150. löggjafarþing 2019–2020.

Þingskjal 657 — 364. mál.

2. umræða.

Nefndarálit

um frumvarp til fjáraukalaga fyrir árið 2019.

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.

Nefndin hefur fjallað um málið og á fund hennar komu eftirtaldir fulltrúar fjármála- og efnahagsráðuneytisins: Hlynur Hreinsson, Sólrún H. Þrastardóttir, Katrín A. Guðmundsdótt
ir, Hilda Hrund Cortez, Viðar Helgason, Jón Viðar Pálmason, Linda Garðarsdóttir og Elín Guðjónsdóttir. Einnig komu fulltrúar félagsmálaráðuneytisins á fund nefndarinnar. Þeir voru Gissur Pétursson, Inga Birna Einarsdóttir, Jóhanna Lind Elíasdóttir, Svanhvít Jakobsdóttir, Ágúst Þór Sigurðsson og Bjarnheiður Gautadóttir. Frá Ríkisendurskoðun komu Skúli Eggert Þórðarson, Jón L. Björnsson og Ingi K. Magnússon.

Lög um opinber fjármál og fjáraukalög.

Frumvarpið er byggt á 26. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál. Þar kemur fram að ráðherra er heimilt, ef þess gerist þörf, að leita aukinna fjárheimilda í frumvarpi til fjárauka
laga til að bregðast við tímabundnum, ófyrirséðum og óhjákvæmilegum útgjöldum innan fjárlagaársins, enda hafi ekki verið unnt að bregðast við þeim með öðrum úrræðum sem til
greind eru í lögunum.

Í fylgiriti með frumvarpi til fjáraukalaga skal skýra frá skiptingu fjárveitinga til ríkisaðila og verkefna, sbr. 26. gr. laga um opinber fjármál.

Ákvæðið setur þannig þrengri skilyrði en eldri fjárreiðulög kváðu á um, enda fela lög um opinber fjármál í sér ný úrræði, þ.m.t. millifærslur innan málaflokka, varasjóði fyrir mála
flokka og almennan varasjóð sem ætlað er að mæta öllum helstu frávikum frá áætlunum. Því var gert ráð fyrir að umfang fjáraukalaga yrði mun minna en verið hafði. Með nýju lögunum verður einnig sú takmörkun á frumvarpinu frá því sem áður var, að eingöngu eru gerðar til
lögur um viðbótargjaldaheimildir á einstökum málefnasviðum og málaflokkum en heildar
endurmat á afkomu ársins endurspeglast ekki í frumvarpinu. Þannig er t.d. ekki að finna til
lögur um breytingar á tekjum og ekki heldur gerðar breytingar á útgjöldum til lækkunar, jafnvel þó að fyrirséð sé að útgjöld verði í einhverjum tilfellum vel innan ramma.

Eitt af markmiðum laga um opinber fjármál er að draga úr umfangi fjáraukalaga þannig að fjárhæðir sem þar koma fram verði mun lægri en tíðkast hefur fram til þessa. Ef frá eru teknar fjárhæðir sem eru vegna dóma sem hafa fallið og valdið verulegum útgjöldum og ef horft er fram hjá liðum sem hækka vegna áfalla í atvinnulífinu þá eru gerðar tillögur um að hækka útgjaldaheimildir um 5,1 milljarð kr. sem er um 200 millj. kr. lægra en sambærileg fjárhæð í fjáraukalögum 2018. Árið 2017 var sambærileg fjárhæð um 16,8 milljarðar kr. og má því álykta að markmið nýju laganna um minna umfang fjáraukalaga sé að nást.

Í umsögn Ríkisendurskoðunar um frumvarpið kemur fram að það sé í öllum meginatriðum í samræmi við lög um opinber fjármál.

Helstu útgjaldamál frumvarpsins.

