150. löggjafarþing 2019–2020.

Þingskjal 1648 — 735. mál.

2. umræða.

Nefndarálit með breytingartillögu

um frumvarp til laga um heimild til að stofna opinbert hlutafélag
um uppbyggingu samgönguinnviða á höfuðborgarsvæðinu.

Frá meiri hluta fjárlaganefndar.

Gestir nefndarinnar.

Fulltrúar fjármála- og efnahagsráðuneytisins, Hrafn Hlynsson og Jón Gunnar Vilhelms
son, kynntu frumvarpið fyrir nefndinni og í kjölfarið komu allir umsagnaraðilar á fund hennar og svöruðu spurningum nefndarmanna. Þeir voru: Róbert Farestveit frá ASÍ, Guðjón Bragason og Valgerður Rún Benediktsdóttir frá Sambandi íslenskra sveitarfélaga og Páll B. Guðmundsson frá Samtökum sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu.

Á fjarfundi nefndarinnar voru einnig fulltrúar samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, Ragnhildur Hjaltadóttir, Ingilín Kristmannsdóttir, Sigurbergur Björnsson og Árni Freyr Stefánsson, auk Bergþóru Þorkelsdóttur og Guðmundar Vals Guðmundssonar frá Vegagerð
inni.

Forsaga málsins – samgöngusáttmáli.

Samkomulag ríkisins og sex sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu um uppbyggingu sam
gönguinnviða var undirritað í september 2019 og hefur verið nefnt samgöngusáttmáli. Meðal þess sem þar kemur fram er að gert er ráð fyrir framkvæmdum fyrir um 120 milljarða kr. á fimmtán ára tímabili. Fjármögnun var áætluð þannig að ríkið legði fram 45 milljarða kr. og sveitarfélögin samtals 15 milljarða kr. Þá var miðað við að sérstök fjármögnun, flýti- og umferðargjalda, stæði straum af um 60 milljörðum kr.

Samkomulagið gerir jafnframt ráð fyrir að kostnaður við framkvæmdir við stofnvegi nemi 52,2 milljörðum kr., 49,6 milljarðar kr. renni til verkefnis um Borgarlínu, 8,2 milljarðar kr. í göngu- og hjólastíga, göngubrýr og undirgöng og 7,2 milljarðar kr. í bætta umferðarstýringu og sérstakar öryggisaðgerðir. Þá er miðað við að ráðast í innleiðingu á stafrænni umferðar
stýringu á höfuðborgarsvæðinu.

Í 6. gr. samkomulagsins er fjallað um fyrirkomulag samstarfsins og þar kveðið á um fram
lagningu lagafrumvarps um sameiginlegt félag sem heldur utan um framkvæmdina sam
kvæmt samkomulaginu, þ.e. uppbyggingu samgangna á höfuðborgarsvæðinu og fjármögnun hennar, sem m.a. inniheldur nauðsynlegar lántökuheimildir og heimildir til innheimtu flýti- og umferðargjalda innan höfuðborgarsvæðisins.

Þar segir einnig að fram að stofnun félagsins skuli Verkefnastofa Borgarlínu annast undir
búning verkefnisins og að Vegagerðin sjái eftir sem áður um hönnun, útboð og/eða fram
kvæmdir á stofnvegum á höfuðborgarsvæðinu.

Meginefni frumvarpsins.

Tilgangur frumvarpsins er að uppfylla skuldbindinguna sem fram kemur í 6. gr. sam
göngusáttmálans um stofnun félags í sameiginlegri eigu ríkis og sveitarfélaganna á höfuð
borgarsvæðinu. Kveðið er á um tilgang og markmið félagsins sem endurspegla þau markmið sem fram koma í sáttmálanum um uppbyggingu samgöngumannvirkja á höfuðborgarsvæðinu. Þau eru:

–	Að stuðla að greiðum, skilvirkum, hagkvæmum og öruggum samgöngum á höfuð
borgarsvæðinu með jafnri uppbyggingu innviða allra tegunda samgöngumáta.

