149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 1602 — 493. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til laga um breytingu á stjórnsýslulögum, nr. 37/1993,
með síðari breytingum (tjáningarfrelsi og þagnarskylda).

Frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Eirík Jónsson frá Háskóla Íslands og Odd Þorra Viðarsson frá forsætisráðuneyti, Dagnýju Aradóttur Pind og Hrannar Má Gunnarsson frá BSRB, Halldór Oddsson frá Alþýðusambandi Íslands, Sigríði Friðjónsdóttur ríkissaksóknara og Hrafnhildi Guðmundsdóttur frá ríkissaksóknara, Ólaf Pál Ólafsson og Steinunni Guðmundsdóttur frá Seðlabanka Íslands, Margréti Steinarsdóttur frá Mann
réttindaskrifstofu Íslands, Birgittu Jónsdóttur frá IMMI, alþjóðlegri stofnun um upplýsinga- og tjáningarfrelsi, Hjálmar Jónsson frá Blaðamannafélagi Íslands og Þórð Sveinsson og Rebekku Rán Samper frá Persónuvernd.

Með frumvarpinu eru lagðar til breytingar á stjórnsýslulögum þar sem kveðið er nánar á um inntak þagnarskyldu opinberra starfsmanna. Meginmarkmiðið er að skýrara verði til hvaða upplýsinga þagnarskylda taki en það er mikilvæg forsenda tjáningarfrelsis. Um leið er lagt til að lögfest verði ákvæði um tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna sem felur í sér meginreglu um að þeir hafi almennt frelsi til að tjá sig opinberlega um atriði er tengjast starfi þeirra.

Á fundum nefndarinnar var rætt um nokkur atriði frumvarpsins, svo sem markmiðið með frumvarpinu, gildissvið þess, skýrleika refsiheimilda, þagnarskyldu og takmarkanir og brott
fall á þagnarskyldu.

Gildissvið.

Á fundum nefndarinnar komu fram sjónarmið um að gildissvið frumvarpsins væri ekki nægilega skýrt afmarkað og að skilja mætti frumvarpið þannig að það taki einungis til ein
staklinga í hefðbundnu ráðningarsambandi svo og sérfróðra einstaklinga í verksambandi, sbr. 4. mgr. fyrirhugaðrar 42. gr. í nýjum kafla laganna, X. kafla. Bent var á að mikilvægi þess að frumvarpið næði til allra einstaklinga í óhefðbundnu ráðningar- eða vinnusambandi og sjálfstæðri verktöku sem geta búið yfir upplýsingum eða gögnum um brot á lögum eða um ámælisverða háttsemi sem tengist þeim sem unnið er fyrir án þess að viðkomandi þurfi að vera vinnuveitandi í hefðbundnum skilningi. Það geti t.d. átt við um starfsmenn starfsmanna
leiga sem leigðir eru til starfa innan fyrirtækja og stofnana, starfsmenn fyrirtækja sem sendir eru til þess að inna af hendi störf fyrir annan vinnuveitanda o.fl. en geta vegna þessara starfa búið yfir gögnum eða upplýsingum um aðra en hefðbundinn vinnuveitanda sinn.

Í 1. mgr. b-liðar 3. gr. frumvarpsins (42. gr.) er lagt til að hver sá sem starfar á vegum ríkis eða sveitarfélaga verði bundinn þagnarskyldu um upplýsingar sem eru trúnaðarmerktar á grundvelli laga eða annarra reglna, eða þegar að öðru leyti er nauðsynlegt að halda þeim leyndum til að vernda verulega opinbera hagsmuni eða einkahagsmuni. Í 4. mgr. b-liðar sömu greinar er lagt til að þegar stjórnvald kveður sér til ráðgjafar og aðstoðar sérfróðan mann þar sem þörf krefur skuli í verksamningi tekið fram að um þagnarskyldu hans fari sam
kvæmt ákvæðum X. kafla laganna. Í greinargerð kemur fram að af ákvæðum 1. og 5. mgr. b-liðar 3. gr. (42. gr.) leiði að ákvæði 136. og 141. gr. almennra hegningarlaga gildi um alla sem starfa í eða á vegum opinberrar stjórnsýslu hvort sem um er að ræða stjórnsýslu ríkis eða sveitarfélaga, og hvort sem um er að ræða ríkisstofnanir, ráðuneyti, stjórnsýslunefndir eða byggðasamlög eða önnur stjórnvöld. Ekki skipti máli hvort um fullt starf eða hlutastarf er að ræða. Ákvæðið tekur einnig til verktaka, sbr. 4. mgr. b-liðar 3. gr. (42. gr.), ef það er tekið fram í verksamningi.

