149. löggjafarþing 2018–2019.

Þingskjal 1669 — 798. mál.

2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um lýðskóla.

Frá allsherjar- og menntamálanefnd.

Nefndin hefur fjallað um málið og fengið á sinn fund Jón Vilberg Guðjónsson og Huldu Önnu Arnljótsdóttur frá mennta- og menningarmálaráðuneyti, Róbert H. Haraldsson og Þórð Kristinsson frá Háskóla Íslands, Jonatan Spejlborg frá LungA lýðháskóla á Seyðisfirði, Helenu Jónsdóttur frá Lýðháskólanum á Flateyri, Jóhann Steinar Ingimundarson og Auði Ingu Þorsteinsdóttur frá Ungmennafélagi Íslands og Tryggva Þórhallsson og Svandísi Ingi
mundardóttur frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga.

Nefndinni bárust umsagnir frá Bláskógabyggð, Háskóla Íslands, Hveragerðisbæ, LungA lýðháskóla á Seyðisfirði, Lýðháskólanum á Flateyri, Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Ungmennafélagi Íslands.

Með frumvarpinu er lögð til almenn löggjöf um lýðskóla með það að markmiði að skapa faglega umgjörð utan um rekstur þeirra skóla.

Viðurkenning lýðskóla og fjármögnun (3. gr.).

Á fundum nefndarinnar var einna helst rætt um hvaða skilyrði lýðskólar þurfa að uppfylla til að hljóta viðurkenningu, þ.e. um fjölda nemenda, lágmarksstarfsemi, heimavist og fjár
mögnun.

Heimavist á starfssvæði lýðskóla.

Samkvæmt 3. tölul. 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins er eitt af skilyrðum þess að hljóta viður
kenningu að lýðskólinn hafi á að skipa skólahúsnæði, þ.e. húsnæði vegna kennslu og til að starfrækja heimavist sem uppfyllir lög og reglugerðir þar að lútandi. Í 8. gr. frumvarpsins er síðan að finna ákvæði um heimavist.

Annars vegar komu fram sjónarmið um að víkka ákvæði 3. tölul. 2. mgr. 3. gr. og 8. gr. frumvarpsins að teknu tilliti til búsetuforms nemenda. Hins vegar komu fram sjónarmið um að ekki væri rökrétt að gera rekstur heimavistar að skilyrði þegar nýta má laust íbúðarhús
næði á starfssvæði lýðskólans. Þess í stað ætti að kveða á um að lýðskóli skuli bjóða nem
endum upp á búsetu, með aðgangi að sameiginlegu rými, í nánasta umhverfi skólans.

Að mati nefndarinnar er ákvæðið nú þegar rúmt. Nefndin áréttar að skólasamfélag lýð
skóla þarf ekki að vera bundið við eina byggingu heldur má nýta annað laust húsnæði á starfssvæði lýðskóla að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Þá telur nefndin ekki tilefni til að fella brott skilyrði um heimavist, enda væri þá ekki um að ræða lýðskóla heldur annars konar nám eða tímabundin námskeið sem nú þegar fara fram m.a. hjá símenntunarstöðvum um allt land. Auk þess er samvera nemenda mikilvægur þáttur í námi lýðskóla enda er það eitt af einkennum lýðskóla að auka umburðarlyndi og félags- og samskiptahæfni, m.a. með því að nemendur búi saman á heimavist.

Fjöldi nemenda í fullu námi.

Í 6. tölul. 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins er kveðið m.a. á um lágmarksfjölda nemenda sem skuli vera hið minnsta 15 á ári að meðaltali, á hverju þriggja ára tímabili.

Fram komu m.a. sjónarmið um að t.d. í Danmörku væru vikugildin talin. Þannig væri ekki gerður greinarmunur á 20 nemendum sem væru í skólanum í eina viku eða einum nemenda sem stundaði nám í 20 vikur.

Nefndin tekur fram að krafan um lágmarksfjölda nemenda er annars vegar í samræmi við skilyrði í norskum og dönskum lögum um lýðskóla og hins vegar með hliðsjón af eðli lýð
skóla og markmiðum með þeim, en þeir byggja ekki síst á félagsþroska og samræðu og samvinnu til undirbúnings þátttöku í lýðræðislegu samfélagi. Nefndin telur því æskilegt að kveðið sé á um lágmarksfjölda nemenda enda er ljóst að lýðskólar geta ekki þjónað því mark
miði ef nemendur eru mjög fáir, auk þess sem hætta er á að ekki verði nægilegur fjárhags
grundvöllur fyrir starfsemi þeirra. Að öðru leyti vísar nefndin til skýringar í greinargerð með frumvarpinu.