Í frumvarpinu er lagt til að fjárveitingar hækki um samtals 14.906,5 millj. kr. nettó frá fjárlögum ársins. Um er að ræða hækkanir samtals að fjárhæð 19.859 millj. kr. en á móti vegur 5.100 millj. kr. lækkun almenns varasjóðs.

Helstu tilefnin koma fram í eftirfarandi töflu.

Tiltölulega fá stór útgjaldamál skýra meginfrávik frá fjárlögum. Þau snúa að hagrænum og kerfislegum forsendum og áhrifum af dómsmáli og áliti umboðsmanns Alþingis í al
mannatryggingakerfinu.

Útgjöld vegna atvinnuleysisbóta og framlaga til Ábyrgðasjóðs launa hækka samtals um 7,6 milljarða kr. Atvinnuleysi stefnir í 3,5% á árinu samanborið við 2,8% eins og miðað var við í forsendum fjárlaga ársins 2019 og má rekja það að miklu leyti til falls WOW air fyrr á árinu. Greiðslur vegna fæðingarorlofs verða rúmlega 1,1 milljarði kr. hærri en gert var ráð fyrir en aukninguna má helst rekja til þess að hámarksgreiðslur hafa hækkað frá fyrra ári auk þess sem foreldrum sem taka fæðingarorlof hefur fjölgað umfram forsendur fjárlaga.

Útgjöld til málefnasviða örorku og aldraðra aukast samtals um 7,3 milljarða kr. Þar vega þyngst einskiptisútgjöld vegna dóms Landsréttar um ólögmæti afturvirkrar skerðingar á greiðslum til ellilífeyrisþega vegna greiðslna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyris
sjóðum en áætluð áhrif þess dóms nema um 5,4 milljörðum kr. Leiðréttingin náði til 29 þús
und einstaklinga vegna ellilífeyris fyrir janúar og febrúar 2017. Þá er einnig verið að leiðrétta örorkubætur í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis sem varðar áhrif búsetutíma erlendis á rétt til örorkulífeyris. Áhrifin af því nema um 800 millj. kr. en alls hafa 320 manns fengið þá leiðréttingu það sem af er árinu.

Þá er gerð tillaga um tæplega 1,5 milljarða kr. aukningu framlaga vegna halla sjúkratrygg
ingaliða sem ekki hefur verið brugðist við með viðeigandi ráðstöfunum. Einkum er um að ræða umframgjöld vegna sjúkraþjálfunar sem nema um 660 millj. kr. og er það 13% umfram áætlun fjárlaga. Á sl. fimm árum hafa útgjöld til sjúkraþjálfunar aukist um 177% eða 3,5 milljarða kr. að nafnvirði. Áætlað er að nokkrir aðrir liðir sjúkratrygginga verði umfram forsendur fjárlaga, svo sem erlend sjúkrahúsþjónusta 410 millj. kr. og útgjöld vegna hjálpar
tækja 270 millj. kr.

Gerðar eru tillögur um samtals 790 millj. kr. framlag til samgöngumála vegna ófyrirséðs viðbótarkostnaðar sem Vegagerðin þarf að greiða vegna nýs Herjólfs. Þar er annars vegar um að ræða greiðslur til skipasmíðastöðvar vegna lokauppgjörs við afhendingu skipsins og hins vegar kostnaðarauka vegna seinkunar á afhendingu til Vestmannaeyjabæjar.

Önnur útgjaldatilefni vega minna og vísast til greinargerðar frumvarpsins til nánari skýr
inga á þeim.

Endurmat á afkomu ársins 2019.

Þrátt fyrir að frumvarpinu sé ekki ætlað að breyta tekjum og gjöldum til samræmis við útkomuspá er eigi að síður gerð grein fyrir endurmati á afkomu ársins í greinargerð með frumvarpinu.

Tekjur ríkissjóðs.

