151. löggjafarþing 2020–2021.

Þingskjal 898 — 536. mál.

Stjórnarfrumvarp.

Frumvarp til laga

um breytingu á lögum um háskóla, nr. 63/2006, og lögum um opinbera háskóla,
nr. 85/2008 (aðgangsskilyrði).

Frá mennta- og menningarmálaráðherra.

I. KAFLI

Breyting á lögum um háskóla, nr. 63/2006.

1. gr.

Í stað orðanna jafngildu prófi" í 1. málsl. 1. mgr. 19. gr. laganna kemur: staðist lokapróf frá framhaldsskóla á þriðja hæfniþrepi.

II. KAFLI

Breyting á lögum um opinbera háskóla, nr. 85/2008.

2. gr.

Eftirfarandi breytingar verða á 18. gr. laganna:

a.	Í stað orðanna öðru jafngildu prófi" í 1. málsl. 2. mgr. kemur: staðist lokapróf frá fram
haldsskóla á þriðja hæfniþrepi.

b.	A-liður 3. mgr. orðast svo: kröfur um efni lokaprófs frá framhaldsskóla á þriðja hæfni
þrepi auk viðbótarkrafna, þegar við á, um undirbúning fyrir einstakar námsleiðir í grunn
námi.

3. gr.

Lög þessi öðlast þegar gildi.

Greinargerð.

1. Inngangur.

Frumvarp þetta er samið í mennta- og menningarmálaráðuneyti á grundvelli tillagna í aðgerðaáætlun ráðherra til að auka áhuga ungmenna á starfs- og tæknimenntun sem unnið er að í samstarfi við Samband íslenskra sveitarfélaga og Samtök iðnaðarins. Í frumvarpinu er lagt til að breyta aðgangsskilyrðum að háskóla fyrir nemendur sem vilja hefja nám til fyrstu háskólagráðu í lögum um háskóla, nr. 63/2006, og lögum um opinbera háskóla, nr. 85/2008. Til jafns við hugtakið stúdentspróf kemur skilyrði um að nemendur hafi staðist lokapróf af þriðja hæfniþrepi" og er þá vísað til aðalnámskrár framhaldsskóla. Þessari breytingu er ætlað að jafna stöðu nemenda sem hafa lokið list-, tækni- og starfsnámi af þriðja hæfniþrepi og þeirra sem lokið hafa stúdentsprófi til inngöngu í háskóla. Á liðnum árum og áratugum hafa orðið miklar breytingar á skipulagi og tilhögun framhaldsskólanáms. Samtals eru um 150 staðfestar stúdentsbrautir skv. 23. gr. laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008, sem flokkast sem bóknámsbrautir. Að auki eru um 70 staðfestar námsbrautarlýsingar í tækni- og starfsnámi sem lýkur með lokaprófi á þriðja hæfniþrepi framhaldsskóla. Öllum lokaprófum er það sameiginlegt að þau eru fjölbreytt og um leið ólík að efni og innihaldi. Hver einstök námsbrautarlýsing hefur sína kosti og takmarkanir. Við innritun í háskóla leggja háskóladeildir mat á námsbrautirnar til að meta hæfni nemenda til náms í tilteknum háskóladeildum. Erfitt er í því ljósi að skilgreina stúdentspróf sem aðalskilyrði háskólanáms til fyrstu háskólagráðu. Orðið stúdentspróf hefur því ekki sömu merkingu og áður þegar einvörðungu var um fjórar leiðir að ræða til stúdentsprófs. Markmið þessa frumvarps er að jafna möguleika þeirra framhaldsskólanema sem ljúka prófi af þriðja hæfniþrepi samkvæmt aðalnámskrá framhaldsskóla til háskólanáms. Einnig er stefnt að því að hvetja háskóla til að móta skýr aðgangsviðmið fyrir nám í einstökum deildum. Þá er horft til þess að frumvarpið geti lagt grunn að bættri upplýsingagjöf og ráðgjöf um námsleiðir og starfsréttindi að námi loknu. Gert er ráð fyrir því að háskólar skilgreini vel aðgangsviðmið sín og upplýsi framhaldsskóla um þau svo að nemendur, sem hafa ákveðið námsleið eftir framhaldsskóla, geti skipulagt nám sitt til samræmis við kröfur viðtökuháskóla.

