149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 725 — 221. mál.

2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um breytingu á lögum um útlendinga og lögum
um Schengen-upplýsingakerfið á Íslandi (ýmsar breytingar).

Frá meiri hluta allsherjar- og menntamálanefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Berglindi Báru Sigurjónsdóttur, Veru Dögg Guðmundsdóttur, Margréti Kristínu Pálsdóttur frá dómsmálaráðuneyti, Soffíu Dóru Jóhannsdóttur og Sigurð Árnason frá Rauða krossinum á Íslandi, Hjört Braga Sverris
son og Önnu Tryggvadóttur frá kærunefnd útlendingamála, Ester Ingu Sveinsdóttur, Lilju Rós Pálsdóttur og Erlu Friðbjörnsdóttur frá Útlendingastofnun, Þórð Sveinsson og Pál Hall
dórsson frá Persónuvernd, Stellu Hallsdóttur og Guðríði Bolladóttur frá umboðsmanni barna og Heiðu Björgu Pálmadóttur frá Barnaverndarstofu.

Umsagnir bárust frá Barnaverndarstofu, Elínborgu Hörpu Önundardóttur og Rán Þóris
dóttur, kærunefnd útlendingamála, Persónuvernd, Rauða krossinum á Íslandi, umboðsmanni barna og Útlendingastofnun.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á lögum um útlendinga, nr. 80/2016, sem tóku gildi 1. janúar 2017, sem eru nauðsynlegar til að framkvæmd þeirra og málsmeðferð mála sem undir þau falla sé skýr og gagnsæ. Þá eru jafnframt víkkaðar heimildir stjórnvalda til vinnslu persónuupplýsinga og samkeyrslu. Að lokum er samhliða lagt til að tilvísanir í lögum um Schengen-upplýsingakerfið, nr. 16/2000, verði lagfærðar og tollgæsluyfirvöldum veitt heimild til að hafa beinlínutengdan aðgang að kerfinu.

Umfjöllun nefndarinnar.

Á fundum nefndarinnar um málið var sérstaklega rætt um þau ákvæði frumvarpsins sem varða tillögur um rýmkun heimilda formanns og varaformanns til að úrskurða einir í málum, vinnslu persónuupplýsinga, boðanir í viðtöl fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd, rýmkun reglugerðarheimildar ráðherra, aðgang tollgæsluyfirvalda að Schengen-upplýsingakerfinu og lagaskil. Við umfjöllun nefndarinnar var bent á að við breytingar á lögum sem snerta um
sækjendur um alþjóðlega vernd þurfi að gæta þess að talsmenn hagsmuna þeirra taki þátt í samráðsferli við undirbúning málsins. Tekur meiri hlutinn undir það.

Úrskurðarheimildir formanns og varaformanns.

Á fundum nefndarinnar var fjallað um 1. gr. frumvarpsins sem felur í sér að rýmka heim
ild formanns og varaformanns til að úrskurða einir í málum. Lagt er til að kveðið verði á um að ef formaður telur að vafi sé á hvort taka eigi mál til efnismeðferðar skv. 36. gr. um umsókn um alþjóðlega vernd eða um efnislega niðurstöðu á umsókn um alþjóðlega vernd, sbr. 1. eða 2. mgr. 37. gr. um grundvöll alþjóðlegrar verndar, skuli mál ákvörðuð í samræmi við 1. mgr. 8. gr. laganna, þ.e. kærunefndin skipuð að jafnaði þremur mönnum skuli fjalla um málið.

Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að í þeim málum sem mundu falla undir þessa heimild gætu verið matskennd og veigamikil atriði, svo sem réttur til að úrskurða einir um veitingu eða synjun á dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laganna, sem og um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla skv. 78. gr. laganna. Á fundum nefndarinnar var hins vegar upplýst að undir heimildina félli ekki réttur til að úrskurða um dvalarleyfi heldur eingöngu umsóknir um alþjóðlega vernd. Nánar tiltekið væru umsóknirnar afmarkaðar við umsóknir einstaklinga frá öruggum upprunaríkjum sem Útlendingastofnun hafi afgreitt sem forgangsmál. Þó var bent á að í samræmi við 74. gr. laga um útlendinga beri stjórnvöldum að taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónar
miða þegar einstaklingar uppfylla ekki skilyrði um alþjóðlega vernd. Leiki vafi á því hvort umsækjandi uppfylli skilyrði dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða er yfirleitt jafn
framt vafi um rétt til alþjóðlegrar verndar og því eru flest slík mál ákveðin af þriggja manna nefnd.

