150. löggjafarþing 2019–2020.

Þingskjal 595 — 431. mál.

Stjórnarfrumvarp.

Frumvarp til laga

um staðfestingu ríkisreiknings 2018.

Frá fjármála- og efnahagsráðherra.

1. gr.

Staðfesting ríkisreiknings.

Með lögum þessum staðfestist ríkisreikningur fyrir árið 2018, sbr. 58. gr. laga um opinber fjármál.

2. gr.

Gildistaka.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Með frumvarpi þessu er ríkisreikningur 2018 lagður fyrir Alþingi til staðfestingar í samræmi við ákvæði laga um opinber fjármál, nr. 123/2015.

Reikningurinn er settur fram í samræmi við lög um opinber fjármál (LOF), sem tóku gildi í ársbyrjun 2016. Ríkisreikningur fyrir árið 2018 er annar reikningurinn sem gerður er samkvæmt lögum um opinber fjármál sem byggjast meðal annars á alþjóðlegum reikningsskilastöðlum fyrir opinbera aðila (IPSAS).

Í fyrri hluta ríkisreiknings er yfirlit um afkomu, efnahagsreikning, sjóðstreymi, yfirlit um breytingu eigin fjár og yfirlit um rekstur málefnasviða ásamt viðeigandi skýringum en í seinni hluta er að finna séryfirlit og sundurliðun sem gefur frekari upplýsingar um ríkisfjármálin.

Innleiðing á breyttum reikningsskilum er umfangsmikið verkefni og er því ekki lokið með útgáfu á þessum ríkisreikning. Verkefnið er unnið í samræmi við innleiðingaráætlun á alþjóðlegum reikningsskilastöðlum sem byggist á heimildum í LOF og IPSAS. Reikningsskil fyrir árið 2018 eru gerð á grundvelli IPSAS-staðlanna með þeim frávikum sem innleiðingaráætlun gerir ráð fyrir. Umfjöllun um hvernig einstaka staðlar eru innleiddir er að finna í skýringu 2 í ríkisreikningi þar sem bæði er fjallað um heimildir til að fresta innleiðingu staðla og það hvernig þær heimildir eru nýttar. Í samræmi við samþykkta innleiðingaráætlun er gert ráð fyrir að ríkisreikningur fyrir árið 2019 verði í fullu samræmi við alþjóðlega reikningsskilastaðla og innleiðingu þar með lokið.

Framsetning og flokkun samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli (GFS) er sú flokkun og framsetning sem 1. gr. fjárlaga miðar við. Þótt GFS-staðallinn sé að mörgu leyti samanburðarhæfur við IPSAS-staðlana þá eru þar ákveðin frávik í veigamiklum stærðum. Vegna þessa er afkoma ríkissjóðs samkvæmt niðurstöðu ríkisreiknings ekki samanburðarhæf við fjárlög. Til að nálgast þennan samanburð er nýtt yfirlit í ríkisreikningi nú, séryfirlit 9, þar sem sett er fram niðurstaða samkvæmt GFS-staðli sem sýnir afkomu ríkissjóðs gagnvart framsetningu fjárlaga.

2. Niðurstöðutölur ríkisreiknings 2018.

Afkoma.

Rekstrarafkoma ársins 2018 var jákvæð um 84 ma.kr. Tekjur námu samtals 828 ma.kr., þar af voru tekjur af virðisaukaskatti um 237 ma.kr. og skattar á tekjur og hagnað einstaklinga um 189 ma.kr. Gjöld ríkissjóðs fyrir fjármagnsliði námu um 780 ma.kr., þar af voru rekstrartilfærslur 302 ma.kr. og laun og launatengd gjöld 252 ma.kr. Annar rekstrarkostnaður nam 187 ma.kr., aðrir gjaldaliðir, svo sem fjármagnstilfærslur, námu 19 ma.kr. og afskriftir og niðurfærslur 19 ma.kr.