Heildartekjur ríkissjóðs eru nú áætlaðar 862,2 milljarðar kr. sem er tæplega 30 milljarða kr. lækkun frá fjárlögum. Endurmatið byggist á nýrri þjóðhagsspá og upplýsingum um álagn
ingu og innheimtu skatttekna það sem af er árinu.

Í fjárhæðum talið munar mest um lækkun fjármagnstekjuskatts um 6,2 milljarða kr. og tekjuskatts lögaðila um 5,5 milljarða kr. Arður lækkar um 5,6 milljarða kr. þar sem arður fjármálafyrirtækja minnkar. Hægari vöxtur vinnuaflseftirspurnar og nafnlauna kemur fram í því að útlit er fyrir að tryggingagjöld verði 3,1 milljarði kr. undir áætlun. Þá er gert ráð fyrir því að virðisaukaskattur og aðrir óbeinir skattar lækki um 8,3 milljarða kr. frá fjárlögum sem endurspeglar minni vöxt einkaneyslu og fækkun ferðamanna. Önnur frávik vega minna.

Gjöld ríkissjóðs.

Heildargjöldin eru nú áætluð 877 milljarðar kr. eða 13,5 milljörðum kr. hærri en fjárlög gerðu ráð fyrir.

Endurmat útgjalda tekur mið af rauntölum úr bókhaldi fyrir fyrstu átta mánuði ársins, áhættumati vegna framkvæmdar fjárlaga auk áætlana um þróun útgjalda til áramóta. Veiga
mestu tilfellin eru þau sömu og gerðar eru tillögur um í frumvarpinu, svo sem vegna atvinnu
leysis, Ábyrgðasjóðs launa, málefna aldraðra og öryrkja auk fæðingarorlofs.

Á móti vegur helst til lækkunar að vaxtabætur stefna í að vera um 200 millj. kr. innan heimilda. Fyrir utan 5,1 milljarðs kr. lækkun almenna varasjóðsins í frumvarpinu er áætlað að nýta um 2 milljarða kr. til viðbótar af honum til að vega á móti útgjaldaauka á ýmsum sviðum, m.a. vegna endurmats á launa- og gengisforsendum. Loks er miðað við að vaxtagjöld geti orðið um 1 milljarði kr. lægri en áætlun fjárlaga þar sem ný þjóðhagsspá miðast við lægri verðbólgu og lægra vaxtastig en var í fjárlögum.

Þegar um hefðbundinn stofnanarekstur er að ræða er gert ráð fyrir að umframgjöld færist á milli ára þannig að rekstrarhalli ársins 2019 leiði til lægri fjárheimildar ársins 2020 og stofnanir vinni þá á uppsöfnuðum halla á því ári.

Uppgjör ríkissjóðs janúar til september 2019.

Fjárlaganefnd fjallar reglulega um árshlutauppgjör ríkissjóðs og kallar á sinn fund fulltrúa fjármála- og efnahagsráðuneytisins vegna þeirra og eftir atvikum einnig fulltrúa annarra ráðuneyta til þess að skýra frávik gjalda og tekna innan ársins.

Nefndin hefur fjallað um níu mánaða uppgjör ársins 2019, þ.e. frá janúar til september
loka. Þar koma fram umframgjöld málefnasviða sem mörg hver koma einnig fram í frum
varpinu, svo sem vegna málefna aldraðra, örorku- og vinnumarkaðsmála vegna aukins at
vinnuleysis og Ábyrgðasjóðs launa. Tekjur eru undir áætlun sem nemur 16,4 milljörðum kr. og er það að mestu í samræmi við endurmat á tekjuhorfum ársins í heild. Gjöldin, án fjár
magnsgjalda, eru í heild sinni aðeins 3,7 milljörðum kr. umfram áætlun en frávik eru í báðar áttir.