Fyrir nefndinni komu einnig fram sjónarmið um að með breytingunni mundu formaður og varaformaður geta úrskurðað einir í málum þrátt fyrir að vafi sé á að málsatvik hafi verið rannsökuð á fullnægjandi hátt. Á fundum nefndarinnar var upplýst að hin eiginlega rannsókn og eiginlega málavinnsla fyrir kærunefnd útlendingamála færi fram hjá nefndinni sem stofnun en ekki nefndarmönnum sjálfum þó að endanlegt ákvörðunarvald liggi hjá þeim. Það sama á við hvort sem formaður eða varaformaður úrskurða einir eða hvort þriggja manna nefnd gerir það. Stjórn rannsóknar mála er ávallt í höndum formanns og varaformanns hvort sem þeir úrskurði einir í málum eða hvort þriggja manna nefnd hafi þar aðkomu. Þá kom jafnframt fram fyrir nefndinni að mikilvægustu hagsmunir umsækjanda um alþjóðlegra vernd, þ.e. rétturinn til alþjóðlegrar verndar, verði alltaf í höndum þriggja manna nefndar ef vafi er um niðurstöðu um þann þátt málsins. 1. gr. frumvarpsins mun ekki breyta þeirri framkvæmd.

Með hliðsjón af framangreindu telur meiri hlutinn að um afmarkaðan hóp umsækjenda sé að ræða sem falli undir viðkomandi heimild. Þannig nær heimildin aðeins til þeirra mála sem hafa sætt forgangsmeðferð og þegar um er að ræða umsækjendur frá öruggum uppruna
ríkjum. Meiri hlutinn telur ekki ástæðu til að ætla að heimild 1. gr. frumvarpsins leiði til óvandaðri málsmeðferðar en áréttar þó mikilvægi þess að rannsókn mála og undirbúningur allur verði áfram með sama faglega hætti og áður hjá kærunefnd útlendingamála.

Vinnsla persónuupplýsinga.

Nefndin fjallaði sérstaklega um ákvæði frumvarpsins sem varða vinnslu persónuupplýs
inga. Í 2. gr. frumvarpsins er lagt til að barnaverndaryfirvöldum verði bætt við þær stofnanir sem hafa heimild til vinnslu og samkeyrslu persónuupplýsinga til að tryggja hagsmuni barns við málsmeðferð hjá Útlendingastofnun.

Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að það væri í samræmi við hagsmuni barns að útvíkka heimildir stjórnvalda til vinnslu, samkeyrslu sem og miðlunar persónuupplýsinga sín á milli þannig að unnt sé að fá raunhæfari mynd af aðstæðum viðkomandi barns. Barna
verndaryfirvöld búa oft yfir þekkingu á högum barns sem geta skipt sköpum við ákvörðun Útlendingastofnunar um dvalarleyfi, alþjóðlega vernd eða framkvæmd flutnings úr landi. Við meðferð málsins á 148. löggjafarþingi kom m.a. fram að með breytingunni mun því sam
keyrsla og miðlun upplýsinga t.d. um heimilisofbeldismál falla undir heimildina. Fram kom að hér er um að ræða fólk sem oft sé í mjög viðkvæmri stöðu, hafi ekkert bakland og sé við
kvæmt fyrir alls konar hagnýtingu annarra. Málin geti varðað fylgdarlaus börn sem óskað hafi eftir alþjóðlegri vernd og börn sem dvelji hér á landi með eða án forsjáraðila. Aftur á móti komu fram sjónarmið annars vegar um að frumvarpið hafi í för með sér of opna og víðtæka heimild til miðlunar persónuupplýsinga en hins vegar að lög um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga séu heimildarákvæði 17. gr. laga um útlendinga til fyllingar og ávallt sé gerð krafa um að vinnsla og miðlun hvers konar persónuupplýsinga sé í samræmi við ákvæði þeirra laga.