Umfangsmikil stefnumótun í menntamálum fór fram á árunum 2007–2008 þegar fimm frumvörp sem vörðuðu öll skólastigin, þar á meðal ný lög um framhaldsskóla, nr. 92/2008, voru samþykkt á Alþingi. Í framhaldinu var gefin út ný aðalnámskrá framhaldsskóla árið 2011 þar sem stefnumið voru útfærð með áherslu á hugtakið hæfni. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 92/2008 kemur fram að mikil þróun námsbrauta á framhaldsskólastigi hafi átt sér stað. Tilgangurinn með lagabreytingunni var meðal annars að víkka skilgreiningu á lokaprófi og stuðla að því koma fleiri nemendum til æðri mennta. Sérstaða stúdentsprófs fyrir lagabreytinguna var sú að gerð námsbrautarlýsinga var miðlæg hjá mennta- og menningarmálaráðuneyti. Framhaldsskólar höfðu takmarkað svigrúm til útfærslu námsbrauta og voru námsleiðir eingöngu fjórar til stúdentsprófs. Með nýjum lögum um framhaldsskóla var ábyrgð á gerð námsbrautalýsinga flutt til framhaldsskólanna. Framhaldsskólar fengu aukið svigrúm og sveigjanleika til að þróa námsleiðir, þ.m.t. í starfsnámi (iðn- og verknámsgreinum). Þannig var tilskilinn námstími eða einingafjöldi til stúdentsprófs ekki skilgreindur í lögunum. Með þessari nálgun áttu fleiri að geta lokið stúdentsprófi eða staðist lokapróf.

Í Hvítbók um umbætur í menntun sem mennta- og menningarmálaráðuneytið gaf út árið 2014 er fjallað um stöðu íslenska menntakerfisins. Tilgangur hvítbókarinnar var að skapa grundvöll til umræðu um aðgerðir til úrbóta í menntamálum. Í hvítbókinni kom fram nauðsyn þess að starfsnám væri sniðið að þörfum atvinnulífsins. Ákveðið var að hefja samráð mennta- og menningarmálaráðuneytis og aðila vinnumarkaðarins um frekari stefnumótun. Starfsnám skyldi endurskoðað meðal annars með uppbyggingu fagháskólastigs í huga. Má einnig nefna þróunarverkefni um fagháskólanám sem hrint var af stað árið 2016. Þrátt fyrir fyrrgreinda breytingu hafa ekki allir nemendur sem lokið hafa framhaldsskólanámi átt greiðan aðgang að háskólanámi og á þetta sérstaklega við um nemendur sem lokið hafa starfsnámi. Má þar nefna starfsnámsnemendur sem hafa aflað sér nægilegs undirbúnings til þess að geta stundað nám á háskólastigi. Í tíð núverandi mennta- og menningarmálaráðherra hefur verið leitast við að jafna stöðu nemenda sem hafa staðist ólík lokapróf úr framhaldsskólum. Sú áhersla endurspeglast í tillögu til þingsályktunar um menntastefnu fyrir árin 2020–2030 sem lögð var fram á yfirstandandi þingi (278. mál, þskj. 310). Í menntastefnunni kemur jafnframt fram að starfs-, iðn- og tækninám sé forsenda fyrir sjálfbærni atvinnugreina á Íslandi og að mikil eftirspurn sé eftir starfs- og tæknimenntuðu fólki hér á landi. Í lögum um háskóla, nr. 63/2006, og lögum um opinbera háskóla, nr. 85/2008, hefur verið gengið út frá því viðmiði að stúdentspróf eða sambærilegt próf veiti rétt til að sækja um háskólanám. Í skýrslu verkefnisstjórnar um framtíðarfyrirkomulag fagháskólanáms frá 2019 kom fram að nauðsynlegt væri að fella brott hindranir á leið einstaklinga til frekari menntunar. Með frumvarpi þessu er þessu markmiði fylgt eftir.

