150. löggjafarþing 2019–2020.

Þingskjal 1076 — 637. mál.

Tillaga til þingsályktunar

um atvinnuleysisbætur fanga að lokinni afplánun.

Flm.: Silja Dögg Gunnarsdóttir, Helgi Hrafn Gunnarsson, Björn Leví Gunnarsson.

Alþingi ályktar að fela félags- og barnamálaráðherra að beita sér fyrir því að einstaklingar sem setið hafa í gæsluvarðhaldi eða afplánað refsivist og stundað vinnu, nám eða starfs
þjálfun til samræmis við lög um fullnustu refsinga ávinni sér rétt til atvinnuleysisbóta meðan á varðhaldi eða vist stendur. Ráðherra leggi fyrir Alþingi frumvarp sem miði að þeim mark
miðum á haustþingi 2020.

Greinargerð.

Tillagan byggist á frumvarpi til laga um breytingu á lögum um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, sem síðast var flutt á 148. löggjafarþingi (48. mál). Við umfjöllun um málið á 148. löggjafarþingi bárust fjórar umsagnir en í þeim öllum var tekið undir markmið þess að bæta réttarstöðu fanga og aðlögun þeirra að samfélaginu eftir að afplánun lýkur. Samband íslenskra sveitarfélaga benti í umsögn á að einstaklingar sem ljúka afplánun séu almennt í slæmri stöðu gagnvart vinnumarkaðnum og að margir þeirra þurfi að sækja um fjárhags
aðstoð sveitarfélaga og eigi á hættu að festast þar til lengri tíma.

Atvinnuleysistryggingum er ætlað að tryggja einstaklingum tímabundna fjárhagsaðstoð meðan þeir að leita nýju starfi eftir að hafa misst fyrra starf sitt, sbr. 2. gr. laga um atvinnu
leysistryggingar, nr. 54/2006. Meðal almennra skilyrða þess að einstaklingar teljist tryggðir samkvæmt lögunum er að þeir hafi verið launþegar eða sjálfstætt starfandi á tilteknu ávinnslutímabili áður en sótt er um atvinnuleysisbætur, sbr. e-lið 1. mgr. 13. gr. og e-lið 1. mgr. 18. gr. laganna. Þeim sem afplána refsivist eða sitja í gæsluvarðhaldi stendur jafnan ekki til boða vinna í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar og vinna þeir sér því ekki inn rétt til atvinnuleysisbóta meðan á afplánun stendur. Að vísu geta þeir sem eru tryggðir samkvæmt lögunum og hverfa af vinnumarkaði þegar þeir afplána refsingu samkvæmt dómi geymt þegar áunna atvinnuleysistryggingu þar til þeir hafa lokið afplánun refsingar, sbr. 1. mgr. 27. gr. laga nr. 54/2006. Þeir sem ekki hafa stundað vinnu reglubundið áður en afplánun hefst eiga ekki kost á slíku úrræði og má ætla að það bitni mest á ungum föngum eða þeim sem búa við annan félagslegan vanda. Af þessu leiðir að oftar en ekki standa einstaklingar utan atvinnu
leysistryggingakerfisins þegar þeir ljúka afplánun sem gerir þeim erfiðara um vik að komast aftur á réttan kjöl. Í umsögn sinni um málið á 148. þingi bendir Afstaða, félag fanga og annarra áhugamanna um fangelsismál og betrun, á að einstaklingar sem lokið hafa afplánun og hafi bótarétt séu líklegri til að snúa við blaðinu.

Atvinnuleysisbætur á Norðurlöndunum.

Almennt er réttur til atvinnuleysisbóta áunninn réttur og háður því skilyrði að umsækj
endur hafi verið virkir á vinnumarkaði áður en sótt er um atvinnuleysisbætur. Þá verða umsækjendur einnig að geta sýnt fram á að þeir séu virkir í atvinnuleit á bótatímabilinu.

Finnland er eina ríkið á Norðurlöndunum sem veitir einstaklingum sem nýlega hafa lokið afplánun afkomubætur úr atvinnuleysistryggingasjóðum fagfélaga ef umsækjandi er atvinnu
laus og getur sýnt fram á að vera í virkri atvinnuleit (lög um afkomubætur fyrir atvinnu
lausa/Lag om utkomstskydd för arbetslösa 30.12.2002/1290). Í 2. gr. 1. kafla laganna kemur fram að vinnumarkaðsstyrkur sé greiddur til einstaklings sem hefur ekki verið virkur á vinnumarkaðnum eða fengið greiddar atvinnuleysisbætur í hámarkstíma.