Þá var bent á að þar sem um sé að ræða undantekningu frá meginreglu barnaverndarlaga um trúnað sé mikilvægt að ef tillagan nái fram að ganga verði samvinna milli viðkomandi yfirvalda og stjórnvalda um túlkun og framkvæmd ákvæðisins, t.d. um form og efni beiðna um slíka samkeyrslu og miðlun upplýsinga. Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið og leggur áherslu á að samkeyrsla og miðlun persónuupplýsinga verði í fullu samræmi við lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Meiri hlutinn tekur undir mikilvægi þess að fram fari samvinna milli hlutaðeigandi stofnana og að fram fari greining á þeim upplýs
ingum sem eru nauðsynlegar til að tryggja hagsmuni barnsins við meðferð mála á grundvelli laganna, svo sem varðandi afmörkun og skilgreiningu upplýsinganna, tilgang og nauðsyn með öflun upplýsinganna.

Við meðferð málsins var einnig bent á að í ákvæðinu sé eingöngu vísað til málsmeðferðar hjá Útlendingastofnun. Mat á hagsmunum barns á grundvelli laga um útlendinga fari jafnframt fram við meðferð mála hjá kærunefnd útlendingamála og hjá lögreglu við fram
kvæmd ákvarðana. Þá sé vakin athygli á því að það geti haft þýðingu og auðveldað úrlausn mála hjá kærunefndinni ef til staðar væri heimild til samkeyrslu og miðlun persónuupp
lýsinga við yfirvöld fangelsismála. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að brýn þörf sé á að endurskoða heildstætt ákvæði laga um útlendinga sem snúa að vinnslu persónu
upplýsinga. Meiri hlutinn leggur áherslu á mikilvægi þess að tryggja hagsmuni barna við vinnslu mála þeirra hjá Útlendingastofnun sem og við meðferð mála hjá kærunefnd útlend
ingamála og hjá lögreglunni. Meiri hlutinn leggur því til að ákvæðið verði í þeirri mynd sem áformað er en þó með þeirri breytingu að slík samkeyrsla og miðlun persónuupplýsinga eigi einnig við málsmeðferð hjá kærunefndinni og lögreglu. Hins vegar beinir meiri hlutinn því til dómsmálaráðuneytisins að hraða endurskoðun á lögum um útlendinga með hliðsjón af vinnslu persónuupplýsinga og tryggja að hlutaðeigandi stofnanir geti miðlað persónuupp
lýsingum þar sem nauðsyn krefur og getur skipt máli við úrlausn mála. Þá telur meiri hlutinn rétt að ráðuneytið skoði jafnframt hvort tilefni sé til að breyta ákvæðinu á þann veg að öllum stofnunum sem taldar eru í 17. gr. laga um útlendinga verði með skýrum hætti gert heimilt að miðla á milli sín persónuupplýsingum til að tryggja að dvöl útlendinga sé lögleg.

Viðtal við umsækjanda um alþjóðlega vernd.

Á fundum nefndarinnar var einnig rætt um þá breytingu sem lögð er til í 3. gr. frum
varpsins um að nægilegt sé að boða umsækjanda um alþjóðlega vernd einu sinni í viðtal í stað tvisvar. Áfram er gerð krafa um að boða skuli til viðtalsins með sannanlegum hætti. Sinni umsækjandi ekki boði Útlendingastofnunar um að mæta í viðtal er stofnuninni heimilt að ákvarða í máli hans án frekari aðgerða. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að með því að fella út skyldu til að boða tvívegis í viðtal sé gerð breyting sem sé íþyngjandi fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd. Viðtal sé grundvallargagn umsóknar og umsækjendur hafa mikla hagsmuni af niðurstöðu stjórnvalda í slíkum málum. Þá sé skýrt kveðið á um þá meginreglu að taka skuli viðtal við umsækjanda um alþjóðlega vernd í 1. mgr. 28. gr. laga um útlendinga og 14. gr. tilskipunar 2013/32/ESB um lágmarkskröfur til málsmeðferðar í aðildarríkjum við veitingu og afturköllun stöðu flóttamanns. Á móti var bent á að í tilskip
uninni er kveðið á um að umsækjanda eigi að standa til boða að koma í slíkt viðtal og í 1. mgr. 28. gr. laga um útlendinga er kveðið á um það að starfsmaður Útlendingastofnunar tekur viðtal við umsækjanda um alþjóðlega vernd að viðstöddum talsmanni, sbr. 30. gr., eins fljótt og unnt er eftir skráningu umsóknar. Þá var einnig bent á að almennt sé það svo að um
sækjendur um vernd mæti í það viðtal hjá Útlendingastofnun sem þeir eru boðaðir í enda, líkt og að framan greinir, er það viðtalið sem er grundvallargagn umsóknarinnar ásamt fram
lögðum gögnum og því miklir hagsmunir í húfi fyrir umsækjandann. Varðandi boðun í viðtal hjá Útlendingastofnun felast hagsmunir umsækjanda um vernd fyrst og fremst í því að þeim berist boðunin með sannanlegum hætti, átti sig á mikilvægi viðtalsins og séu upplýstir um það hvaða afleiðingar það kunni að hafa sinni þeir ekki boðun. Þá ber að líta til þess að fyrirsjáanleiki í störfum er eitt af því sem hefur áhrif á málshraða og álag á störf Útlendinga
stofnunar. Það þjónar því hagsmunum allra skjólstæðinga Útlendingastofnunar að sá tími sem tekinn er frá fyrir viðtöl sé nýttur. Með boðun sem fer fram með sannanlegum hætti er hægt að koma í veg fyrir óþarfa óvænt forföll og fjarveru umsækjenda um vernd og hraða máls
meðferð þeirra um leið. Því getur það haft áhrif á málsmeðferðartíma annarra mála að óþörfu séu viðtalsherbergi tekin frá sem svo ekki eru nýtt. Það er því einungis verið að koma í veg fyrir aukaboðun sem sé óþörf enda verður boðun áfram send umsækjanda með sannanlegum hætti og hann upplýstur um afleiðingar fjarveru sinnar séu ekki réttmætar ástæður fyrir henni.

