150. löggjafarþing 2019–2020.

Þingskjal 437 — 268. mál.

Svar

samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra við fyrirspurn frá
Þorgrími Sigmundssyni um sameiningu sveitarfélaga.

1.	Hvers vegna telur ráðherra að hentugt sé að sveitarfélög hafi ekki færri en eitt þúsund íbúa? Hvernig er sú tala fengin?

Meðal þess sem lagt er til í þingsályktunartillögu samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra um stefnumótandi áætlun ríkisins um málefni sveitarfélaga fyrir árin 2019–2033 og aðgerða
áætlun fyrir árin 2019–2023 er að lágmarksíbúafjöldi sveitarfélaga verði 250 frá almennum sveitarstjórnarkosningum árið 2022, en 1.000 frá almennum sveitarstjórnarkosningum árið 2026. Markmið þess að lögfesta enn á ný ákvæði um lágmarksíbúafjölda er að styrkja sveitar
stjórnarstigið, auka sjálfbærni sveitarfélaga og tryggja getu þeirra til að annast lögbundin verkefni, en almennt er talið að stærri sveitarfélög séu betur í stakk búin til þess að takast á við verkefni sín. Með því að efla sveitarstjórnarstigið er stefnt að því að sveitarfélög verði enn sjálfbærari stjórnsýslueiningar sem geti tryggt íbúum sínum sem besta þjónustu og séu virkur vettvangur lýðræðislegrar starfsemi.

Niðurstöður samráðs um tillöguna benda til að almennt er samstaða um að efla beri sveitarstjórnarstigið, m.a. með því að stækka sveitarfélögin. Sveitarfélög á Íslandi eru nú 72 talsins. Sjö sveitarfélög eru með fleiri en 10 þúsund íbúa, það fjölmennasta er Reykja
víkurborg með tæplega 129 þúsund íbúa. 40 sveitarfélög, eða 55,6% sveitarfélaga, eru með færri en 1.000 íbúa og þar búa innan við 5% þjóðarinnar. Sjö fámennustu sveitarfélögin eru með íbúafjölda á bilinu 40–91. Meðalíbúafjöldi sveitarfélaga á Íslandi er 4.958 íbúar, en 3.214 íbúar ef Reykjavíkurborg er ekki talin með.

Heppileg stærð sveitarfélaga ræðst að miklu leyti af þeim verkefnum sem þeim eru ætluð og er heimilt að leysa. Sérstaklega þarf að tryggja að sveitarfélög séu nægilega öflug til þess að sinna þeim verkefnum sem þeim eru falin samkvæmt lögum, hafi til þess fjárhagslegt bolmagn og tryggi aðgengi íbúa að þeirri þjónustu sem sveitarfélaginu ber að veita. Það á bæði við þau lögbundnu verkefni sem þau nú þegar bera ábyrgð á sem og önnur og ný verk
efni sem þau kunna að taka að sér.

Til þess að geta tekist á við verkefni þurfa ákveðnir innviðir að vera til staðar eins og viss mannfjöldi, aldurssamsetning þarf að vera sjálfbær, þekking, stjórnsýsla og fleira. Þó svo að sveitarfélögum hafi fækkað mikið í gegnum árin þá er ekki þar með sagt að þau hafi eflst. Sveitarfélag með 1.000 íbúa getur varla talist stórt sveitarfélag með hliðsjón af þeim skyldum sem löggjafarvaldið hefur falið þeim. Vissulega eru sum verkefni með þeim hætti að fámenn sveitarfélög geta sinnt þeim vel en önnur eru þess eðlis að rekstur þeirra er ekki forsvaran
legur í of litlum einingum, t.d. rekstur grunnskóla, félagsþjónusta og þjónusta við fatlað fólk. Á Íslandi eru mörg sveitarfélög það fámenn að þau geta ekki sinnt þessum og öðrum helstu málaflokkum án samvinnu við önnur sveitarfélög eða þá að þau fela öðrum sveitarfélögum alfarið að annast þá með samningum þar um.