Meiri hlutinn telur að umframgjöld í rekstri bendi til þess að ráðuneytin þurfi að fylgja betur verklagi laga um opinber fjármál varðandi umframútgjöld. Það á bæði við um aðgerðir sem grípa þarf til innan ársins og einnig það að nýta þau úrræði sem lögin fela ráðherrum að grípa til áður en kemur til greina að beita fjáraukalögum, svo sem að millifæra fjárveitingar innan málaflokka eða nýta varasjóði eins og ítarlegar er fjallað um hér á eftir.

Meiri hlutinn bendir einnig á að nauðsynlegt er að flutningur inneigna og umframgjalda milli ára eigi sér stað miklu fyrr en verið hefur á sl. árum. Þegar ríkisreikningur liðins árs liggur fyrir ætti ekkert að vera því til fyrirstöðu að flytja fjárheimildir milli ára með fyrirvara um samþykki Alþingis á frumvarpi um staðfestingu ríkisreiknings.

Almennur varasjóður og varasjóðir málaflokka.

Við umfjöllun um frumvarp til fjáraukalaga og árshlutauppgjör ríkissjóðs innan ársins glímir nefndin enn við þann vanda að hafa ekki glöggt yfirlit um stöðu fjárheimilda einstakra málaflokka og notkun varasjóða. Framkvæmd við notkun varasjóða, og jafnvel einstakra safnliða þar sem þeir eru enn við lýði, er ekki enn markviss. Því er ekki fullkomlega ljóst hvort úrræði laga um opinber fjármál hafa verið fullnýtt. Lögin gera ráð fyrir flutningi heim
ilda á milli ára. Heimilt er að færa á milli viðfangsefna innan málaflokka og að endingu að nýta heimildir varasjóða. Við framkvæmd fjárlaga er stuðst við þá meginreglu að eftir fyrstu sex mánuði fjárlagaársins er ekki horft til varasjóða, en bæði við gerð áhættumats í upphafi árs og við þriggja mánaða uppgjör er full ástæða til að bregðast við með markvissum hætti af hendi ráðuneyta. Eftir sex mánaða uppgjör og enn frekar við níu mánaða uppgjör er ástæða til að taka verklag við notkun varasjóða fastari tökum.

Nefndin telur að við framkvæmd fjárlaga verði þetta verklag að vera mun markvissara en verið hefur fram til þessa. Við framlagningu fjáraukalagafrumvarps haustið 2020 verður að gera ráð fyrir að þetta verklag verði að fullu komið til framkvæmda. Liggja verður fyrir skýrt yfirlit um stöðu fjárheimilda, úrræði um millifærslur og stöðu varasjóða áður en ákvörðun um fjáraukatillögur eru teknar.

Nefndin leggur til að fjármála- og efnahagsráðuneytið vinni að markvissri kynningu á verklagi fyrir einstök ráðuneyti.

Breytingartillögur.

Nefndin hefur farið yfir frumvarpið með fulltrúum fjármála- og efnahagsráðuneytisins og félagsmálaráðuneytisins og kallað eftir minnisblöðum um einstök atriði. Meiri hlutinn leggur til nokkrar breytingartillögur sem að öllu samanlögðu leiða til 398,1 millj. kr. hækkunar gjalda.

Málaflokkur 01.20 Eftirlitsstofnanir Alþingis.

Gerð er tillaga um 51,4 millj. kr. hækkun fjárheimildar Ríkisendurskoðunar. Nefndinni hefur borist beiðni frá forsætisnefnd Alþingis þar sem tekið er undir beiðni stofnunarinnar um einskiptisfjárveitingu, einkum vegna óska Alþingis og ráðuneyta um óvenjumargar og umfangsmiklar nýjar úttektir. Allar beiðnir Alþingis varða mál sem eru ofarlega á baugi í þjóðfélaginu og ríkisendurskoðandi getur ekki eðli máls samkvæmt hafnað að gera ófyrirséð
ar úttektir. Á sama tíma hefur reynst nauðsynlegt að gera breytingar á skipulags- og starfs
mannamálum, m.a. vegna langtímaveikinda. Af þeim sökum er óskað eftir viðbótarfjárveit
ingu.