Nefndin tekur fram að samkvæmt því er gildissvið frumvarpsins afmarkað við opinbera starfsmenn í ráðningarsambandi, sbr. 1. og 5. mgr., auk sérfróðra einstaklinga í verksam
bandi, samkvæmt verksamningi, en það nær einnig til þeirra sem veita borgurum þjónustu á vegum stjórnvalda samkvæmt þjónustusamningi, sbr. g-lið 3. gr. (47. gr.). Um brot annarra, svo sem starfsmanna sem eru starfsmenn starfsmannaleiga, sem komast yfir og misnota þagnarskyldar upplýsingar gilda því önnur ákvæði almennra hegningarlaga.

Þagnarskylda.

Í 1. mgr. b-liðar 3. gr. (42. gr.) er lagt til að kveðið verði með skýrum og samræmdum hætti á um hvaða upplýsingar eru háðar þagnarskyldu, þ.e. að hver sá sem starfar á vegum ríkis eða sveitarfélaga er bundinn þagnarskyldu um upplýsingar sem eru trúnaðarmerktar á grundvelli laga eða annarra reglna, eða þegar að öðru leyti er nauðsynlegt að halda þeim leyndum til að vernda verulega opinbera hagsmuni eða einkahagsmuni. Í greininni eru þessir hagsmunir sem falla undir þagnarskylduna taldir upp í níu töluliðum, svo sem upplýsingar um öryggi ríkisins eða varnarmál, samskipti við önnur ríki og stofnanir, efnahagslegir mikil
vægir hagsmuni ríkisins o.fl. Í 8. tölul. er lagt til að undir ákvæðið falli einka- eða fjárhags
málefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Í sama tölulið er tiltekið að undir ákvæðið falli ekki upplýsingar um fæðingardag, fæðingarstað, kennitölu, hjúskapar
stöðu, starfsheiti, vinnustað, dvalarstað eða lögheimili manns nema þær tengist náið upplýs
ingum sem þagnarskylda ríkir um. Fyrir nefndinni komu fram ábendingar frá Persónuvernd um að þessar upplýsingar teljist til persónuupplýsinga sem falla undir lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 90/2018, og að við vinnslu þeirra beri að fara að öllum meginreglum um vinnslu slíkra upplýsinga sem koma fram í 8. gr. þeirra laga. Persónuvernd leggur til að við upptalningu í undanþáguákvæði 8. tölul. 1. mgr. b-liðar 3. gr. bætist að farið skuli að lögum um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Einnig er lagt til að við bætist að auk þess verði óheimilt að veita upplýsingar um lögheimili sé í gildi ákvörðun Þjóðskrár Íslands um dulið lögheimili á grundvelli laga um lögheimili og aðsetur. Nefndin tekur undir þessar ábendingar Persónuverndar og leggur til breytingar á frumvarpinu í þessa veru.

Skýrleiki refsiheimilda.

Á fundum nefndarinnar var einnig rætt um skýrleika refsiheimilda en í frumvarpinu er lagt til í 5. mgr. b-liðar 3. gr. (42. gr.) að kveðið verði á um að brot á þagnarskyldu opinberra starfsmanna samkvæmt greininni varði refsingu skv. 136. gr. almennra hegningarlaga og að hafi ásetningur ekki staðið til verknaðarins varði brot refsingu skv. 141. gr. sömu laga. Í umsögn ríkissaksóknara um málið koma fram ábendingar um að tilvísun til 141. gr. almennra hegningarlaga þegar ásetningur hafi ekki staðið til verknaðar geti valdið vandkvæðum. Ákvæðið taki ekki sérstaklega til þagnarskyldubrota og geri að skilyrði að um sé að ræða stórfellda og ítrekaða vanrækslu eða hirðuleysi í starfi. Ríkissaksóknari telur að þó að þagnarskyldubrot af gáleysi kunni að geta átt undir ákvæðið sé slík tilvísun óskýr og til þess fallin að valda vafa í framkvæmd. Standi vilji til þess að brot gegn þagnarskyldu af gáleysi séu refsiverð sé best að kveða á um það með skýrum hætti í viðeigandi ákvæðum almennra hegningarlaga. Nefndin tekur undir þessi sjónarmið og leggur því til að ekki verði refsað fyrir gáleysisbrot gegn þagnarskyldu nema um stórfellda og ítrekaða vanrækslu eða hirðu
leysi í starfi sé að ræða. Hafi ásetningur ekki staðið til verknaðarins geti brot varðað refsingu skv. 141. gr. almennra hegningarlaga að skilyrðum ákvæðisins uppfylltum. Þannig verði tilvísun til 141. gr. almennra hegningarlaga í 5. mgr. b-liðar 3. gr. (42. gr.) einungis tilvísun en ekki sjálfstæð refsiheimild. Nefndin leggur til breytingar í þessa veru.