Fjármagnsgjöld umfram fjármunatekjur námu 56 ma.kr., vaxtagjöld um 77 ma.kr. og vaxtatekjur 21 ma.kr.

Hlutdeild í afkomu félaga og samrekstrar var jákvæð um 91 ma.kr. Jákvæð rekstrarafkoma Landsvirkjunar nam um 11 ma.kr., Landsbanka Íslands um 15 ma.kr., Íslandsbanka um 9 og Seðlabanka Íslands um 35 ma.kr.

Efnahagur.

Samkvæmt efnahagsreikningi voru eignir samtals 2.224 ma.kr., skuldir og skuldbindingar samtals um 1.610 ma.kr. og eigið fé 613 ma.kr. Undir fastafjármuni falla meðal annars varanlegir rekstrarfjármunir sem námu 856 ma.kr. í árslok. Eignarhlutir í félögum samkvæmt hlutdeild í eigin fé námu samtals um 899 ma.kr. og erlent stofnfé um 11 ma.kr. Þá voru langtímakröfur 58 ma.kr. í árslok. Veltufjármunir voru 400 ma.kr. í árslok og munar þar mest um óinnheimtar tekjur að fjárhæð 145 ma.kr., sjóð og handbært fé að fjárhæð 217 ma.kr. og næsta árs afborganir langtímakrafna sem stóðu í 4 ma.kr. Aðrar skammtímakröfur námu 32 ma.kr. og birgðir 3 ma.kr. Langtímalán námu 773 ma.kr. og lækkuðu um 48 ma.kr. á árinu. Lífeyrisskuldbindingar voru metnar á 647 ma.kr. í árslok og langtímaskuldir og skuldbindingar því samtals 1.420 ma.kr. Skammtímaskuldir námu samtals 191 ma.kr., þar af tekin stutt lán 25 ma.kr., næsta árs afborganir langtímalána 57 ma.kr., viðskiptaskuldir 20 ma.kr. og ýmsar skammtímaskuldir 89 ma.kr. Eigið fé var eins og áður segir jákvætt um 613 ma.kr. sem er 117 ma.kr. breyting frá fyrra ári. Hækkun á eigin fé umfram afkomu ársins skýrist af innleiðingu nýrra reikningsskila.

Sjóðstreymi.

Rekstrarhreyfingar voru jákvæðar um 72 ma.kr. og fjárfestingahreyfingar voru einnig jákvæðar um 72 ma.kr. Fjármögnunarhreyfingar voru neikvæðar um 115 ma.kr. sem skýrist af niðurgreiðslu skulda. Handbært fé jókst um 29 ma.kr., var 187 ma.kr. í ársbyrjun en 217 ma.kr. í árslok.

Tekjur.

Tekjur ríkisins af sköttum og tryggingagjöldum námu 763,6 ma.kr. og aðrar ríkistekjur án endurgjalds námu 30,1 ma.kr. Tekjur af starfsemi námu 34,5 ma.kr. leiðrétt fyrir innbyrðis viðskiptum innan A-hluta en þar af voru 25,5 ma.kr. af sölu vöru og þjónustu. Alls námu tekjur ríkisins án fjármunatekna því 828,2 ma.kr. Fjármunatekjur, einkum vaxtatekjur og gengishagnaður námu 21,4 ma.kr. Arðgreiðslur frá öðrum félögum en dóttur- og hlutdeildarfélögum teljast einnig til fjármunatekna í tekjuuppgjöri og námu 0,2 ma.kr. Aðrar arðgreiðslur eru ekki færðar um tekjuhlið rekstrarreiknings en á móti kemur að hlutdeild í afkomu félaga reiknast að fullu með í afkomu ríkissjóðs samkvæmt hlutdeildaraðferð í samræmi við kröfur IPSAS og nam hlutdeildin 91,4 ma.kr.