Lágmarksstarfsemi lýðskóla.

Í 7. tölul. 2. mgr. 3. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að starfstími með nemendum skuli að lágmarki vera 15 vikur á skólaárinu og er það talið fullt nám. Nefndinni var bent á að þessi vikufjöldi væri miðaður við fjölda vikna sem mynda eina önn í áfangakerfi en jafnframt að margs konar fyrirkomulag náms rúmist innan þessara vikna, svo sem námskeið, námslotur eða námsbrautir. Þá eigi viðmið um lágmarksstarfsemi að auðvelda mat á vinnu nemenda, t.d. í áframhaldandi nám. Að auki byggist þetta á neytendasjónarmiðum en nemendur þurfa að geta gengið að því vísu að full virkni sé í skólanum.

Á fundum nefndarinnar kom fram að erfitt gæti verið í reynd að halda úti fullri 15 vikna samfelldri virkni, m.a. í þeim tilvikum þegar lýðskólar þurfa að nýta húsnæði sem er ein
göngu aðgengilegt á ákveðnu tímabili yfir árið. Nefndin telur æskilegt að taka tillit til þess og leggur þess vegna til að lágmarksfjöldi vikna verði 12 vikur í stað 15. Nemendur sem stunda samfellt 12 vikna nám teljast þá sem nemendur í fullu námi og verða þeir þá að lágmarki að vera 15 talsins, að meðaltali fyrir þriggja ára tímabil.

Fjármögnun.

Nokkuð var rætt um fjármögnun og mikilvægi stuðnings frá hinu opinbera. Hingað til hafa lýðskólar notið slíks stuðnings tímabundið en nauðsynlegt var talið að ráðuneytið fengi skýra heimild til að gera þjónustusamninga við skólana til lengri tíma en árs í senn, til að tryggja skólunum rekstrargrundvöll. Vísað var til þess að lýðskólar mundu ekki ná að festa rætur hérlendis án opinbers stuðnings líkt og tíðkast á Norðurlöndum. Með hliðsjón af framan
greindu var lagt til við nefndina að bæta við 5. gr. frumvarpsins heimild til ráðherra að gera þjónustusamninga til 3–5 ára í senn, þ.e. sambærilegri heimild og er kveðið á um í 1. mgr. 43. gr. laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008, og 1. mgr. 21. gr. laga um háskóla, nr. 63/2006.

Nefndin tekur fram að við setningu laga um opinber fjármál, nr. 123/2015, varð sú megin
breyting að Alþingi tekur ekki lengur ákvarðanir um fjárframlög til einstakra framhaldsskóla og háskóla heldur svonefndar fjárheimildir til málefnasviða, þ.e. málefnasviðs 20 Framhalds
skólar og málefnasviðs 21 Háskólastig. Í þessu samhengi var nefndinni bent á að lýðskólar mundu heyra undir málefnasvið 22 Önnur skólastig og stjórnsýsla mennta- og menningar
mála. Um undirbúning ákvarðana mennta- og menningarmálaráðherra um skiptingu fjárheim
ilda frá Alþingi í fjárveitingar gilda almenn sjónarmið um undirbúning stjórnvaldsákvarðana, sbr. stjórnsýslulög, nr. 37/1993. Um undirbúning ákvarðana um fjárveitingar einkarekinna skóla og samningsgerð þar að lútandi fer ýmist eftir 40. eða 42. gr. laga um opinber fjármál.

Ákvæði 40. gr. laga um opinber fjármál eiga við um rekstrarsamninga um útvistun á opin
berri þjónustu til einkaaðila til allt að fimm ára, sem gerðir eru með samþykki fjármála- og efnahagsráðherra. Við undirbúning slíkra samninga getur þurft að fylgja ákvæðum laga um opinber innkaup, nr. 120/2016, þegar um er að ræða starfsemi sem hefur almenna efnahags
lega þýðingu. Um gerð samninga skv. 40. gr. laga um opinber fjármál hefur verið sett reglu
gerð um undirbúning, gerð og eftirfylgni samninga um framkvæmdir, rekstur og afmörkuð verkefni, nr. 643/2018.

Ákvæði 42. gr. laga um opinber fjármál eiga við um úthlutun styrkja og framlaga til einkarekinna aðila sem eru að jafnaði ákveðin frá ári til árs. Við úthlutun slíkra framlaga skal gæta jafnræðis, hlutlægni, gagnsæis og samkeppnissjónarmiða. Um nánari framkvæmd þessa lagaákvæðis hefur verið sett reglugerð um styrkveitingar ráðherra, nr. 642/2018. Skv. 5. gr. reglugerðarinnar geta einstakir ráðherrar veitt styrki og framlög á grundvelli skriflegra út
hlutunarreglna þar sem kveðið er á um málsmeðferð í samræmi við reglugerðina.

