153. löggjafarþing 2022–2023.

Þingskjal 953 — 552. mál.

Svar

fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn frá Þorbjörgu Sigríði Gunnlaugsdóttur um aðgerðir vegna ÍL-sjóðs.

1.	Fór fram mat innan fjármála- og efnahagsráðuneytisins á því hver viðbrögð markað
arins gætu verið í kjölfar yfirlýsinga ráðherra á blaðamannafundi um ÍL-sjóð þar sem hann boðaði samningaviðræður eða lagasetningu um slit á sjóðnum? Ef svo er, hver var niðurstaða ráðuneytisins um líkleg áhrif?

Samkvæmt lögum nr. 151/2019, um úrvinnslu eigna og skulda ÍL-sjóðs, skal ráðherra árlega gefa Alþingi skýrslu um úrvinnslu eigna og skulda ÍL-sjóðs og stöðu hans. Í skýrslu sem var lögð fyrir Alþingi í október á sl. ári var farið ítarlega yfir stöðu sjóðsins og þær leiðir sem væru færar. Þá hefur Alþingi verið upplýst um stöðu sjóðsins til þessa, m.a. í umfjöllun um ríkisábyrgðir í fjármálaáætlun fyrir árin 2021–2025 sem lögð var fram 1. október 2020. Í greinargerð með fjármálaáætlun 2022–2026, sem lögð var fyrir Alþingi í mars sl., er einnig gerð ítarlega grein fyrir málefnum ÍL-sjóðs, stöðu og efnahag, með tilliti til áhættuskuld
bindinga ríkissjóðs.

Skýrsla ráðherra frá október sl. var birt eftir lokun markaða til að gefa markaðsaðilum svigrúm til að kynna sér efni hennar áður en markaðir opnuðu daginn eftir og viðskipti myndu hefjast með bréfin á ný, og enn fremur til að tryggja jafnræði þeirra.

Velta með útgefin skuldabréf ÍL-sjóðs hefur verið lítil síðustu ár og seljanleiki takmark
aður. Viðskiptavakt á bréfunum var lögð niður við uppskiptingu Íbúðalánasjóðs. Ekki var kleift að meta fyrir fram hvaða viðbrögð kynnu að verða á þessum takmarkaða markaði við þeirri lögbundnu upplýsingamiðlun sem veitt var með skýrslunni, enda rétt að halda því til haga að með henni var einkanlega verið að draga upp skýra mynd af stöðu ÍL-sjóðs og helstu mögulegu leiðum sem hægt væri að fara í úrvinnslu hans. Úrvinnsla og uppgjör eigna og skulda sjóðsins er verkefni sem falið er fjármála- og efnahagsráðherra með fyrrnefndum lögum nr. 151/2019.

2.	Lá fyrir eitthvert mat innan ráðuneytisins á því hvort sú aðgerð sem ráðherra boðaði á umræddum blaðamannafundi myndi hafa áhrif á lánshæfismat ríkisins?

Ráðherra boðaði enga tiltekna aðgerð í málefnum ÍL-sjóðs, hvorki í skýrslunni né á blaða
mannafundi um hana, heldur var um að ræða kynningu á ósjálfbærri fjárhagsstöðu sjóðsins og reifun á þremur leiðum sem helst virðast koma til greina við úrvinnslu sjóðsins. Ráðu
neytið leitaði ráðgjafar um hvort skýrsla um stöðu sjóðsins og mögulegar leiðir í uppgjöri og úrvinnslu eigna og skulda sjóðsins væri til þess fallin að hafa áhrif á lánshæfi ríkissjóðs og orðspor hans. Niðurstaða þeirrar athugunar var að svo væri ekki, enda væri það beinlínis skylda ráðherra að lágmarka áhættu og kostnað ríkissjóðs vegna hins uppsafnaða vanda ÍL-sjóðs, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 151/2019. Rökrétt er að ætla að uppgjör og úrvinnsla eigna og skulda ÍL-sjóðs geti styrkt lánshæfi ríkissjóðs ef vel tekst til, bæði hvað varðar beina fjárhagslega þætti og við það að dregið er úr óvissu um endanleg áhrif á ríkissjóð.