Í greininni er lagt til að brot annarra en opinberra starfsmanna á þagnarskyldu, þ.e. sér
fróðra manna sem fengnir eru til starfa samkvæmt verksamningi, varði sektum eða fangelsi allt að einu ári. Nefndin telur að saknæmisskilyrði greinarinnar séu ekki nægilega skýr þegar litið er til áskilnaðar almennra hegningarlaga um að einungis sé refsað fyrir gáleysisbrot sé sérstök heimild til þess í lögum. Nefndin leggur því til að við greinina bætist áskilnaður um að brot hafi verið framið af ásetningi eða stórfelldu gáleysi.

Takmarkanir og brottfall á þagnarskyldu.

Í c-lið 3. gr. (43. gr.) er mælt fyrir um takmarkanir og brottfall á þagnarskyldu en þar er lagt til að kveðið verði á um að stjórnvaldi verði heimilt að miðla upplýsingum sem háðar eru þagnarskyldu til þriðja manns hafi þar til bær aðili gefið samþykki til þess. Einnig er tiltekið að einungis sá sem á þá hagsmuni sem þagnarskyldureglunum er ætlað að vernda, eða sá sem upplýsingarnar varða beinlínis, sé bær til að gefa samþykki sitt. Um samþykki til að miðla persónuupplýsingum fari samkvæmt lögum um persónuvernd og vinnslu persónu
upplýsinga.

Miðlun á grundvelli samþykkis.

Í umsögn um málið minnti Persónuvernd á að samþykki til vinnslu persónuupplýsinga þarf að uppfylla ýmis skilyrði, m.a. um að það sé frjálst og óþvingað. Hafi hinn skráði veitt samþykki vegna þess að honum hafi þótt hann vera nauðbeygður til þess, svo sem vegna þess að hann mundi að öðrum kosti þurfa að sæta mismunun af hendi stjórnvalds, gæti niðurstaðan orðið sú að samþykki hans hafi verið ógilt. Niðurstaðan ræðst af mati á aðstæðum hverju sinni. Ljóst er að aðstöðumunur stjórnvalds og einstaklings er mikill og getur það haft áhrif á fyrrgreint mat. Í lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, nr. 90/2018, er gerður greinarmunur á samþykki einstaklinga fyrir vinnslu almennra persónuupplýsinga og viðkvæmra persónuupplýsinga. Þegar um viðkvæmar persónuupplýsingar er að ræða er gerð krafa um afdráttarlaust samþykki hins skráða í þágu eins eða fleiri markmiða og er það ábyrgðaraðila að sýna fram á að skráður einstaklingur hafi samþykkt vinnslu persónuupp
lýsinga sinna samkvæmt nánari skilyrðum 7. og 8. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679. Nefndin tekur undir ábendingar Persónuverndar og áréttar mikilvægi þess að samþykki fullnægi þessum kröfum.

Miðlun á grundvelli lagaheimildar.

Fyrir nefndinni komu fram ábendingar frá ríkissaksóknara um að löggæsluyfirvöld þurfi eftir atvikum að miðla þagnarskyldum upplýsingum til þriðja aðila án þess að fyrir liggi samþykki. Slík miðlun fari þá fram á grundvelli lagaheimildar. Nefndin tekur undir þessi sjónarmið og bendir á að miðlun þagnarskyldra upplýsinga milli stjórnvalda, þegar samþykki liggur ekki fyrir, þarf ætíð að byggjast á lagaheimild og vera nauðsynleg og í lögmætum tilgangi. Nefndin leggur því til breytingar á frumvarpinu þannig að við það að stjórnvaldi sé heimilt að miðla upplýsingum til þriðja manns hafi þar til bær aðili gefið samþykki sitt til þess bætist að það sé einnig heimilt á grundvelli lagaheimildar.

Birting tölfræðiupplýsinga.

Persónuvernd bendir einnig á að í 2. mgr. c-liðar 3. gr. (43. gr.) sé lagt til að heimilt verði að birta tölfræðiupplýsingar sem byggðar eru á upplýsingum um einkahagsmuni sem háðar eru þagnarskyldu, enda séu persónugreinanlegar upplýsingar ekki veittar og úrtakið það stórt að ekki sé hægt að greina um hvaða einstaklinga er að ræða. Ábending Persónuverndar er að það er ekki aðeins stærð úrtaks heldur einnig það hvernig breytur eru afmarkaðar hvort unnt sé að persónugreina einstaklinga. Til dæmis geti rúnnun á aldri komið í veg fyrir slíkt og leggur því til að á eftir orðunum úrtakið það stórt" verði bætt við orðunum og breytur þannig afmarkaðar". Nefndin telur ábendinguna til bóta og leggur því til þessa breytingu á frumvarpinu.