Framangreind ákvæði laga um framhaldsskóla og laga um háskóla eru ekki í samræmi við ákvæði 40. og 42. gr. laga um opinber fjármál þar sem aðdragandi og heimild mennta- og menningarmálaráðuneytis til samningsgerðar við einkarekna skóla um rekstrarframlög úr ríkissjóði er verulega frábrugðið því sem var fyrir gildistöku þeirra laga. Að mati nefndar
innar verður að taka tillit til lögbundins aðdraganda að gerð slíkra samninga um rekstrar
framlög úr ríkissjóði til einkarekinna skóla. Með hliðsjón af framangreindu telur nefndin að nú þegar hafi ráðherra heimild til að gera slíka samninga á grundvelli laga um opinber fjár
mál og að þeir samningar geti verið til lengri tíma en árs í senn. Þá hvetur nefndin ráðherra til að setja fram stefnu og áætlun fyrir málefnasvið lýðskóla.

Leiðbeinendur (7. gr.).

Við meðferð málsins var bent á mikilvægi þess að auðvelda úrvinnslu og opna aðgengi að upplýsingum um starfsfólk og umsækjendur og þá þurfi að auðvelda aðgengi stjórnenda að sakaskrá og sakavottorðum.

Framangreint atriði hefur verið nokkuð til umfjöllunar hjá allsherjar- og menntamálanefnd á yfirstandandi löggjafarþingi, svo sem við umfjöllun nefndarinnar um frumvarp til laga um samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs, sem samþykkt var sem lög 15. maí sl., og um tillögu til þingsályktunar um áætlun fyrir árin 2019–2022 um aðgerðir gegn ofbeldi og af
leiðingum þess (409. mál). Í síðarnefnda málinu er gert ráð fyrir að skipaður verði starfs
hópur sem verði falið það verkefni að greina núverandi heimildir stofnana og félagasamtaka sem starfa með börnum til að afla upplýsinga úr sakaskrá og meta þörfina á mögulegum úrbótum, sbr. aðgerð B.3. Þá eru einnig til skoðunar rafrænar lausnir varðandi aðgang að sakaskrá sem varða einungis aðgang að svokölluðu einkavottorði, sbr. 8. gr. reglna ríkis
saksóknara nr. 680/2009 um sakaskrá ríkisins. Að mati nefndarinnar er mikilvægt að 7. gr. frumvarpsins verði einnig tekin til skoðunar í þeirri vinnu, m.a. í ljósi þess að ákvæðið er efnislega samhljóða ákvæði 4. mgr. 8. gr. laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008, en ákvæðið á að stuðla að því að tryggja nemendum lýðskóla öruggt starfsumhverfi.

Raunfærnimat.

Við meðferð málsins var lögð áhersla á mikilvægi þess að tengsl lýðskóla við önnur skólastig væru skýr, einkum við framhaldsskólastigið. Í því sambandi er mikilvægt að fram
haldsskólastiginu verði gert kleift að raunfærnimeta nám frá lýðskólum og jafnframt þess gætt að hæfniviðmið lýðskólanámsins falli, eftir því sem unnt er, að hæfniviðmiðum fram
haldsskólastigsins. Nefndin tekur undir framangreint, enda raunfærnimat mikilvægt tæki til að auðvelda fólki að þróast áfram í starfi og til að fá margvíslega hæfni metna inn í áfram
haldandi nám. Nefndin bendir á að slík matsvinna er tilgreind sem aðgerð í fjármálaáætlun 2020–2024 fyrir málefnasvið 22.2 Framhaldsfræðsla og menntun óflokkuð á skólastig, en þar er tekið fram að vinna þurfi að því að samræma aðferðir raunfærnimats á milli kerfa og auka aðgengi einstaklinga að því. Það verði gert með auknu samtali milli hagsmunaaðila, svo sem framhaldsfræðsluaðila og skólastiga.

Nefndin leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

Í stað orðanna 15 vikur" í 7. tölul. 2. mgr. 3. gr. komi: 12 vikur.

Birgir Ármannsson var fjarverandi við afgreiðslu málsins en skrifar undir álitið með heimild í 4. mgr. 18. gr. starfsreglna fastanefnda Alþingis.

Alþingi, 31. maí 2019.

Páll Magnússon,

form.	Guðmundur Andri Thorsson, frsm.	Andrés Ingi Jónsson.
Anna Kolbrún Árnadóttir.	Álfheiður Ingadóttir.	Birgir Ármannsson.
Helgi Hrafn Gunnarsson.	Jón Steindór Valdimarsson.	Líneik Anna Sævarsdóttir.