Málaflokkur 10.40 Stjórnsýsla dómsmálaráðuneytis.

Gerð er tillaga um 8 millj. kr. fjárveitingu til að standa undir lögmannsaðstoð og skilum á greinargerð til Mannréttindadómstóls Evrópu vegna málflutnings fyrir dómstólum vegna skipunar á fjórum dómurum í Landsrétt. Það var sameiginlegt mat ráðuneyta að um væri að ræða mjög mikilvægt mál fyrir hagsmuni Íslands og raunar mjög mikilvægt mál fyrir dóma
framkvæmd efri deildar Mannréttindadómstólsins um 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Af þeim sökum var talið óhjákvæmilegt að fá að málinu stærri lögmannsstofu með mikla reynslu af flutningi mála fyrir efri deild dómstólsins. Lögmenn stofunnar hafa veitt ríkis
lögmanni liðsinni við undirbúning greinargerðar fyrir væntanlegan málflutning í byrjun febrúar.

Málaflokkur 23.10 Sérhæfð sjúkrahúsþjónusta.

Gerð er tillaga um 70 millj. kr. fjárveitingu vegna nauðsynlegrar endurnýjunar á aðal
rafmagnsdreifikerfi og rafmagnsstjórnkerfi Sjúkrahússins á Akureyri. Á síðasta ári var verk
fræðistofunni Verkís falið að gera áhættugreiningu og tillögur að úrbótum á aðalrafmagns
dreifikerfi sjúkrahússins. Í áhættumatinu komu fram veikleikar sem ákveðið var að skoða nánar. Við frekari skoðun var ljóst að ástandið var alvarlegt og úrbætur nauðsynlegar.

Heildarkostnaður við verkefnið er metinn á um 110 millj. kr. Kostnaður vegna rafdreifi
kerfis og stýringar er um 94 millj. kr. Auk þess fellur til kostnaður vegna breytinga á húsnæði að upphæð um 6 millj. kr. og um 10 millj. kr. vegna kostnaðar við ráðgjöf og verkumsjón. Áætlaður kostnaður sem fellur á árið 2019 er 80 millj. kr. og 30 millj. kr. árið 2020. Gert var ráð fyrir fjármunum vegna rafdreifikerfisins í rekstraráætlun sjúkrahússins árið 2019 en það dugir ekki til í þetta óvænta og umfangsmikla verkefni.

Málaflokkur 24.10 Heilsugæsla.

Gerð er tillaga um 40 millj. kr. fjárveitingu til Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja til að mæta auknu álagi vegna aukins atvinnuleysis í umdæminu. Á fundi sínum í apríl samþykkti ríkis
stjórnin aukið framlag til stofnunarinnar en við gerð frumvarpsins láðist að gera ráð fyrir fjárveitingunni á þeim tíma og er bætt úr því með þessari tillögu.

Lýðheilsuvísar sem embætti landlæknis birtir sýna að ýmsir þættir í daglegu lífi sem hafa áhrif á líðan og heilsu eru lakari á Suðurnesjum en annars staðar á landinu. Síðustu ár hefur verið mikill uppgangur á svæðinu, fólksfjölgun meiri en annars staðar á landinu og fjöldi fólks af erlendum uppruna mikill sem gerir stofnuninni erfiðara fyrir að bregðast við án viðbótarfjárveitingar.

Málaflokkur 27.40 Aðrar örorkugreiðslur (Önnur velferðarmál, lífeyristrygg.).

Gerð er tillaga um 210 millj. kr. framlag til viðbótar við desemberuppbót örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega um 10 þús. kr. á mann fyrir þá sem fengu greidda desemberuppbót frá Tryggingastofnun ríkisins á árinu 2019.