–	Að stuðla að því að loftslagsmarkmiðum stjórnvalda um sjálfbært, kolefnishlutlaust borgarsamfélag verið náð.

–	Að stuðla að auknu umferðaröryggi.

–	Að tryggja samstarf milli ríkisins og sveitarfélaganna um skilvirka framkvæmd og trausta umgjörð samgangna.

Í frumvarpinu eru einnig ákvæði um hlutafé, stjórn, heimildir til lántöku og slit félagsins ásamt ákvæðum um heimildir til samningsgerðar og ákvæði um yfirtöku og þróun lands í eigu ríkisins.

Fjármögnun.

Heildarfjármögnun verkefnisins er sú sama og fram kom í samgöngusáttmálanum eða alls 120 milljarðar kr. á þessu 15 ára tímabili sem félaginu er ætlað að starfa. Gert er ráð fyrir að bein framlög ríkisins komi fram í samgönguáætlun og nemi 2 milljörðum kr. á ári í 15 ár. Að auki er miðað við að land ríkisins að Keldum verði lagt til félagsins sem fær það hlutverk að annast þróun og sölu þess. Allur ábati af sölu landsins mun renna óskertur til verkefnisins en áætlað er að hann geti numið um 15 milljörðum kr. Ef ábatinn reynist minni tryggir ríkið að lágmarki 15 milljarða kr. fyrir lok framkvæmdatímans. Samtals nema því framlög ríkisins 45 milljörðum kr. og sveitarfélaganna 15 milljörðum kr. og er sú skipting endurspegluð í 4. gr. frumvarpsins þar sem fram kemur að ríkissjóður fari með 75% eignarhluta og sveitar
félögin samtals með 25%.

Í fylgiskjali með frumvarpinu er birt framkvæmda- og fjárstreymisáætlun. Þar er kostn
aðaráætlun sem skipt er niður á einstakar framkvæmdir stofnvega, uppbyggingu Borgarlínu og framlög til göngu- og hjólastíga, göngubrúa og undirganga og sérstakar öryggisaðgerðir, skipt niður á einstök ár allt til ársins 2033.

Í fjárstreymishlutanum er ekki gert ráð fyrir fjármögnun fyrir Keldnalandið fyrr en árið 2029 og ekki gert ráð fyrir umferðargjöldum eða sambærilegri fjármögnun fyrr en árið 2022. Af þeim sökum er gert ráð fyrir verulegum lántökum félagsins á fyrri hluta framkvæmda
tímans sem jafnast á árunum 2029–2033.

Áformað er að vinna sérstakt hluthafasamkomulag ef frumvarpið verður að lögum. Þar verður nánar kveðið á um stjórnarhætti félagsins og minnihlutavernd.

Meiri hlutinn vekur athygli á nokkrum þáttum sem nauðsynlegt er að taka afstöðu til í kjölfar stofnunar félagsins.

Opinbert hlutafélag.

Félagið er opinbert hlutafélag og aðkoma að stefnumótun þess er í gegnum eigendastefnu sem eigendur félagsins koma sér saman um. Í samanburði við hefðbundið hlutafélag er munurinn sá helstur að skylda hvílir á opinberum hlutafélögum að birta samþykktir sínar, reikninga og starfsreglur á vef félagsins. Einnig mega alþingismenn mæta á aðalfundi og bera fram skriflegar tillögur. Fulltrúum fjölmiðla er einnig heimilt að sækja aðalfundi.

Félagið er þó eðlisólíkt öðrum opinberum hlutafélögum þar sem fyrst og fremst er um að ræða farveg fyrir sameiginlega uppbyggingu samgöngumannvirkja og þróun og sölu á bygg
ingarlandi. Ekki er gert ráð fyrir að félagið sé að öðru leyti með rekstur. Rekstur samgöngu
mannvirkja fellur til Vegagerðarinnar og eftir atvikum sveitarfélaga, eftir tegund og eðli sam
göngumannvirkja og í samræmi við ákvæði vegalaga, nr. 80/2007.