Virðisaukaskattur, vörugjöld og aðrir óbeinir skattar og tollar skiluðu 329,5 ma.kr. tekjum og skattar á tekjur og hagnað einstaklinga og lögaðila, laun, eignir og skuldir skiluðu áþekkri fjárhæð eða 335,3 ma.kr. Skattar og tryggingagjöld námu alls 763,6 ma.kr. eða 92% af heildartekjum án fjármunatekna. Af einstökum sköttum gaf virðisaukaskattur ríkissjóði langmestar tekjur eins og undanfarin ár eða 237,4 ma.kr.

Í séryfirliti 9 er nú í fyrsta sinn í tengslum við uppgjör ríkisreiknings leidd fram heildarafkoma á GFS-grundvelli með því að gera tilteknar aðlaganir á helstu liðum tekna og gjalda og raða þeim upp með sama hætti og í áætlun fjárlaga. Þannig aðlagað tekjuuppgjör er unnt að bera saman við áætlunina og reikna frávikið og er það gert í séryfirliti 9. Hér er um að ræða fremur einfalda nálgun við aðferð GFS-staðalsins en ekki eiginlegt uppgjör á sama hátt og Hagstofa býr til. Aðlögunin felur í sér að leiðrétt er fyrir mismuni sem skapast af völdum helstu þátta sem eru meðhöndlaðir með mismunandi hætti í tekjuuppgjöri samkvæmt IPSAS- og GFS-stöðlunum. Frávik tekna er í heild 4,3 ma.kr. en þó stærra í einstökum liðum og eru margvíslegar skýringar á því, svo sem viðmið um leiðréttingar fyrir innbyrðis viðskiptum innan A-hluta. Rétt er að taka fram að áfram er unnið að því að greina nánar þá þætti uppgjörsins sem fá ólíka meðferð í stöðlunum tveimur, í samstarfi Fjársýslu, Hagstofu og fjármála- og efnahagsráðuneytisins.

Óinnheimtar tekjur fyrri ára eru eignfærðar í efnahagsreikningi og árlega metnar og niðurfærðar. Beitt var að grunni til sama verklagi og áður við matið auk þess sem litið var til rauninnheimtu sem leiddi til 12,8 milljarða viðbótarniðurfærslu á árinu 2018 umfram það sem óbreytt aðferðafræði hefði skilað. Afskrift skattkrafna og annarra óinnheimtra tekna nam 25,2 ma.kr. á árinu 2018 sem er nokkru meira en að jafnaði undanfarin ár. Afskrift krafna hefur þó ekki áhrif á tekjuuppgjör ríkisreiknings samkvæmt IPSAS-staðli heldur færist með gjöldum. Afskrift skattkrafna kemur hins vegar til lækkunar á tekjum samkvæmt GFS.

Gjöld málefnasviða.

Gjöld umfram rekstrartekjur voru alls 821 ma.kr. sem var 0,4 ma.kr. innan fjárheimilda, eins og kemur fram í séryfirliti 2 á bls. 70 í ríkisreikningi. Heildarfjárheimild ársins án fjárfestingarframlags nam 822 ma.kr.

Afskriftir ársins námu 18,7 ma.kr. Þar sem ekki er veitt sérstök fjárheimild í fjárlögum fyrir afskriftum fastafjármuna, heldur er verklagið að fjárfestingarframlagið er eignfært og tekjufært á móti afskriftum á notkunartíma eigna, er færð sérstök fjárheimild til að vega upp á móti þessum afskriftum.

Við framkvæmd í fjárlögum var ekki gert ráð fyrir smærri rekstrarfjárfestingu í fjárfestingarframlagi, Því var flutt 6 ma.kr. rekstrarheimild yfir á fjárfestingu í samræmi við sundurliðun fjárlagakerfis vegna smærri fjárfestingar. Sundurliðun fjárveitinga ríkisaðila kemur fram í séryfirliti 5 í ríkisreikningi 2018.