Samhliða þessari tillögu verður lögð fram breytingartillaga við 3. umræðu um frumvarp til laga um breytingu á ýmsum lögum vegna fjárlaga fyrir árið 2020 (2. mál) til að tryggja að þessi viðbótargreiðsla verði skattfrjáls og hafi ekki áhrif á aðrar greiðslur til örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega, svo sem húsnæðisbætur og sérstakan húsnæðisstuðning. Mark
miðið er að aðrar greiðslur haldist óskertar þrátt fyrir þessa uppbót.

Málaflokkur 32.10 Lýðheilsa, forvarnir og eftirlit.

Gerð er tillaga um 18,7 millj. kr. framlag til embættis landlæknis sem hefur þurft að bera umfangsmikinn ófyrirséðan kostnað vegna flutnings af Barónsstíg 47 í tímabundið húsnæði á Rauðarárstíg 10 þar sem starfsmenn fundu fyrir miklum einkennum tengdum húsnæðinu enda komu í ljós rakaskemmdir og mygla samkvæmt úttekt verkfræðistofu og óháðs mats
manns.

Áfallinn beinn kostnaður vegna þessa nemur 18,7 millj. kr. Embættið hefur greitt fyrir sérfræðiúttektir verkfræðistofa, skýrslu óháðs matsmanns, flutningskostnað og húsaleigu og ræstingu þar sem flytja þurfti hluta af starfsmönnum í Skógarhlíð 6 vegna veikinda sem stöf
uðu af myglu.

Aðrar tillögur.

Að auki gerir meiri hlutinn níu tillögur til viðbótar sem hafa þó ekki áhrif á heildar
fjárheimild gjalda. Þar er ýmist um að ræða millifærslur á milli málaflokka, breytingu á hag
rænni skiptingu gjalda eða tillögu um breytta tegundaskiptingu fjárlaga.

Þar vegur þyngst tillaga sem tengist breytingu á rekstrarfyrirkomulagi lögreglubifreiða með því að millifæra 109 millj. kr. af fjárfestingu yfir á rekstur lögreglubifreiða. Gerð er til
laga um að lækka rekstrarframlag og hækka fjárfestingarframlag um 84 millj. kr. hjá embætti ríkisskattstjóra þar sem fjárfesting í tölvukerfum hefur reynst meiri en ætlað var í fjárlögum. Af sama meiði er tillaga um að millifæra 78,2 millj. kr. af rekstri yfir á fjárfestingarframlag hjá Tryggingastofnun ríkisins sem er leiðrétting á framlagi í tengslum við flutning stofnunar
innar þar sem hluti flutningskostnaðar fólst í fjárfestingu.

Gerð er tillaga um 79,2 millj. kr. millifærslu af rekstri ýmissa framlaga heilbrigðismála yfir á rekstrartilfærslur þar sem réttara þykir að flokka greiðslur sem styrkveitingar en rekstr
arframlög.

Þá eru 20 millj. kr. millifærðar af lið dómstólasýslunnar yfir á varasjóð dómstóla þar sem ráðuneytið undirbýr að fækka málaflokkum dómstóla og styrkja með því varasjóð málefna
sviðsins. Stefnt er að tillögum um fækkunina í næstu útgáfu fjármálaáætlunar.

Gerð er tillaga um að millifæra 17,5 millj. kr. af fjárfestingarframlagi Húsafriðunarsjóðs yfir á fjármagnstilfærslur.

Loks er gerð tillaga um að millifæra 12,3 millj. kr. af lið Sjúkratrygginga Íslands, heima
hjúkrun, yfir á lið Sjúkrahússins á Akureyri í tengslum við flutning verkefna til sjúkrahúss
ins.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með þeim breytingum sem skýrðar hafa verið og gerð er tillaga um í sérstöku þingskjali.

Alþingi, 6. desember 2019.

Willum Þór Þórsson,

form.	Haraldur Benediktsson,

frsm.	Njáll Trausti Friðbertsson.
Páll Magnússon.	Steinunn Þóra Árnadóttir.