfaldlega að vera eins skýrt og hægt er til þess að koma í veg fyrir misskilning. Ef það var ætlun Alþingis að setja lög um opinber fjármál þá hlýtur það að hafa verði ætlun Alþingis að fara eftir þeim lögum. Framkvæmdarvaldið á ekki að hafa neina valmöguleika og þingið ekki heldur. Ef á að gera þetta öðruvísi er þingið með löggjafarvaldið og getur bara breytt lögum ef núverandi fyrirkomulag er óframkvæmanlegt.

Fyrsti minni hluti leggur til að allar fjárheimildir sem lagðar eru til í frumvarpi til fjár
aukalaga og ekki falla undir skilyrði laga um opinber fjármál verði felldar brott úr frum
varpinu.

Alþingi, 13. desember 2018.

Björn Leví Gunnarsson.