Framkvæmd fjárlaga á árinu 2018 gekk vel og góður árangur hefur náðst varðandi það að stofnanir ríkisins hagi rekstri sínum í samræmi við áætlanir. Á því eru núorðið fáar undantekningar en Landspítalinn er þar með sérstöðu. Stærstu neikvæðu frávikin eru vegna liða sem byggja á hagrænum forsendum og tilfærsluliða. Þannig eru t.d. umframgjöld vegna vaxtagjalda, afskrifta skattkrafna og lífeyrisskuldbindinga alls 19,2 ma.kr. Fjárlaganefnd verður gerð sérstök grein fyrir ákvörðunum ráðherra vegna meðferðar árslokastöðu ríkisaðila og verkefna.

Í töflu 1 er yfirlit yfir málefnasvið með meira en 1 ma.kr. fráviki frá fjárheimildum. Jákvæð frávik sýna gjöld umfram fjárheimildir en neikvæð frávik sýna afgang þar sem gjöld voru undir áætlun.

Tafla 1. Málefnasvið með meira en 1 ma.kr. frávik frá fjárheimildum (heildarfjárheimildir að teknu tilliti til fluttra fjárheimilda frá fyrra ári)

Málefnasvið – upphæðir í ma.kr.	Gjöld umfram rekstrartekjur	Fjár
heimild	Frávik
33 - Fjármagnskostnaður, ábyrgðir og lífeyrisskuldbindingar	118,1	105,7	12,4
34 - Almennur varasjóður og sértækar fjárráðstafanir	25,2	18,6	6,6
05 - Skatta-, eigna- og fjármálaumsýsla	22,8	19,4	3,4	*
23 - Sjúkrahúsþjónusta	82,6	80,7	1,9
18 - Menning, listir, íþrótta- og æskulýðsmál	11,9	13,0	-1,1
04 - Utanríkismál	14,9	16,1	-1,2
17 - Umhverfismál	14,3	16,2	-1,9
28 - Málefni aldraðra	74,2	76,2	-2,1
24 - Heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa	45,9	48,1	-2,2
20 - Framhaldsskólastig	29,2	31,5	-2,3
25 - Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta	42,3	45,4	-3,1
21 - Háskólastig	32,1	36,8	-4,7
*3,7 ma.kr. gjöld vegna stöðugleikaframlaga eru færð með málaflokki 5.3. Þessi gjöld tilheyra ekki málefnasviðinu, þar sem þau falla á ríkissjóð í heild en ekki ríkisaðila og verkefni. Því var raunverulegt frávik málaefnasviðs 5 samanborið við fjárheimildir ársins 0,3 ma.kr. innan heimilda.

Í ársskýrslum ráðherra sem bera ábyrgð á framangreindum málefnasviðum er fjallað um rekstrarniðurstöður málaflokka og þar koma einnig fram skýringar á helstu frávikum og sundurliðun útgjalda málefnasviða niður á málaflokka. Helstu ástæður fyrir frávikum málefnasviða sem fara meira en 1 ma.kr. umfram fjárheimildir eru:

Málefnasvið 33 Fjármagnskostnaður, ábyrgðir og lífeyrisskuldbindingar, 12,4 ma.kr. umfram fjárheimildir.

Stærstu hluti umframgjalda kemur til vegna fjármagnskostnaðar (7,9 ma.kr.), vegna gjaldfærslu gengisbreytingar krónunnar á höfuðstól erlendra lána ríkissjóðs. Frávik vegna lífeyrisskuldbindinga er 4,3 ma.kr. vegna endurmats á áætlaðri hlutdeild ríkissjóð af skuldbindingum í B-deild LSR. Þessi frávik eru öll vegna óreglulegra þátta.

Málefnasvið 34 Almennur varasjóður og sértækar fjárráðstafanir, 6,6 ma.kr. umfram áætlaðar fjárheimildir.