Í Danmörku sjá fagtengdir atvinnuleysistryggingasjóðir sem iðgjöld eru greidd til um að greiða út atvinnuleysisbætur til einstaklinga sem uppfylla tilskilin réttindi og skyldur. Um þá gilda lög um atvinnuleysistryggingar (Bekendtgørelse af lov om arbejdsløshedsforsikring m.v.). Í Noregi eru atvinnuleysisbætur hluti af almannatryggingakerfinu og gilda um þær lög um almannatryggingar (Lov om folketrygd). Í Svíþjóð eru í gildi lög um atvinnuleysis
tryggingar (lag om arbetslöshetsförsäkring). Skv. 12. gr. laganna þarf umsækjandi að upp
fylla ákveðin skilyrði til að eiga rétt á að fá greiddar atvinnuleysisbætur. Á Norðurlöndunum er það því einungis í Finnlandi sem einstaklingar sem nýlega hafa afplánað dóm eiga rétt á bótum í líkingu við það sem lagt er til í þessari tillögu.

Endurkomutíðni fanga á Norðurlöndum.

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar um skipulag og úrræði í fangelsismálum frá árinu 2010 kemur fram að endurkomutíðni fanga hér á landi sé um 24%. Sú niðurstaða byggist á rann
sókn þar sem föngum var fylgt eftir í tvö ár að lokinni afplánun, en líklegt er að hlutfall þeirra sem lenda aftur í fangelsi síðar á lífsleiðinni sé hærra. Í norrænni tölfræði um fanga
gæslu í Danmörku, Finnlandi, Íslandi, Noregi og Svíþjóð 2013–2017 eru upplýsingar um endurkomutíðni fanga á þessu tímabili. Endurkomutíðni í Danmörku var 38% árið 2011, 37% árið 2012, 35% árið 2013, 34% árið 2014 og 33% árið 2015. Endurkomutíðnin í Finnlandi var 36% árið 2011, 35% árin 2012–2014 og 36% árið 2015. Endurkomutíðnin í Noregi var 18% árið 2013 og 20% árið 2014. Endurkomutíðnin í Svíþjóð var 36% árið 2011, 35% árið 2012, 34% árin 2013–2014 og 33% árið 2015. Til samanburðar má geta að endurkomutíðnin á Íslandi var 23% árið 2011, 18% árið 2012, 20% árið 2013–2014 og 23% árið 2015 og er því lítil á Íslandi í samanburði við önnur ríki Norðurlandanna. Miklu skiptir að vinna mark
visst að því að draga úr endurkomutíðni fanga. Rannsóknir sýna að fylgni er milli stuttrar skólagöngu og afbrota og að endurkomutíðni fanga minnkar með aukinni menntun fanga.

Félagslegar aðstæður að lokinni afplánun.

Markmið laga um fullnustu refsinga, nr. 15/2016, er að stuðla að farsælli betrun fanga og aðlögun dómþola að samfélaginu. Fangelsismálastofnun ber lögum samkvæmt að gera meðferðar- og vistunaráætlun í samvinnu við fanga í upphafi afplánunar og skal hún endur
skoðuð eftir atvikum. Fangi skal eiga kost á að stunda nám og er rétt og skylt, eftir því sem aðstæður leyfa, að stunda vinnu eða aðra viðurkennda starfsemi í fangelsi og fá greidda þóknun fyrir, sbr. 25.–27. gr. laganna. Í skýrslu um skipulag og úrræði í fangelsismálum frá mars 2010 kemur fram að skýr heildarstefna hafi ekki verið mótuð á grundvelli laga um fullnustu refsinga. Félags- og barnamálaráðherra skipaði starfshóp í júní 2018 um bættar félagslegar aðstæður einstaklinga sem lokið hafa afplánun refsingar í fangelsi en markmið hópsins var að skoða hvernig hægt væri að bæta félagsleg úrræði fyrir fanga að lokinni afplánun. Starfshópurinn leggur til að aukin eftirfylgni verði höfð með einstaklingum sem hljóta refsidóma hér á landi frá uppkvaðningu dóms, á tímabilinu áður en afplánun hefst, á meðan afplánun varir og að lokinni afplánun. Meðal tillagna að úrbótum sem starfshópurinn setti fram var heildræn nálgun á betrun fanga sem byggist á virðingu og kærleik og að áhersla verði lögð á betrun sem leiði af sér minni endurkomutíðni í fangelsi. Mikilvægt er að greiða fyrir aðlögun þeirra sem ljúka afplánun í fangelsi að samfélaginu og vinna markvisst að því að minnka endurkomutíðni fanga. Í umsögn sinni um 48. mál á 148. löggjafarþingi bendir Mannréttindaskrifstofa Íslands á að fangi sem er í virkri atvinnuleit og nýtur atvinnuleysis
bóta sé líklegri til að snúa við blaðinu og komast inn í samfélagið sem nýtur þjóðfélagsþegn.