2. Tilefni og nauðsyn lagasetningar.

Lengi hefur verið litið til stúdentsprófs sem aðalinntökuskilyrðis í háskóla sem hefur leitt til þess að nemendur sem hafa annars konar lokapróf frá framhaldsskólum af sama hæfniþrepi hafa ekki átt jafnan rétt til inngöngu í háskóla. Auk þess er orðalag gildandi laga ekki nægjanleg hvatning fyrir háskóla til að móta gagnsæ og skýr aðgangsviðmið fyrir nemendur sem hafa lokið iðn- og starfsnámi. Nauðsynlegt er að lagt sé mat á raunverulega hæfni, en hæfniviðmiðin gera nemendum, skólum, vinnuveitendum og öðrum hagsmunaaðilum kleift að sjá hvaða hæfni og getu nemendur þurfa að búa yfir við námslok. Auk þess sem gagnsæi viðmiðana nýtist almennt fyrrgreindum aðilum, ásamt því að vera mikilvægur þáttur í ytra eftirliti með gæðum skólastarfs.

3. Meginefni frumvarpsins.

Frumvarpið felur fyrst og fremst í sér breytingu á aðgangsskilyrðum í háskóla þannig að í staðinn fyrir að nemendur skuli fyrst og fremst hafa lokið stúdentsprófi kemur nýtt skilyrði um að nemendur skuli hafa staðist lokapróf frá framhaldsskóla á þriðja hæfniþrepi. Með þessari breytingu ættu aðgangsskilyrði að háskóla að vera í samræmi við hæfni, færni og þekkingu nemenda, en ekki vera hindrun fyrir þá sem hafa staðist annað lokapróf á þriðja hæfniþrepi samkvæmt aðalnámskrá framhaldsskóla að hefja nám á háskólastigi. Frumvarpið felur þar af leiðandi í sér aukið jafnræði til náms óháð mismunandi námsleiðum nemenda og þeim lokaprófum frá framhaldsskólum sem nemendur hafa. Frumvarpinu er auk þess ætlað að hvetja háskóla til að setja sér skýr og gagnsæ aðgangsviðmið um hvaða hæfni, þekkingu og færni þarf fyrir einstakar námsbrautir.

4. Samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

Þær breytingar sem felast í frumvarpinu munu stuðla að auknu jafnræði til náms að loknum mismunandi lokaprófum frá framhaldsskólum. Breytingar eru í samræmi við stjórnarskrá og alþjóðlegar skuldbindingar.

5. Samráð.

Frumvarpið var birt 17. nóvember 2020 í samráðsgátt stjórnvalda á vefnum Ísland.is (mál nr. S-250/2020) og kallað eftir umsögnum til 27. nóvember. 16 umsagnir bárust í gáttina, frá Landssamtökunum Þroskahjálp, skólameistara Flensborgar, Viðskiptaráði Íslands, Háskóla Íslands, Háskólanum á Hólum, Samtökum iðnaðarins, starfshópi APELE (sem er Erasmus-
verkefni) við Háskólann á Akureyri, Háskólanum á Akureyri, Samiðn, Sambandi íslenskra framhaldsskólanema, Verkfræðingafélagi Íslands, Landsamtökum íslenskra stúdenta og fjórum einstaklingum. Almennt lýstu umsagnaraðilar ánægju með frumvarpsdrögin og breytingar á aðgangsskilyrðum. Gerð verður stuttlega grein fyrir helstu efnisatriðum umsagna, en annars vísast til umsagnanna sjálfra í samráðsgáttinni til að fá skýrari mynd af athugasemdum og ábendingum.

Margir umsagnaraðilar fagna frumvarpinu og telja breytingar á aðgangsskilyrðum vera löngu tímabærar og vonast til að fleiri nemendur sem ljúka iðnnámi fái ríkari og jafnari tækifæri til að hefja háskólanám. Þá var bent á þá staðreynd að skortur væri á fagfólki sem lokið hefur iðnmenntun á Íslandi og breytingin væri liður í því lyfta verknámi til jafns við bóknám.