Þegar litið er til verkefna sem færð hafa verið frá ríki til sveitarfélaga má sjá að æskilegt er að sveitarfélög hafi að lágmarki 1.000 íbúa til þess að sinna a.m.k. hluta þeirra sjálf og tryggja íbúum þau búsetuskilyrði sem nauðsynleg eru. Í skýrslu félagsmálaráðherra til Al
þingis um sveitarstjórnarmál frá árinu 2005 kemur fram að reynslan hefur sýnt að sveitarfélag þurfi að hafa 1.000 íbúa þjónustusvæði til að reka grunnskóla með eina bekkjardeild í árgangi frá 1.–10. bekk en 2.000 íbúa til að reka grunnskóla með tveimur bekkjardeildum í árgangi frá 1.–10. bekk. Í sömu skýrslu kemur fram að athugun á félagsþjónustu sveitarfélaga leiddi í ljós að mjög fá sveitarfélög með færri en 1.500 íbúa hafa félagsráðgjafa í fullu starfi. Frá faglegu sjónarhorni séð væri æskilegt að félagsráðgjafi starfaði ekki einn heldur hefði aðgang að öðru fagfólki. Það er hins vegar ekki fyrr en 2.500 íbúa markinu er náð sem sveitarfélög hafa tvo eða fleiri starfsmenn í félagsþjónustu. Þá á samanlagður íbúafjöldi sveitarfélaga að baki hverri barnaverndarnefnd ekki að vera undir 1.500 skv. 10. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002, og í athugasemdum við 4. gr. laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks, kemur fram að æskilegt er að þjónustusvæði hafi 8.000 íbúa að baki sér til að tryggja faglega og fjárhagslega getu til að sinna þjónustu við fatlað fólk.

Við mótun stefnu í málaflokkum samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins er rík áhersla lögð á að tryggja víðtækt samráð og lýðræðislega aðkomu að stefnumótun hins opinbera. Talan 1.000 er ekki ný heldur hefur hún komið reglulega upp í umræðunni um eflingu sveitarstjórnarstigsins. Benda má á skýrsluna Staða og framtíð íslenskra sveitarfélaga frá árinu 2017 þar sem sveitarstjórnarstigið er greint og tillögur lagðar fram um hvernig megi styrkja það. Í skýrslunni er farið yfir sögu sveitarstjórnarstigsins, reynslu Norðurlanda og víðtækt samráð var haft við sveitarstjórnarfólk og íbúa sveitarfélaga á Íslandi. Í niðurstöðum skýrslunnar er m.a. lagt til að lágmarksíbúafjöldi sveitarfélaga verði 1.000 til þess að ná því markmiði að sveitarfélög verði sjálfbærar þjónustu- og rekstrareiningar.

Samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið hefur jafnframt látið greina möguleg hagræn áhrif þess að lögfesta ákvæði um lágmarksíbúafjölda sveitarfélaga við töluna 1.000 í skýrslunni Öflugri sveitarfélög: Væntur ávinningur við sameiningu sveitarfélaga miðað við 1.000 íbúa að lágmarki. Skýrslan sýnir fram á að mikil hagræðing getur falist í því að stækka sveitar
félög á þennan hátt. Tvær mismunandi aðferðir voru notaðar við greininguna og gáfu þær til kynna að svigrúm til hagræðingar getur orðið allt að 3,6–5 ma.kr. á ári. Hægt væri að nýta ávinning af hagræðingunni til að lækka álögur á íbúa, styrkja innviði og greiða niður skuldir og þar með lækka kostnað og/eða auka þjónustu við íbúa.

Sveitarfélög ættu sjálf að vera í stakk búin til að leysa af hendi þau verkefni sem þau eiga að leysa. Það tryggir sjálfsforræði sveitarfélaga og stjórn þeirra yfir eigin verkefnum auk þess sem þjónustan færist nær íbúunum. Með því að setja 1.000 íbúa lágmarksfjölda er stigið mikilvægt skref til að flýta þróuninni í átt að öflugri sveitarfélögum. Verið er að skapa betri forsendur fyrir frekari verkefnatilfærslur frá ríki til sveitarfélaga, betri nýtingu tekjustofna sveitarfélaga, jafnari dreifingu og framboðs þjónustu á milli sveitarfélaga og öflugri stjórnsýslu.

2.	Telur ráðherra að smærri sveitarfélög hafi ekki þjónustað íbúa sína hingað til í sam
ræmi við skuldbindingar sínar? Telur ráðherra að smærri sveitarfélög hafi staðið sig verr en stærri sveitarfélög að þessu leyti?

Samkvæmt lögum hvíla á öllum sveitarfélögum sömu skyldur til þess að veita íbúum sínum þjónustu, óháð íbúafjölda. Hlutdeild sveitarfélaga í opinberri þjónustu hefur aukist á undanförnum árum með yfirfærslu verkefna frá ríki til sveitarfélaga og mun eflaust aukast enn frekar á komandi árum. Sveitarfélög veita ýmsa þjónustu sem er íbúum nauðsynleg í þeirra daglega lífi og það er grundvallarkrafa að sveitarfélög um allt land geti veitt sambæri
lega þjónustu. Íbúafjöldi margra sveitarfélaga á Íslandi er hins vegar ekki í samræmi við um
fang þeirra verkefna sem þau eiga að sinna. Rannsóknir hafa sýnt að þjónusta sveitarfélaga hefur afgerandi áhrif á byggðaþróun og er ein af aðalbreytunum þegar fólk velur sér búsetu í sveitarfélagi.