Hugtakanotkun.

Fyrir nefndinni komu fram ábendingar frá Seðlabanka Íslands varðandi notkun hugtaksins óviðkomandi aðilar" í frumvarpinu í ljósi þess að í tillögum starfshóps fjármála- og efna
hagsráðherra um endurskoðun laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi o.fl. hafi verið bent á að orðalagið þyki ónákvæmt og því hafi starfshópurinn lagt til að það falli brott úr þeim lögum. Nefndin fellst á að nauðsynlegt sé að bregðast við þessum ábendingum en orða
lagið er notað í nokkrum ákvæðum frumvarpsins. Nefndin leggur því til breytingar á frum
varpinu því til samræmis.

Misnotkun á aðstöðu.

Í d-lið 3. gr. (44. gr.) er lagt til að kveðið verði á um að hverjum þeim sem starfar á vegum ríkis eða sveitarfélaga sé óheimilt að notfæra sér aðstöðu sína til þess að afla upplýsinga sem þagnarskylda ríkir um og ekki hafa þýðingu fyrir störf hans. Fyrir nefndinni komu fram ábendingar um að í greininni væri ekki tekið sérstaklega fram að refsivert væri að misnota aðstöðu að þessu leyti og að slíkt kunni að vera refsivert skv. 139. gr. almennra hegningar
laga þegar um opinberan starfsmann sé að ræða. Nefndin telur rétt að bregðast við þessu og leggur til að við ákvæðið bætist slík tilvísun.

Sjálfstæði sveitarfélaga.

Í h-lið 3. gr. (48. gr.) er lagt til að ráðherra setji reglugerð til að tryggja örugga meðferð trúnaðarupplýsinga hjá stjórnsýslu ríkisins, m.a. um trúnaðarmerkingu upplýsinga og varð
veislu þeirra, ábyrgð og eftirlit. Skal reglugerðin vera fyrirmynd að reglum sveitarfélaga um meðferð trúnaðarupplýsinga. Fyrir nefndinni komu fram ábendingar um að út frá orðalagi greinarinnar megi ætla að reglugerðin eigi að vera nákvæm fyrirmynd fyrir sveitarfélögin en í greinargerð kemur fram að virða eigi sjálfstæði sveitarfélaga og frelsi þeirra til að ákveða sínar eigin reglur. Nefndin tekur undir þessi sjónarmið og telur að betur fari á því að ráðherra gefi út leiðbeinandi reglur til sveitarfélaga um meðferð trúnaðarupplýsinga. Leiðbeiningarnar geti þá tekið mið af reglugerðinni en um leið endurspeglað það svigrúm sem sveitarfélög hafa við setningu slíkra reglna. Nefndin leggur því til orðalagsbreytingu í samræmi við það.

Fyrir nefndinni komu einnig fram ábendingar um skort á samráði en slíkt er skylt að viðhafa við heildarsamtök á vinnumarkaði skv. 52. gr. laga um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna. Nefndin tekur undir mikilvægi þess að skylda til slíks samráðs sé ætíð virt.

Samræmi í tilvísunum.

Fyrir nefndinni komu einnig fram ábendingar um að ekki væri samræmi milli ákvæða í 5. gr. varðandi vísanir til almennra hegningarlaga, svo sem í 4. tölul. greinarinnar þar sem lagðar eru til breytingar á lögum um gjaldeyrismál og 75. tölul. þar sem lagðar eru til breyt
ingar á lögum um meðferð krónueigna sem háðar eru sérstökum takmörkunum. Nefndin leggur til að þar sem vísað er til almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi eða ákvæða um opinbera starfsmenn verði vísað til XIV. kafla almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi. Nefndin leggur því til nokkrar breytingar til að samræma orðalag ákvæð
anna.

Nefndin tekur undir sjónarmið Siðfræðistofnunar um að skýr rammi um þagnarskyldu og þá hagsmuni sem henni er ætlað að verja sé til þess fallinn að styrkja tjáningarfrelsi og upplýsingarétt og lítur svo á að með frumvarpinu sé tekið skref í þá átt.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með breytingum sem lagðar eru til í sérstöku þingskjali.

Þorsteinn Sæmundsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins.

Alþingi, 22. maí 2019.

Helga Vala Helgadóttir,

form., frsm.	Líneik Anna Sævarsdóttir.	Jón Þór Ólafsson.
Brynjar Níelsson.	Jón Steindór Valdimarsson.	Kolbeinn Óttarsson Proppé.
Óli Björn Kárason.	Hjálmar Bogi Hafliðason.