Afskriftir skattkrafna voru 7 ma.kr. umfram fjárheimild ársins. Á árinu var aðferðafræði við afskriftir skattkrafna breytt þannig að tekið var mið af innheimtureynslu liðinna ára. Þessi aðferð leiddi til 12,8 ma.kr. einskiptis niðurfærslu og skýrir það hið stóra frávik bæði frá áætlun og fyrra ári.

Málefnasvið 5 Skatta-, eigna- og fjármálaumsýsla, 3,4 ma.kr. umfram áætlaðar fjárheimildir.

Í séryfirlit 2 í ríkisreikningi þar sem málefnasvið og málaflokkar koma fram voru 3,7 ma.kr. gjöld vegna stöðugleikaframlaga færð með málaflokki 5.3. Þessi gjöld tilheyra í raun og veru ekki málefnasviðinu, þar sem þau falla á ríkissjóð í heild en ekki ríkisaðila og verkefni. Því var raunverulegt frávik málaefnasviðs 5 samanborið við fjárheimildir ársins 0,3 ma.kr. innan heimilda.

Málefnasvið 23 Sjúkrahúsþjónusta, 1,9 ma.kr. umfram fjárheimildir.

Frávikið skýrist að mestu af 1,4 ma.kr. halla á rekstri Landspítala.

Fjárfestingar.

Fjárfestingar ársins námu 39,7 ma.kr. og voru 14,7 ma.kr. lægri en heimildir til ráðstöfunar á árinu. Fjárfestingarframlag til ráðstöfunar á árinu nam 54,4 ma.kr., en þar af voru fjárheimildir frá fyrra ári 12,8 ma.kr. Þrátt fyrir að afgangur sé á heildarheimildum til fjárfestinga var umfang fjárfestinga nálægt þeim heimildum sem veittar voru í fjárlögum ársins 2018.

Í töflu 2 er yfirlit yfir þá málaflokka sem skýra helstu frávik frá áætlaðri fjárfestingu ársins og voru þeir allir innan fjárfestingaheimilda.

Tafla 2. Málaflokkar sem skýra helstu frávik frá heimilaðri fjárfestingu ársins.

Málaflokkur – upphæðir í ma.kr.	Ráðstöfun	Til ráðstöfunar	Frávik
17 - Umhverfismál	1,4	2,4	-1,0
05 - Skatta-, eigna- og fjármálaumsýsla	1,8	2,9	-1,1
20 - Framhaldsskólastig	0,4	1,6	-1,2
01 - Alþingi og eftirlitsstofnanir þess	0,2	1,4	-1,2
23 - Sjúkrahúsþjónusta	7,0	9,0	-2,0
11 - Samgöngu- og fjarskiptamál	23,5	28,6	-5,1

Þróun skulda.

Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2018 var áætlað að heildarskuldir ríkissjóðs myndu lækka um 50 ma.kr., þ.e. úr 915 ma.kr. í árslok 2017 í 865 ma.kr. í árslok 2018. Ríkissjóður gaf út skuldabréf í evrum í desember 2017 að fjárhæð 500 milljónum evra og keypti jafnframt til baka skuldabréf í evrum sem gefin voru út árið 2014 að fjárhæð 397,6 milljónir evra. Heildarskuldsetning ríkissjóðs jókst við þessa aðgerð um 12,5 ma.kr. Innlendar skuldir lækkuðu hins vegar 34 ma.kr. umfram forsendur fjárlaga. Uppgreiðsla skuldabréfaflokks sem gefinn var út til þess að fjármagna endurreisn bankakerfisins fyrir um áratug var þáttur í lækkun skulda. Heildarskuldir ríkissjóðs lækkuðu því um 76 ma.kr. úr 917 ma.kr. í árslok 2017 í 841 ma.kr. í árslok 2018.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. og 2. gr.

Greinarnar þarfnast ekki skýringar.