Einstaklingar sem lokið hafa afplánun búa oft við mikið fjárhagslegt óöryggi auk þess sem þeir njóta ekki sömu félagslegu réttinda og einstaklingar sem hafa verið á vinnumarkaði. Líkt og umboðsmaður Alþingis benti á í áliti sínu frá 14. desember 2007 í máli nr. 3671/2002 hafa greiðslur fyrir vinnu fanga eða þátttöku í öðru starfi innan fangelsis ekki lotið sömu reglum og lög kveða á um að almennt skuli fylgja launagreiðslum. Bendir umboðsmaður á að það geti ekki talist þáttur í þeirri frelsisskerðingu sem leiðir af dæmdri fangelsisrefsingu. Að afplánun lokinni getur skipt dómþola miklu máli að geta notið sambærilegra félagslegra réttinda og almennt gilda um þá sem sinna launaðri vinnu. Ekki er að sjá á gildandi löggjöf að brugðist hafi verið við þeim ábendingum að því er varðar rétt fanga, sem stundað hafa vinnu eða nám innan fangelsis, til atvinnuleysisbóta.

Þáttur menntunar í endurhæfingu fanga.

Samkvæmt lögum um fullnustu refsinga, nr. 15/2016, eiga fangar rétt á að stunda nám meðan á afplánun stendur, ýmist í staðnámi eða fjarnámi. Þar kemur fram að reglubundið nám komi í stað vinnuskyldu og að hver kennslustund jafngildi einni klukkustund í vinnu, sbr. 26. gr. laganna. Í skýrslu starfshóps um málefni fanga er áhersla lögð á að tryggja þurfi viðeigandi menntunarúrræði í fangelsum hér á landi. Algengt er að íslenskir fangar hafi litla menntun að baki og hafi jafnvel ekki lokið skyldunámi í grunnskóla né heldur námi í fram
haldsskóla. Fjölbrautaskóli Suðurlands hefur umsjón með menntun og skólahaldi í fangelsum og fær fjárveitingu frá ríkinu til verkefnisins. Námsframboðið er sambærilegt við það sem fjölbrautaskólarnir bjóða upp á. Einnig er í boði fjarnám frá öðrum framhaldsskólum og aðstoð veitt við skráningu í háskólanám og annað formlegt nám. Reynslan sýnir að brottfall nemenda úr námi er umtalsvert. Margir nemendur eiga við fíkniefnavanda að stríða og þurfa mikla aðstoð og stuðning. Nákvæmar tölur um brottfall nemenda liggja ekki fyrir en fátítt er að einstaklingar sem stunda nám í fangelsi ljúki stúdentsprófi. Með því að tengja ástundun náms innan fangelsis við ávinnslu atvinnuleysistrygginga er skapaður raunverulegur hvati fyrir fanga til þess að afla sér menntunar.

Flutningsmenn telja núverandi kerfi auka líkur á því að einstaklingar sem lokið hafa afplánun brjóti af sér á ný og vinni þannig gegn markmiðum refsivörslukerfisins um betrun. Leggja þarf aukna áherslu á að skapa verði jákvæða hvata til náms og starfsþjálfunar meðan á afplánun stendur. Liður í því er að tryggja að einstaklingar sem stunda nám, vinnu eða starfsþjálfun meðan á afplánun stendur ávinni sér rétt til atvinnuleysisbóta. Einnig leggja flutningsmenn áherslu á að samhliða þeim breytingum sem lagðar eru til í þurfi að móta heildstæða betrunarstefnu. Í því felst m.a. að auka fjölbreytni starfa í fangelsum og bæta að
gengi að menntun.