Meiri hlutinn tekur því undir að gildandi lög og 3. gr. frumvarpsins séu í samræmi við ákvæði tilskipunarinnar. Þá leggur meiri hlutinn áherslu á nauðsyn þess að tryggður verði skýrleiki við boðun og að umsækjanda verði veittar nauðsynlegar leiðbeiningar en mikilvægt er að vinnsla þessara mála tefjist ekki hjá stjórnvöldum. Umsækjendur um alþjóðlega vernd sækja um vegna aðstæðna sem þeir eru í og það er þeim í hag að málsmeðferð gangi skjótt og vel. Meiri hlutinn tekur fram að það sé lykilatriði að boðun umsækjanda í viðtal sé með þeim hætti að umsækjandi skilji að boðunin sé í viðtal sem sé grundvallargagn umsóknar og að umsækjanda sé jafnframt gerð fullnægjandi grein fyrir afleiðingum fjarveru sinnar. Sérstaklega verði horft til þess að stöðluð form slíkra boðana verði á fleiri tungumálum en ensku til að draga úr líkum á misskilningi. Þá geti umsækjandi lagt fram ástæður sem teljast verði réttmætar og eðlilegar og fengið þá annan tíma til viðtals. Meiri hlutinn telur mikilvægt að ekki verði gengið á réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd með þessari breytingu og í því ljósi verði eðlilegar fjarvistir við boðað viðtal túlkaðar umsækjanda í hag og honum boðinn nýr viðtalstími.

Reglugerðarheimild.

Á fundum nefndarinnar var fjallað um 4. gr. frumvarpsins en þar er m.a. lagt til að ráð
herra verði veitt heimild til að taka afstöðu til þess í hvaða tilvikum beita skuli undanþágu
heimildum 1. og 3. mgr. 51. gr. laganna hvað varðar heimild fyrir umsækjanda til að dveljast á landinu á meðan umsókn hans er í vinnslu og þá einkum taka afstöðu til þess hvaða áhrif fyrri ákvarðanir stjórnvalda hafi á þessa heimild, t.d. ef umsækjanda hefur áður verið synjað um dvalarleyfi hér á landi eða alþjóðlega vernd. Fyrir nefndinni komu fram sjónarmið um að skýra þyrfti nánar í hvaða tilvikum og með hvaða hætti fyrri stjórnvaldsákvarðanir gætu haft áhrif á beitingu undanþága frá skyldu til að sækja um dvalarleyfi áður en komið er til landsins. Bent var á að heimild ráðherra þyrfti að vera háð fyrirvörum, m.a. þannig að tekið væri tillit til mannúðarsjónarmiða, friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Fyrir nefndinni komu fram þær skýringar að undir ákvæðið geta fallið mál þar sem umsækjandi hefur þegar fengið synjun um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd og því sé í reynd verið að framlengja ólöglega dvöl umsækjanda í landinu. Meiri hlutinn áréttar mikilvægi þess að þegar litið er til áhrifa fyrri dvalar umsækjanda hér á landi á beitingu undanþáguheimilda sé ríkt tillit tekið til sanngirnis- og mannúðarsjónarmiða og beinir því til dómsmálaráðuneytisins að gæta að þeim sjónarmiðum við setningu reglugerðarinnar. Meiri hlutinn leggur til orðalagsbreytingu á b-lið 4. gr. frumvarpsins til að auka skýrleika.