Lánshæfismatsfyrirtækin voru upplýst um efni skýrslunnar fyrir birtingu hennar en mats
fyrirtækin hafa allt frá uppskiptingu Íbúðalánasjóðs fengið kynningar á markmiðum og möguleikum með úrvinnslu ÍL-sjóðs. Staða sjóðsins hefur verið þeim fullljós um nokkurn tíma sem og möguleg áhrif hans á afkomu og skuldastöðu ríkissjóðs og því verður að ætla að þau áhrif endurspeglist þegar í mati á lánshæfi.

3.	Hefur farið fram mat á áhrifum taps lífeyrissjóða á gjöld og tekjur ríkissjóðs?

Ráðuneytið og ÍL-sjóður hafa takmarkaðar upplýsingar um einstaka eigendur útgefinna skuldabréfa en fyrir liggur niðurbrot á helstu flokkum eigenda, sem eru að stærstum hluta lífeyrissjóðir, en einnig verðbréfasjóðir, tryggingafélög, bankar, einstaklingar og fleiri aðilar. Þannig liggja ekki fyrir upplýsingar um áhrif á einstaka eigendur en misjafnt er með hvaða hætti bréfin eru metin í bókum eigenda. Áhrifin á eigendur bréfanna voru skoðuð eins vel og kostur var að teknu tilliti til þeirra upplýsinga sem ráðuneytið bjó yfir.

Frumáhrif á tryggingafræðilega stöðu sjóðanna eru neikvæð. Samkvæmt framansögðu er þó ekki augljóst hvert mögulegt tap lífeyrissjóða af uppgjöri á skuldum ÍL-sjóðs á nafnvirði er og endanleg áhrif á fjárhag sjóðanna munu ráðast af því hvernig til tekst með ávöxtun þeirra eigna sem eigendur íbúðabréfa kynnu að fá í sínar hendur í samkomulagi um uppgjör á ÍL-sjóði. Ef sjóðunum tækist að ná sömu ávöxtun á þær eignir og á íbúðabréfunum þá yrðu áhrifin engin.

Að því er varðar möguleg áhrif á afkomu ríkissjóðs þá væri helst um að ræða bein áhrif á lífeyrisskuldbindingu ríkissjóðs vegna B-deildar LSR en sömu lögmál eiga við þar og farið er yfir hér að framan. Sú skuldbinding er reiknuð upp miðað við tryggingafræðilega stöðu og í reikningshaldslegri framsetningu fjárlaga eru reiknaðir 2% vextir á ófjármagnaða líf
eyrisskuldbindingu ríkissjóðs sem teljast með vaxtagjöldum ríkissjóðs. Áhrifin á vaxtagjöld ríkissjóðs fara þannig eftir því hversu hátt hlutfall af HFF-bréfunum B-deildin á. Ef trygg
ingafræðileg staða B-deildarinnar lækkar um 1 milljarð kr. eykur það árleg vaxtagjöld ríkis
sjóðs um 20 millj. kr. til skemmri tíma en til lengri tíma munu áhrifin taka mið af því hvernig til tekst með ávöxtun eigna sem koma til í uppgjöri ÍL-sjóðs.

Þá kynnu einnig að koma fram óbein áhrif ef koma þyrfti til einhverrar skerðingar á réttindum í sameignarlífeyrissjóðum. Ef skerðing réttinda vegna taps af breyttri stöðu ÍL-sjóðs leiddi til þess að lífeyrisþegar fengju hærri greiðslur frá Tryggingastofnun vegna lækkunar á greiðslum úr lífeyrissjóðum, myndi það kalla á hærri framlög til almanna
tryggingakerfisins, auk þess sem skatttekjur ríkissjóðs gætu mögulega lækkað. Slík bein og óbein áhrif á ríkissjóðs væru þó að öllum líkindum óveruleg.