Sérstaða sveitarfélaga á rætur sínar að rekja til lýðræðislegs grundvallar þeirra og íbúar gera ákveðnar kröfur um þjónustu og frumkvæði af hálfu síns sveitarfélags. Einn helsti styrkleiki sveitarfélaga er nálægð við íbúana. Þennan styrkleika er erfitt að nýta í þeim tilfellum sem sveitarfélög eru það fámenn að þau þurfa að vinna meiri hluta verkefna sinna í samvinnu við önnur sveitarfélög eða fela þeim alfarið að annast þau. Ljóst er að mörg sveitarfélög geta ekki veitt ýmist lögbundna eða aðra þjónustu nema í gegnum byggðasamlög eða með samningum við stærri sveitarfélög. Líkt og kemur fram í skýrslunni Staða og framtíð íslenskra sveitarfélaga frá árinu 2017 getur þessi skipan mála skapað lýðræðishalla og umboðsvanda. Með mikilli samvinnu sveitarfélaga um verkefni getur bæði lýðræðislegt vald almennings og lýðræðisleg ábyrgð sveitarstjórna gagnvart íbúunum veikst. Þegar flest eða öll verkefni sveitarfélags eru unnin í samvinnu eða með því að annað sveitarfélag tekur yfir verkefni hins er erfiðara er að gera sér grein fyrir hver ber ábyrgð á framkvæmd viðkomandi verkefnis. Lýðræðislega kjörnir fulltrúar framselja vald yfir verkefnunum til annarra og hafa oft á tíðum lítil áhrif á ákvarðanir sem teknar eru, ákvarðanir sem varða íbúa í þeirra sveitar
félagi. Viðkomandi sveitarstjórn getur þá jafnframt átt auðveldara með að skjóta sér undan ábyrgð og það verður erfiðara fyrir íbúa að draga þá sem ákvarðanir taka til ábyrgðar í kosn
ingum. Þetta getur skapað forsendur fyrir því sem kallað hefur verið þriðja stjórnsýslustigið, en ekki hefur verið vilji fyrir þeirri þróun.

Ábyrgð á hinum ýmsu málaflokkum sem heyra undir sveitarfélög þarf að vera einföld og skýr á þann hátt að íbúar viti hvert þeir eigi að leita með tilliti til þjónustu og úrlausn sinna mála. Hagræðing og stækkun skilar því að sveitarfélög verða sterkari einingar til að byggja upp þá þjónustuþætti sem skipta íbúa þess máli. Í því felst einnig að sveitarfélög þurfa að hafa nægilegan styrk til að takast á við áskoranir framtíðarinnar, svo sem aukna sérhæfingu, breytta aldurssamsetningu, búferlaflutninga, tæknibreytingar, þróun á sviði umhverfis- og loftslagsmála, þróun á sviði byggðamála, lýðheilsumál og fleira. Eðli málsins samkvæmt eru fámennari sveitarfélög viðkvæmari fyrir breytingum en þau stærri og eiga erfiðara með að uppfylla auknar kröfur og sérhæfingu í stjórnsýslu sveitarfélaga. Stærri sveitarfélög standa frekar undir lögbundnum verkefnum og hafa tækin til að leysa þau á faglegum og skilvirkum forsendum. Þau geta boðið upp á fjölbreyttari þjónustu, ýmis konar kostnaður er hlutfallslega minni og jafnframt aukast möguleikar íbúanna til þess að hafa áhrif á þjónustuna eftir því sem sveitarfélögin hafa meira bolmagn. Þannig skapast forsendur fyrir bættri þjónustu og betri búsetuskilyrðum.

Rannsókn á sameiningu sveitarfélaga, áhrif og afleiðingar, rannsókn á sjö sveitarfélögum um land allt frá 2002, sem unnin var af sérfræðingum hjá Rannsóknastofnun Háskólans á Akureyri, sýnir að sá sparnaður sem næst við sameiningar, svo sem vegna yfirstjórnar, er gjarnan nýttur til að bæta þjónustu við íbúa og jafna þjónustustig á öllu svæðinu sem samein
ingin nær til. Þannig geti það virkað jákvætt á íbúa fámennari sveitarfélaga með takmarkaða þjónustu að sameinast fjölmennri sveitarfélagi. Niðurstaða rannsóknarinnar er þó sú að engar sameiningar séu eins, en að teknu tillit til þeirra þátta sem kannaðir voru segir að með sam
einingunum megi fullyrða að sveitarfélögin hafa orðið sterkari einingar til uppbyggingar á þeim þjónustuþáttum sem fólk telur mikilvæga. Í nokkrum tilvikum var sameining alger for
senda þess að hægt var að ráðast í uppbyggingu grunngerðar í þágu uppbyggingu atvinnulífs og eflingu búsetuskilyrða. Áhrif sameininganna á atvinnulíf virðist þó taka tíma."