Að auki leggur meiri hlutinn til orðalagsbreytingu á a-lið 4. gr. frumvarpsins, þar á meðal að undantekningar 1. mgr. 51. gr. laganna gilda einnig á meðan umsækjandi hefur heimild til dvalar á grundvelli dvalar án áritunar.

Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða.

Með 5. gr. frumvarpsins er lagt til að orðalagi og efni 74. gr. laga um útlendinga verði breytt að því leyti að skýrt verði að heimild sé til þess að gefa út dvalarleyfi á grundvelli ákvæðisins. Við meðferð málsins var bent á að þær lagfæringar sem lagðar eru til með 5. gr. frumvarpsins séu nauðsynlegar og í samræmi við þá túlkun sem stjórnvöld hafi gripið til á meðan texti ákvæðisins sé ekki fullkláraður. Með ákvæðinu er orðalagi og efni 74. gr. laga um útlendinga breytt að því leyti að skýrt verði að heimild sé til þess að gefa út dvalarleyfi á grundvelli ákvæðisins. Aftur á móti var nefndinni bent á að frekari lagfæringar kynnu að vera nauðsynlegar á 74. gr. laganna til að ákvæðið nái markmiði sínu að fullu. Í fyrsta lagi hvort sérstaklega skuli tekið tillit til þess ef umsækjandi er barn, í öðru lagi sé staða nánustu fjölskyldumeðlima óljós og í þriðja lagi að mistök hafi orðið við gerð undanþáguákvæðis 4. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.

Meiri hlutinn tekur undir þau sjónarmið að eðlilegt er að lagaákvæðið endurspegli tilgang þess og núverandi framkvæmd. Meiri hlutinn beinir því hins vegar til dómsmálaráðuneytisins að taka til skoðunar hvort gera eigi frekari breytingar á ákvæðinu en framkomnar ábendingar gefa tilefni til þess að ráðuneytið taki þær til skoðunar.

Áhrif brottvísunar og endurkomubann.

Við meðferð málsins var rætt um 6. gr. frumvarpsins en með ákvæðinu er annars vegar stefnt að því að taka af vafa um áhrif brottvísana á óafgreiddar umsóknir um dvalarleyfi og tiltekið sérstaklega að þeim skuli vísað frá og hins vegar er upphafstími endurkomubanns tiltekinn.

Fram komu sjónarmið um að það þyki óvarlegt að slá því föstu án fyrirvara að hvers konar óafgreiddum umsóknum um dvalarleyfi skuli vísað frá við endanlega ákvörðun um brott
vísun, sbr. a-lið 6. gr. frumvarpsins. Í einhverjum tilvikum kunni að vera rétt að veita undan
þágu undir slíkum kringumstæðum, einkum að teknu tilliti til mannúðarsjónarmiða, friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Aftur á móti var bent á að í framkvæmd hefur reynt á hvað verði um óafgreiddar dvalarleyfisumsóknir en í gildandi lögum komi ekki fram hver afdrif þeirra umsókna er. Eðlilegt þyki að þær falli úr gildi líkt og útgefin dvalarleyfi enda sé eitt grunnskilyrðið fyrir útgáfu dvalarleyfis að ekki liggi fyrir atvik sem valdið geti því að umsækjanda verði meinuð landganga hér á landi.

Meiri hlutinn leggur áherslu á það sjónarmið að ekki ríki réttaróvissa um áhrif brott
vísunar og að skýrt verði að kveða á um réttaráhrif slíkra ákvarðana líkt og lagt er til í frum
varpinu.