Samtök iðnaðarins fagna framkomnu frumvarpi þar sem áhersla er lögð á að vinna gegn kerfislægum vanda starfsmenntunar er varðar námsframvindu, námslok og tækifæri nemenda til framgangs að námi loknu, sem sé í samræmi við menntastefnu fyrir árin 2020–2030. Með því að hvetja háskóla til að móta gagnsæ og skýr aðgangsviðmið fyrir nám í einstökum deildum geti nemendur skipulagt nám sitt í framhaldsskóla til samræmis við kröfur viðtökuháskóla.

Samiðn telur að frumvarpið sé jákvætt en telur mikilvægt að gerðar verði frekari forkröfur fyrir inngöngu í háskólanám með aðgangsviðmiðum fyrir nemendur sem hafa lokið iðn- og verknámi, að útfærslan sé með þeim hætti að hægt sé að uppfylla þær samhliða háskólanámi.

Samband íslenskra framhaldsskólanema, SÍF, fagnar frumvarpinu og telur það stórt og löngu tímabært framfaraskref í átt að því að jafna stöðu nemenda sem hafa lokið list-, tækni- og starfsnámi af þriðja hæfniþrepi gagnvart þeim sem lokið hafa stúdentsprófi.

Verkfræðingafélag Íslands styður að frumvarpið verði að lögum, en bendir á að í tilviki nemenda sem hyggjast stunda nám í tæknifræði eða verkfræði er mikilvægt að háskólar hafi skýrar reglur og leiðbeiningar um mikilvægi traustrar undirstöðuþekkingar í þeim námsgreinum sem viðkomandi nám byggist á. Þá er einnig mikilvægt að háskóladeildir leiðbeini umsækjendum hvernig þeir geti bætt við sig þeirri þekkingu sem hugsanlega vantar upp á.

Landsamtök íslenskra stúdenta telja ánægjulegt að ætlunin sé að jafna aðgengi nemenda að háskólastiginu með því að breyta aðgangskröfunum á þá leið að nemendur sem hafa lokið námi á þriðja þrepi geti hafið nám til fyrstu gráðu á háskólastigi. Samtökin benda á að verði frumvarpið að lögum þurfi að tryggja raunverulega aukið aðgengi og að breytingunni fylgi aukið fjármagn.

Í umsögn skólameistara Flensborgar í Hafnarfirði kom fram að löngu væri tímabært að breyta aðgangsskilyrðum í háskóla. Að auki kom fram mikilvægi þess að háskólar settu sér skýrari og gagnsærri aðgangsviðmið til þess að nemendur gætu gert sér grein fyrir hvaða námsefni þeir þyrftu að ljúka til að geta hafið tiltekið nám á háskólastigi. Breytingin væri framfaraskref í átt að nútímasamfélagi.

Starfshópur APELE fagnar frumvarpinu og telur það mikilvægt skref í átt að því að auka aðgengi nemendahóps með fjölbreyttan bakgrunn að háskólanámi.

Landssamtökin Þroskahjálp taka undir meginmarkmið frumvarpsins og telja mikilvægt að jafna aðgengi að menntun á háskólastigi, óháð því hvaða námi nemendur ljúka á framhaldsskólastigi, en lýsa samhliða vonbrigðum yfir því að ekki skuli vera gerðar úrbætur hvað varðar tækifæri fólks með þroskahömlun til háskólanáms, eins og kveðið er á um í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Samtökin benda á að tækifæri fatlaðs fólks með þroskahömlun til háskólanáms séu takmörkuð. Ráðuneytið mun hafa hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem koma fram hjá Landsamtökunum Þroskahjálp við heildarendurskoðun laga um háskóla.