Félagið sér því ekki um opinberan rekstur samgöngumannvirkja. Hönnun mannvirkja verður unnin í samstarfi við Vegagerðina og ákvörðun um framkvæmdir fellur að áformum samgönguáætlunar á hverjum tíma.

Stjórnin er skipuð sex einstaklingum, ráðherra tilnefnir þrjá og Samtök sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu tilnefna einnig þrjá. Ráðherra skipar formann án tilnefningar og í hlut
hafasamkomulaginu verður miðað við að atkvæði formanns ráði úrslitum falli atkvæði jöfn innan stjórnar.

Til að hnykkja á því í lögunum sjálfum er lögð til breyting á 5. gr. um stjórn félagsins.

Samkomulag um forgangsröðun framkvæmda.

Meiri hlutinn bendir á að félaginu er ætlað lykilhlutverk í uppbyggingu samgönguinnviða á höfuðborgarsvæðinu en eðli máls samkvæmt hefur það ekki lokið samningsgerð um forgangsröðun og fjármögnun. Sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu hafa haft ólíka sýn á lausnir í samgöngumálum en félaginu er ætlað að ná sátt um lausnir og gera samninga af ýmsu tagi, svo sem við Vegagerðina um útboð framkvæmda og um þróun á landi ríkisins við Keldur til að hámarka virði þess. Þessi verkefni félagsins eru eðlisólík en mjög mikilvægt er að vel takist til við samningagerðina í því skyni að ná fram sem mestri hagkvæmni við uppbygginguna.

Aðkoma Alþingis og eftirlit fjárlaganefndar.

Með því að færa samgönguframkvæmdir inn í opinbert hlutafélag hefur Alþingi ekki sömu aðkomu að málum eins og um væri að ræða hefðbundnar framkvæmdir í umsjón Vega
gerðarinnar og fjármagnaðar á samgönguáætlun.

Til að tryggja aðkomu þingsins er áréttað að árleg ríkisframlög til félagsins verða hluti af samgönguáætlun og fjárlögum hverju sinni auk þess sem umferðar- og flýtigjöld verða ekki sett á nema með sérstakri löggjöf. Þar sem félagið er í meirihlutaeigu ríkisins mun Ríkis
endurskoðun sjá um bæði stjórnsýslu- og fjárhagsendurskoðun þess.

Einnig er bent á að gert er ráð fyrir sérstökum stýrihópi eigenda, sem útfærður verði í hluthafasamkomulaginu, sem fer yfir stefnumótandi mál sem tengjast verkefninu og veitir stuðning við úrlausn ágreiningsmála sem kunna að koma upp.

Meiri hlutinn leggur til reglulega upplýsingagjöf og eftirlit í tengslum við afgreiðslu fjár
málaáætlunar og samgönguáætlunar hverju sinni og að stjórn félagsins upplýsi nefndina að fyrra bragði ef stefnir í frávik kostnaðaráætlana einstakra framkvæmda, sbr. 25. gr. laga um þingsköp um rétt fjárlaganefndar til að kalla eftir upplýsingum. Með því verklagi verður Alþingi upplýst um stöðu framkvæmda hverju sinni, fjármögnun þeirra og hvernig miðar við að ná meginmarkmiðum félagsins.

Gjaldtaka af umferð – fjármögnun framkvæmda.

Bent er á að ríkið tekur á sig ábyrgð á fjármögnun þeirra 60 milljarða kr. sem ætlunin er að fjármagna með flýti- og umferðargjöldum á höfuðborgarsvæðinu eða hugsanlega með eignasölu eða endurskoðun laga um skattlagningu á eldsneyti og ökutæki. Ef þau áform ganga ekki eftir á fyrirhuguðum tíma er nauðsynlegt að endurskoða fjármögnunina. Meiri hlutinn bendir á að frumvarp um gjaldtöku liggur enn ekki fyrir en í fjárstreymisáætluninni er gert ráð fyrir fyrstu tekjum af því tagi árið 2022.