Telja verður að heildarhagsmunir almennings í landinu verði best tryggðir með því að líf
eyrissjóðir taki við öðrum eignum í stað skuldabréfa ÍL-sjóðs. Sjóðirnir hafa góðar forsendur til að ávaxta fjármuni og vinna með þær eignir sem þeir tækju við og í því sambandi skiptir máli sú sérþekking sem sjóðirnir búa yfir og sá tími sem þeir hafa til að tryggja viðeigandi langtímaávöxtun.

Rétt er að nefna það að ef ekki tekst að gera ÍL-sjóð upp með samkomulagi við skuldar
eigendur eða með slitum sjóðsins þarf að svara þeirri spurningu hvort stefna eigi að því að ÍL-sjóður fjárfesti í auknum mæli og með rýmri áhættumörkum á markaði til að takmarka það tjón sem verður af neikvæðum vaxtamun í rekstri sjóðsins. Við þær aðstæður yrði að endur
skoða heimildir til fjárfestinga og augljóst að slíkar breytingar myndu hafa í för með sér umtalsverð áhrif á íslenskum fjármálamarkaði.

4.	Hver er afstaða ráðherra til fyrirhugaðra aðgerða vegna ÍL-sjóðs hvað varðar traust og trúverðugleika ríkissjóðs á fjármálamörkuðum?

Eins og fram kemur í svari við 2. lið fyrirspurnarinnar hafa engar tilteknar aðgerðir í mál
efnum ÍL-sjóðs verið boðaðar á þessu stigi heldur hefur farið fram kynning á ósjálfbærri fjár
hagsstöðu sjóðsins og reifun á helstu leiðum sem stjórnvöldum virðast vera færar til að bregðast við þeirri stöðu.

Með því að tryggja eigendum skuldabréfa greiðslu á höfuðstól skuldar með áföllnum vöxtum og verðbótum til uppgjörsdags er ríkissjóður að efna að fullu það sem í einfaldri á
byrgð felst og skilmálar skuldabréfanna kveða á um. Eigendur bréfanna hafa góða möguleika til að leggja þá fjármuni í aðrar fjárfestingar sem skila þeim ákjósanlegri ávöxtun. Lífeyris
sjóðum hefur tekist vel til á undanförnum árum að ávaxta eignir sjóðanna með vel dreifðu eignasafni og ástæða er til að ætla að svo verði áfram. Engin ástæða er til að ætla að slík úrvinnsla á eignum og skuldum ÍL-sjóðs í samræmi við lög þar að lútandi og fyrirliggjandi skilmála íbúðabréfa hefði áhrif á trúverðugleika ríkissjóðs á fjármálamörkuðum.

Ef ríkissjóður greiddi vexti og verðbætur út líftíma bréfanna væri hann að ganga lengra en skilmálar bréfanna kveða á um og ráðstafa fjármunum ríkissjóðs til greiðslu umfram skuldbindingar ríkissjóðs. Í því fælist ráðstöfun á fjármunum ríkissjóðs sem ekki er heimild fyrir nema fyrir tilstuðlan Alþingis. Það kynni að hafa óheillavænleg áhrif á væntingar til ríkisábyrgða á Íslandi ef tekin væri ákvörðun um að ganga lengra í uppgjöri á kröfum en sem ríkisábyrgðinni nemur.

Þess er ekki að vænta að uppgjör ríkisábyrgðar í samræmi við lög og samningsskilmála hafi áhrif á trúverðugleika Íslands eða á það traust sem ríkissjóður nýtur. Lækkun heildar
skulda ásamt því að eyða óvissu til framtíðar ætti að óbreyttu að hafa jákvæð áhrif á stöðu ríkissjóðs sem útgefanda. Trúverðugleiki í þessu samhengi felst ekki síst í því að sýnt sé að stjórnvöld bregðist við og komi í veg fyrir að uppgjör ÍL-sjóðs verði kostnaðarmeira og meira íþyngjandi fyrir skattgreiðendur en það þarf að vera og ástæða er til.