Viðskiptaráð Íslands bendir á að nú þegar sé heimild í lögum um háskóla til að innrita þá sem ekki hafa stúdentspróf, en tekur undir það sjónarmið að gildandi lagaheimild hafi ekki reynst nægileg hvatning fyrir háskólana til þess að móta skýr aðgangsviðmið fyrir nemendur sem lokið hafa iðn- og starfsnámi. Að mati Viðskiptaráðs er mikilvægt að fjölga iðnmenntuðum hérlendis þannig að fleiri sæki sér starfs- og tæknimenntun svo að koma megi betur til móts við þarfir samfélagsins. Viðskiptaráð bendir jafnframt á að nauðsynlegt sé að meta endanleg áhrif frumvarpsins á útgjöld og tekjur ríkissjóðs þrátt fyrir að upplýsingar liggi ekki fyrr um hvort og þá hversu fjölmennur hópur nemenda muni óska eftir að komast í háskóla vegna lagabreytinganna.

Af hálfu háskólanna er lýst áhyggjum af því að álag muni aukast þar sem skilgreining nýrra aðgangsviðmiða hjá öllum fræðasviðum og deildum háskólanna útheimti mikla vinnu og opnari aðgangur að háskólum geti leitt til aukinnar aðsóknar í háskóla. Háskólinn á Hólum bendir á mikilvægi þess að breytingarnar leiði ekki til gjaldfellingar á gæðum háskólanáms. Háskólinn á Akureyri fangar einnig breytingunni, en bendir á aukið álag sem muni skapast við vinnu nýrra aðgangsviðmiða allra deilda háskólanna þannig að ljóst verði hver viðmið háskólanna verði. Leiða megi líkur að því að aðsókn í háskólana aukist og því megi búast við fjölgun nemenda sem muni þurfa að fjármagna sérstaklega. Mögulega mætti fresta gildistöku laganna til að veita stjórnvöldum ákveðið svigrúm til þess að meta kostnað og koma þannig til móts við háskólastigið til að unnt verði að taka við fleiri nemendum í háskólana án þess að aukinn fjöldi komi niður á gæðum námsins. Þá sé mikilvægt að ríkt samstarf eigi sér stað á milli háskóla og framhaldsskóla við mótun ítarlegri aðgangsskilyrða.

Að virtu heildarmati á umsögnunum var ekki talin ástæða til að breyta efni frumvarpsins. Ákveðið var að leggja frumvarpið fram á 151. löggjafarþingi.

6. Mat á áhrifum.

Á þessu stigi liggja ekki fyrir upplýsingar um hvort samþykkt frumvarpsins leiði til fjölgunar háskólanema og jafnvel fjölgunar framhaldsskólanema. Fyrir liggur að frumvarpið leiðir til aukinnar stjórnsýslubyrði hjá háskólum sem þurfa að skilgreina aðgangsviðmið fyrir námsleiðir í meira mæli en gert hefur verið. Þá má ætla að aukin vinna geti farið í mat á umsóknum vegna fjölbreyttari undirbúnings og bakgrunns nemenda. Þrátt fyrir að samþykkt frumvarpsins tryggi ekki sjálfkrafa aðgang nemenda með önnur námslok af framhaldsskólastigi en stúdentspróf verður að ætla að fleirum muni standa háskólanám til boða en áður. Af því kunna að leiða auknar kröfur um fjárveitingar til háskóla til að bregðast við nemendafjölgun. Á hinn bóginn hefur komið fram í umsögnum um frumvarpsdrögin í samráðsgátt stjórnvalda að upptaka nákvæmari aðgangsviðmiða fyrir einstakar námsleiðir kunni að þrengja þann hóp nemenda sem uppfylli aðgangsviðmið miðað við núverandi stöðu.

Stúdentspróf hefur verið það próf sem býr nemendur undir frekara nám á háskólastigi en starfsnám/starfsréttindanám býr nemendur aftur á móti fyrst og fremst undir skilgreind störf á vinnumarkaði. Það er óvíst hve margir þeirra sem ljúka starfsnámi/starfsréttindanámi hafi hug á að fara í háskólanám. Einstaklingar með starfsréttindanám úr framhaldsskóla búa oft yfir töluverðum og góðum atvinnu- og tekjumöguleikum og þar af leiðandi er ekki gert ráð fyrir að þeir sem útskrifast með starfsréttindi fari endilega þá leið að fara strax að því námi loknu í háskóla. Ekki er því hægt að svara því strax hvort frumvarpið hafi áhrif á val nemenda í framhaldsskóla þannig að fleiri velji starfsnám en nám til stúdentsprófs.