Við undirbúning frumvarpsins leitaði ráðuneytið álits reikningsskilaráðs varðandi fram
setningu reikningsskila félagsins. Í svari ráðsins er velt upp ýmsum álitamálum alþjóðlegra reikningsskilastaðla bæði varðandi eignfærslu framkvæmda og tekjufærslu umferðar- og flýtigjalda.

Þar sem ýmsum spurningum er enn ósvarað varðandi félagið þá er niðurstaðan ekki einhlít en leiða má líkur að því að verkefni félagsins falli innan A-hluta ríkissjóðs sem þýðir að eignfæra ber framkvæmdirnar eftir því sem þær falla til eins og um ríkisframkvæmdir væri að ræða og væntanlega munu umferðar- og flýtigjöld flokkast sem skatttekjur ríkisins í ríkis
reikningi.

Land ríkisins við Keldur.

Fyrir liggur að félagið fær það hlutverk samkvæmt frumvarpinu að annast þróun landsins við Keldur í samvinnu við skipulagsyfirvöld þar sem sérstök áhersla er lögð á að hámarka virði landsins og uppbyggingarmöguleika þess með hagkvæmu skipulagi.

Bent er á að í samningi við félagið þarf að taka afstöðu til skilyrða við afhendingu Keldna
landsins, sem m.a. tengjast framtíðarstaðsetningu Tilraunastöðvar Háskóla Íslands í meina
fræðum, og annarra forsendna og markmiða sem gilda um uppbygginguna á landinu. Skoða þarf hvort hagkvæmt sé að núverandi byggingar verði áfram á landinu eða hvort heppilegra sé að þær víki fyrir framtíðarskipulagi, þó þannig að við þróun uppbyggingar á landinu verði einnig tekið mið af markmiðum um félagslega blöndun eftir því sem kostur er og til álita kemur að tiltekið hlutfall af lóðum verði úthlutað til óhagnaðardrifinna leigufélaga gegn eðli
legu endurgjaldi.

Meiri hlutinn vekur athygli á að áætlað verðmat á landi ríkisins við Keldur er lágt miðað við stærð þess og staðsetningu. Þróun á verðmæti landsins er því lykilatriði um framgang verksins. Verði verðmætið minna hækkar beint framlag ríkissjóðs samkvæmt samkomu
laginu. Verði verðmæti þess meira telur meiri hlutinn skynsamlegt að sú fjárhæð komi til lækkunar á þeim hluta verkefnisins sem ætlunin var að fjármagna með flýti- og umferðar
gjöldum.

Hagkvæmni framkvæmda.

Meiri hlutinn áréttar að félaginu ber að gæta fyllstu hagkvæmni í starfseminni. Hér er um mikla fjármuni að tefla í eitt stærsta samgönguverkefni sem í hefur verið ráðist og því nauð
synlegt að vandað verði til verka í allri áætlanagerð og stuðst við ábata- og kostnaðargrein
ingar allra verkþátta og framkvæmdaröð.

Meiri hlutinn leggur til að frumvarpið verði samþykkt með eftirfarandi

BREYTINGU:

Á eftir 3. málsl. 5. gr. komi nýr málsliður, svohljóðandi: Atkvæði formanns ræður úr
slitum falli atkvæði jöfn innan stjórnar.

Björn Leví Gunnarsson skrifar undir álit þetta með fyrirvara um flýti- og umferðargjöld og Inga Sæland og Ágúst Ólafur Ágústsson skrifa undir álitið með fyrirvara sem verður gerð grein fyrir í ræðu.

Jón Steindór Valdimarsson, áheyrnarfulltrúi, styður afgreiðslu málsins með fyrirvara.

Alþingi, 8. júní 2020.

Willum Þór Þórsson,

form.	Haraldur Benediktsson,
frsm.	Páll Magnússon.
Steinunn Þóra Árnadóttir.	Bryndís Haraldsdóttir.	Ágúst Ólafur Ágústsson,
með fyrirvara.
Björn Leví Gunnarsson,
með fyrirvara.	Inga Sæland,
með fyrirvara.