Í tengslum við umfjöllun um b-lið 6. gr. frumvarpsins var nefndinni bent á að það geti falist mikið óhagræði af því að upphafstími taki mið af för úr landi. Dæmi séu um að veru
legur dráttur verði á því að yfirvöld framkvæmi brottflutning útlendinga úr landi eða þeim sé ómögulegt að yfirgefa landið af öðrum ástæðum. Í greinargerð með frumvarpinu kemur fram að sá upphafstími endurkomubanns sem lagður er til sé í samræmi við núverandi framkvæmd og gildandi reglugerð um útlendinga, nr. 540/2017, með síðari breytingum. Þá var nefndinni bent á að Ísland er skuldbundið af tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2008/
115/EB um sameiginleg viðmið og skilyrði fyrir brottvísunum ríkisborgara utan EES sem dveljast ólöglega á yfirráðasvæði aðildarríkjanna þar sem m.a. sé kveðið á um endurkomu
bönn og beitingu þeirra. Jafnframt hafi verið gefin út handbók sem kveði nánar á um túlkun og framkvæmd einstakra ákvæða. Tilskipunin geri ekki þær kröfur að aðildarríkjum beri að miða við það tímamark þegar viðkomandi yfirgefi landið en kveði hins vegar á um að hafa skuli það viðmið að meginreglu.

Meiri hlutinn leggur áherslu á að framkvæmd endurkomubanns sé í samræmi við fram
kvæmd annarra ríkja auk framangreindrar tilskipunar. Þá verður ekki séð að ástæða sé til að breyta núverandi framkvæmd um upphafstíma endurkomubanna.

Stjórnvald og undirbúningur máls.

Í 8. gr. frumvarpsins er kveðið á um hvaða stjórnvald fer með mál og undirbúning máls sem varðar frávísun við komu til landsins skv. 106. gr. laga um útlendinga. Ákvæðið sé samhljóða 22. gr. eldri laga um útlendinga, nr. 96/2002, og í samræmi við núverandi fram
kvæmd en farist hafi fyrir að gera ráð fyrir sambærilegri lagaheimild í núgildandi lögum. Við meðferð málsins var bent á að frávísun sé þáttur í öllum ákvörðunum Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála þar sem umsókn um alþjóðlega vernd er hafnað nema þegar felldur er niður frestur til að yfirgefa landið og tekin er ákvörðun um brottvísun samhliða synjun á umsókn um alþjóðlega vernd. Frávísunarþáttur ákvarðananna sé grundvöllur fyrir því að unnt sé að framkvæma flutning einstaklinga úr landi sem hafa fengið synjun umsóknar sinnar um alþjóðlega vernd. Af greinargerð með frumvarpinu megi ráða að ekki sé ætlunin að breyta framangreindu fyrirkomulagi heldur eingöngu að veita lögreglustjóra heimild til að taka ákvörðun um frávísun við komu til landsins en að Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála hafi áfram heimild til að taka ákvörðun um frávísun eftir komu til landsins. Fram komu sjónarmið um að það þurfi að liggja skýrt fyrir hver sé valdbærni stjórnvalda sem taka ákvarðanir sem geta verið grundvöllur þvingaðra flutninga einstaklinga úr landi svo að ekki ríki réttaróvissa um slíkt.

Meiri hlutinn tekur undir framangreind sjónarmið og leggur til breytingu á 1. mgr. 8. gr. frumvarpsins í samræmi við framangreint.

Schengen-upplýsingakerfið á Íslandi.

Við umfjöllun um 11. gr. frumvarpsins um beinlínutengingu tollgæsluyfirvalda við Schen
gen-upplýsingakerfið var áréttað mikilvægi þess að aðgangsstýringum sé beitt á þann hátt að einungis þeir starfsmenn tollgæslunnar sem sannarlega fari með umrædd verkefni fái um
ræddan aðgang. Fyrir nefndinni var rætt um hvort afmarka þyrfti með nánari hætti aðgang tollgæsluyfirvalda skv. 11. gr. frumvarpsins. Vegna þessa óskaði nefndin eftir nánari upp
lýsingum frá ríkislögreglustjóra og tollstjóra um fyrirhugaðan aðgang tollgæsluyfirvalda að Schengen-upplýsingakerfinu.