Gert er ráð fyrir að áhrif frumvarpsins á ríkissjóð verði óveruleg og rúmist innan ramma gildandi fjármálaáætlunar. Þó er vert að benda á að ákveðin óvissa er um hversu mikil ásókn verður í háskóla og hversu stór hópur mun uppfylla inntökuskilyrði. Komi til þess að aukin ásókn verði umfram það sem ráð er gert fyrir geta áhrif þess á ríkisfjármálin falist annars vegar í fjármögnun háskólastigsins og hins vegar aukinni lánsfjárþörf ríkissjóðs aukist útlán og stuðningur Menntasjóðs námsmanna. Af þessu leiðir sú áhætta að framlög á nemenda á háskólastigi gætu lækkað miðað við óbreyttan ramma auk þess sem aukin lánsfjárþörf hefur áhrif á skuldahlutfall samkvæmt lögum um opinber fjármál, nr. 123/2015. Gert er ráð fyrir að málið verði tekið upp við hefðbundna fjármálaáætlunargerð og stefnumörkun ef áhættuþættir raungerast.

Um einstakar greinar frumvarpsins.

Um 1. og 2. gr.

Með breytingu á 1. málsl. 1. mgr. 19. gr. laga um háskóla, nr. 63/2006, og 1. málsl. 18. gr. laga um opinbera háskóla, nr. 85/2008, er ætlunin að bæta aðgangsskilyrði að háskóla og setja til jafns við stúdentspróf að nemendur hafi staðist lokapróf af þriðja hæfniþrepi og er þá vísað til aðalnámskrár framhaldsskóla. Þessari breytingu er ætlað að tryggja rétt nemenda sem hafa lokið list-, tækni- og starfsnámi af þriðja hæfniþrepi til jafns við þá sem lokið hafa stúdentsprófi til inngöngu í háskóla. Ekki er lengur gerð krafa um að horft verði til stúdentsprófs sem aðalinntökuskilyrðis. Nú er það á ábyrgð einstakra framhaldsskóla að skilgreina inntak náms til stúdentsprófs, en áður fyrr voru námsbrautarlýsingar alfarið unnar í þáverandi menntamálaráðuneyti. Stúdentspróf hefur því ekki sömu merkingu og áður þegar eingöngu voru fjórar námsleiðir færar. Á liðnum árum og áratugum hafa orðið miklar breytingar á skipulagi og tilhögun framhaldsskólanáms.

Mikilvægt er fyrir háskóla að skilgreina og setja skýr viðmið um þær kröfur og undirbúning sem krafist er af nemanda á tilteknu fræðasviði og fyrir einstakar deildir til að viðkomandi viti hvaða lokapróf þarf fyrir einstakar námsbrautir. Jafnframt eru skýr viðmið nauðsynleg svo að nemandi geti borið þau saman við námskröfur í alþjóðlegum háskólum.

Í b-lið 2. gr. er leitast við að styrkja lagastoð fyrir reglur opinberra háskóla um kröfur til lokaprófs frá framhaldsskólum vegna inntöku nemenda á einstakar námsleiðir í grunnnámi. Hafa þarf í hug að ákvarðanir um innritun nemenda í opinbera háskóla teljast stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og er því brýnt að vel sé hugað að lagastoð fyrir reglur um innritun og málsmeðferð. Því er lagt til að sett verði lagastoð fyrir kröfur opinberra háskóla um efni lokaprófs frá framhaldsskóla á þriðja hæfniþrepi auk viðbótarkrafna, þegar við á, um undirbúning fyrir einstakar námsleiðir í grunnnámi.

Um 3. gr.

Ákvæðið þarfnast ekki skýringar.