Í upplýsingum frá embættunum kom fram að sú krafa að tollgæsluyfirvöld hafi aðgang að Schengen-upplýsingakerfinu komi til vegna innleiðingar á gerð Evrópusambandsins, ákvörðun ráðsins 2007/533/DIM frá 12. júní 2007. Upplýsingakerfið sé hluti af Schen
gen-samningnum og sé nauðsynlegt tæki til að tryggja almannaöryggi og allsherjarreglu þegar eftirlit sé ekki lengur á innri landamærum. Nefndinni var bent á að hlutverk tollstjóra sé margþætt en eitt af því mikilvægasta er að vernda samfélagið gegn ólöglegum inn- og út
flutningi vöru. Markviss og árangursrík tollgæsla byggist á öflugri áhættustjórnun en almennt leiði áhættustjórnun til þess að vöru- og farþegaflæði verði fyrir minni truflun vegna tolleftir
lits. Skv. 8. tölul. 40. gr. tollalaga, nr. 88/2005, er eitt af hlutverkum tollstjóra að viðhafa greiningarstarf vegna áhættustjórnar við tolleftirlit. Til þess að unnt sé að sinna því lög
bundna hlutverki þurfi embættið aðgengi að upplýsingum sem veiti vísbendingar um áhættu
þætti. Schengen-upplýsingakerfið geti reynst mikilvægt til að varpa ljósi á fyrirliggjandi áhættu og geti skipt máli í ákveðnum tilfellum. Af þeim sökum sé mikilvægt að tollgæslu
yfirvöld hafi aðgengi án tafa og milliliða að upplýsingakerfinu. Þá muni aðeins þeir starfs
menn hafa aðgang að kerfinu sem hafa það hlutverk að vinna að farþegagreiningu á landsvísu en aðrir ekki. Um aðgang að Schengen-upplýsingakerfinu gildi lög um Schengen-upplýsinga
kerfið á Íslandi, nr. 16/2000, reglugerð um sama efni, nr. 112/2001, og reglur ríkislögreglu
stjóra. Til að fá aðgang að kerfinu þurfi að fullnægja þeim hæfis- og öryggiskröfum sem ríkislögreglustjóri ákveður. Þá skal aðgangur ekki vera rýmri en nauðsynlegt er fyrir stjórn
vald til að sinna þeim verkefnum sem það hefur með hendi, sbr. 2. gr. reglugerðar um Schen
gen-upplýsingakerfið á Íslandi.

Með hliðsjón af framangreindu telur meiri hlutinn að fyrir liggi afmarkaður og skil
greindur aðgangur tollgæsluyfirvalda að Schengen-upplýsingakerfinu og leggur meiri hlutinn áherslu á að framkvæmdin verði í samræmi við framangreint og aðgangsstýringu hlutaðeig
andi starfsmanna verði með viðeigandi hætti.

Gildistaka.

Á fundum nefndarinnar kom fram það sjónarmið að gæta verði lagaskila og að tekinn verði allur vafi af um að frumvarpið gildi ekki afturvirkt um umsóknir skv. 3., 4. og a-lið 6. gr. frumvarpsins. Meiri hlutinn telur að lagaskil fari eftir almennum viðmiðum og að mati hans er ekki ástæða til að breyta gildistökuákvæðinu.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

1.	Við b-lið 2. gr. bætist: kærunefnd útlendingamála og lögreglu við framkvæmd ákvarð
ana samkvæmt lögum um útlendinga.

2.	Við 4. gr.:

a.	Við 2. málsl. efnismálsgreinar a-liðar bætist: eða á grundvelli dvalar án áritunar.

b.	Í stað orðanna lengri heimild til" í 3. málsl. efnismálsgreinar a-liðar komi: heimild til lengri.

c.	Í stað orðanna stjórnvaldsákvarðana á beitingu undanþága" í b-lið komi: dvalar umsækjanda hér á landi á beitingu undanþáguheimilda.

3.	1. efnismgr. 8. gr. orðist svo:

Lögreglustjóri tekur ákvörðun um frávísun við komu til landsins skv. a-j lið 1. mgr. 106. gr. Útlendingastofnun tekur ákvörðun um frávísun eftir komu til landsins og aðrar ákvarðanir samkvæmt kafla þessum.

Alþingi, 12. desember 2018.

Páll Magnússon,

form., frsm.	Anna Kolbrún Árnadóttir.	Birgir Ármannsson.
Lilja Rafney Magnúsdóttir.	Steinunn Þóra Árnadóttir.	Willum Þór Þórsson.